非法采砂行为的刑法规制路径

段甜甜

（中南财经政法大学 刑事司法学院，湖北 武汉 430073）

一 问题的提出

近年来随着我国经济的快速发展，市场建筑用砂需求日益增大，以牟取暴利为目的的非法采砂行为呈现愈演愈烈之势。非法采砂不仅严重破坏正常的水域管理秩序，而且危害河道防洪安全、供水安全、通航安全、生态安全。［1］长期以来，行政处罚一直是规制非法采砂行为的主要手段，但相比非法采砂活动攫取的高额经济收益，行政处罚力度明显过轻，低廉的违法成本致使非法采砂行为屡禁不止。针对非法采砂行为产生的严重社会危害，理论上将其适度纳入刑事规制并无较大障碍，且相关行政法律法规中也有铺垫规定，对于构成犯罪的非法采砂行为可依法追究刑事责任。①问题在于刑法及相关司法解释并未对该行为的刑法适用作出明确规定，在非法采砂行为应该入刑的前提下，应以何种形式将其纳入刑法规制产生了不同意见。

部分观点认为，非法采砂行为完全符合非法采矿罪的犯罪构成，该行为本身就应该解释到非法采矿罪中。但也有部分学者认为，应通过刑法修正案的方式，增设单独的非法采砂罪。以上两种截然不同的观点显示出“非法采砂”刑事规制路径的分歧。2016 年最高人民法院、最高人民检察院出台《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称为“2016 年《解释》”），该解释通过扩大适用非法采矿罪的方式明确非法采砂行为的刑事定性，确保了法律的统一适用。为保障司法的权威性和公信力，法官在处理非法采砂刑事案件时应按照“2016 年《解释》”的规定执行。但从应然角度出发，“2016 年《解释》”对非法采砂行为的处理仍存在值得探讨的余地。虽然解释现有条款从而扩大规范适用范围的方式有利于维持刑法的相对稳定性，相较于立法更为简便，但“过度扩张的刑法解释，可能会掏空罪刑法定原则的基本内涵”［2］。通过解释将非法采砂行为涵摄在非法采矿罪的构成要件中，会产生难以破解的解释困境，本文将对这种解释论的规制方式提出质疑，在此基础上指出非法采砂行为独立制罪的正当依据和理论建议，以此实现刑法规制路径的转变。

二 非法采砂行为以非法采矿罪入刑的解释障碍

（一）非法开采的砂石不完全属于非法采矿罪的对象

非法采矿罪的对象为“矿产资源”，砂是否具备非法采矿罪所规定的矿产资源属性决定了非法采砂行为有无适用非法采矿罪的可能。对非法采砂行为扩大适用非法采矿罪的观点认为，砂属于矿产资源，因此可以成为非法采矿罪的对象。［3］在“2016 年《解释》”对非法采砂行为扩张适用非法采矿罪之前，司法实践中辩护方多以“涉案河砂不属于矿产资源”作为辩护意见之一，这一辩护意见也多被法院否定。裁判理由之一是依据1994 年《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称《实施细则》）第二条第一款对“矿产资源的定义”，即将砂认定为矿产资源；裁判理由之二是将所采河砂认定为建筑用砂，《实施细则》所附《矿产资源分类细目》（以下简称《分类细目》）明确规定建筑用砂的属性为天然石英砂，而天然石英砂属于非金属矿产资源，由此肯定了河砂的矿产资源属性。此外，也有学者提出，国土资源部（现已撤销）在1998 年《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》（以下简称《复函》）中亦明确砂属于矿产资源。②笔者对以上观点持质疑态度。第一，直接将《实施细则》及《复函》中认定的矿产资源作为非法采矿罪的对象在逻辑上不具有合理性。因为《实施细则》及《复函》均属于行政法范畴，其规范保护目的在于为行政机关及行政相对人提供指导，而刑法的规范保护目的在于对严重侵害法益的行为进行规制，两者的规范保护目的和功能并不相同，所以行为对象的范围不能直接混同对待。［4］第二，直接以《实施细则》第二条第一款为依据将涉案砂石认定为矿产资源过于笼统。从该条款的定义范围看，③似乎任何在自然力状态下形成的具有利用价值的物质都属于矿产资源，如何理解“具有利用价值”便也成为认定矿产资源的关键。然而开采的资源是否具有利用价值缺乏明确标准，也无法进行统一评价，因此仅以该款的笼统定义作为认定矿产资源的法律依据不具有合理性。第三，即使《分类细目》将一部分砂认定为矿产资源，但司法实践中非法开采的砂石可能成分复杂，包括岩石颗粒、卵石等混杂成分。参照《中华人民共和国国家标准建筑用砂》关于天然砂的定义，天然砂应为粒径小于4.75mm 的岩石颗粒，且不包括软质、风化的岩石颗粒。由于涉案砂石数量较大，司法实践中无法对涉案砂石的组成进行精确鉴定，而是偏向于将混砂一概认定为矿产资源，有违罪刑法定之嫌。

（二）非法采砂行为与非法采矿罪的行为方式并不兼容

非法采矿罪的客观行为方式表现为违反矿产资源法的规定④：（1）未取得采矿许可证擅自采矿；（2）擅自进入国家规划矿区采矿；（3）擅自进入他人矿区范围采矿；（4）擅自进入对国民经济具有重要价值的矿区采矿；（5）未取得采矿许可证擅自开采特定矿种。⑤首先，河（江）砂目前未被认定为“国家规定实行特别保护性开采的特定矿种”，因此非法采砂行为无法通过第五种行为方式入罪。其次，河（江）砂是否对国民经济具有重要价值也无法进行明确评价，因此非法采砂行为一般也难以符合第四种行为方式。在非法采砂行为猖獗之初，对水域管理秩序和防洪安全的保护才是规制非法采砂行为的主要目的，河（江）砂的经济价值一直未被纳入刑法保护范畴，后来随着市场经济的发展，河（江）砂的经济价值才日益凸显。由此可见，河（江）砂的经济价值在不同时代具有不确定性，实践中非法采砂行为所涉河（江）砂一般也很难被认定为对“国民经济具有重要价值”。最后，在现行刑法框架下，若所采河（江）砂完全属于国家规划矿区或他人矿区内的矿产资源，部分非法采砂行为可能因符合第二种或第三种行为方式而纳入非法采矿罪规制范围，但在司法裁判中，适用最多的为第一种行为方式，即大多数非法采砂行为以“未取得采矿许可证擅自采矿”为由入罪，多达案件数量的80%。［5］

在以第一种行为方式入罪的前提下，“采矿许可证的有无”便成为定罪关键，采砂许可证与采矿许可证能否视为等同关系也成为定罪的争议焦点。“2016《解释》”将采矿许可证扩大解释为包括采砂许可证、海砂开采海域使用权证等在内的开采河砂、海砂应取得的许可证。［6］但笔者认为不应将采砂许可证与采矿许可证混同看待。第一，采砂许可证与采矿许可证的制度设立目的与审批主体并不相同。采砂许可制度与采矿许可制度分别规定于《中华人民共和国水法》（以下简称为《水法》）和《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称为《矿产资源法》）中。《水法》的立法目的在于防治水害、加强河道管理、保障防洪安全等，《矿产资源法》的立法目的在于加强矿产资源的勘查、开发利用和保护，两法立法目的不同彰显了采砂许可与采矿许可制度设立目的之差异。此外，采砂许可证的审批主体为河道管理部门，而采矿许可证的审批主体为国土资源管理部门，河道管理部门与国土资源管理部门依据不同的程序以及审查材料进行行政许可审查。由此可知，不能直接将两者混同对待。第二，“2016 年《解释》”第三条、第四条将“采砂许可证与采矿许可证”以及“海砂开采海域使用权证与采矿许可证”进行并列式规定，实际上从概念逻辑上也间接肯定了采砂许可证与采矿许可证的不同。此外，暂且不论采砂许可证与采矿许可证的差异，若以第一种行为方式入罪，如何理解“2016年《解释》”第三条中的“依据相关规定”也是值得注意的问题。“2016 年《解释》”第一条对“违反矿产资源法”中的“矿产资源法”进行广义理解，将其限定在法律、行政法规层面。以此逻辑推导，是否也应将“相关规定”限定在法律、行政法规层面？但目前在法律及行政法规层面，仅有《长江河道采砂管理条例》明确规定长江河道采砂实施一证管理，长江河道以外的采砂许可仅在地方性法规、规章或规范性文件中有相关细化规定。综上所述，以非法采矿罪的第一种行为方式规制非法采砂行为也存在解释困境。

（三）扩张适用非法采矿罪存在滑向类推解释的风险

为了应对非法采砂行为刑事规制不足，通过扩大解释适用非法采矿罪的方式确实是解决问题的方法之一。但扩大解释存在一定限度，应以罪刑法定原则为界限。当无法将一种值得科处刑罚的行为通过刑事解释纳入现有法律规定中时，不能借扩大解释之名行类推适用之实。［7］为给非法采砂行为提供充足的刑事规范供给，立法者尽力通过对非法采矿罪法条用语可能含义的挖掘与阐释为非法采砂行为提供定罪处罚依据，例如上文所述，认为砂完全具有非法采矿罪的矿产资源属性，同时认为非法采矿证与非法采砂证之间为包容关系。这样的“扩大解释”在实现法益保护目的的同时，是否存在突破罪刑法定原则以及滑向类推解释的嫌疑值得商榷。

关于扩大解释与类推解释的区分，影响力较大的为“刑法用语射程”标准和“国民预测可能性”标准。前者是指扩大解释得出的结论没有超出刑法条文用语可能具有的含义，后者是指扩大解释得出的结论未超出一般国民的预测可能性，即未超出一般国民的心理预期和接受范围。［8］在罪刑法定原则的指引下，应以这两种标准作为检验工具，并回归到非法采矿罪的具体条文中，从犯罪构成要件符合性的角度审视“扩大解释”的结论能否保持非法采矿罪行为类型的稳定，能否致使法律条文的内涵发生重大变更。［9］

如上所述，一方面，将砂一概认定为矿产资源缺乏合理依据；另一方面，非法采砂行为与非法采矿罪的行为类型也无法完全兼容，将非法采砂证视为非法采矿证的解释结论也超出了普通民众的心理预期和预测范围。因此，通过扩大解释将非法采砂行为以非法采矿罪进行统一定性存在滑向类推解释的充分可能。

三 解决之道：增设非法采砂罪

非法采砂行为具有独特的法益侵害性和行为特征，因此应当通过增设新罪名而不是解释现有罪名的方式来解决非法采砂行为的刑事责任追究问题。

（一）增设非法采砂罪的正当依据

1.非法采砂行为侵害的法益具有独特性。法律是流动的，社会发展变化的过程应是法律不断作出反应的过程，“法律必须服从社会进步所提出的正当要求”［10］，社会生活事实的不断变化导致需要保护的法益日益增加，当道德制裁等非正式的社会统制难以对侵害法益的行为发挥有效作用时，只能通过法律加以规制。而当一般部门法无法充分保护法益时，则需要刑法介入保护。出于刑法本身的安定性与稳定性，通过频繁修正刑法规制严重法益侵害行为的方式并不可取，因此当某种严重侵害法益的行为能够按照现行刑法规定进行规制时，就没有修改刑法或者增设新罪的必要。反之，法益衡量应是立法基底，［11］在需要保护的法益具有独特性且现行刑法存在处罚漏洞时，需通过立法增设新罪［12］。

从侵犯的法益来看，非法采砂行为侵害的法益与非法采矿行为侵害的法益虽然具有共性，但并不完全相同。非法采砂行为侵害的法益为典型的“环境法益”，即会对人类赖以生存、存续的生态环境造成无法弥补的损害，直接或间接影响人类的生命、健康安全。以河砂为例，天然河砂由于其优质的性能在建筑用砂中被广泛使用，然而量产河砂的河流却少之又少。河砂资源有限，且形成周期漫长，对河砂资源的过度使用和无序开采会严重破坏生态环境。在自然生态环境方面，砂石是河床的重要组成部分，过度采砂会严重影响水生生物的栖息、生存和繁殖环境，破坏水生态系统的生物多样性。此外，过度采砂会降低河堤的稳定性，导致洪水频率增加，影响防洪安全。采砂也会在河道上形成深浅不一的沙坑，这些沙坑形成的水涡会极大增加河道通航的危险。在桥梁附近采砂会导致桥梁基地变形、塌陷，造成严重的安全隐患，严重影响运输安全。总而言之，非法采砂行为的法益侵害性主要直接体现为对人类赖以生存的生态环境法益的侵害。

与非法采砂行为相比，非法采矿罪保护的法益并非典型的“环境法益”，其法益侧重点主要是对矿产资源的开发利用，即国家对矿产资源的开发、利用、保护、管理的相关秩序以及对矿产资源的所有权。不可否认的是，对矿产资源开发利用秩序的保护确实兼顾着对环境法益的保护，例如长期对煤炭资源的过度开采会破坏地质结构，导致地面沉陷，造成土质流失、地下水污染等环境损害，最终影响到国民的生命、健康法益，但这种因果关系链在刑法上过于遥远。因为从更直接的因果关系来看，对矿产资源的无序开采首先会影响社会对矿产资源的良性利用，破坏矿产资源本身承载的经济效用，进而影响国民经济体系。例如我国约三分之一以上的煤炭用来发电，非法开采煤炭资源可能会直接影响电能供给，破坏工业生产体系，由此可见，非法采矿罪的设立更多体现为对矿产资源背后蕴含的经济效用的保护。虽然砂石对国民经济建设也具有一定利用价值，但与矿产资源相比，其经济价值相对较弱。一方面，我国相关立法一般不允许个人开采矿产资源，但却允许个人在采取环境保护措施的前提下采挖建材砂石，并且可以不进行可行性研究与设计。⑥也正是由于砂石的经济效用较矿产资源更弱，所以国家才允许个人开采。［13］另一方面，长期以来，砂石市场价格低廉，开采大量砂石取得的经济效益可能远远低于其造成的环境损害及修复成本。综上所述，非法采砂行为侵害的法益具有独特性，与非法采矿罪的法益侧重点并不相同，对于非法采砂行为设计独立罪名更为妥当。

2.独立制罪有利于贯彻罪刑法定原则。罪刑法定原则是现代社会公认的刑法最重要的基本原则，贯彻罪刑法定原则的关键其实在于如何理解“法定”，即如何理解法律的“明文规定”。社会实践的不断发展、人类理性意识的局限性、语言本身具有的模糊性等因素意味着立法者无法穷尽一切社会现象制定出完全精确的法律文本，因此刑法规范中的“明文”本身便具有模糊性与不确定性，法律文本所包含的深层含义往往需要通过法律解释的方式予以揭示。在刑法规范本身蕴含的深层含义范围内做出的解释并不违反罪刑法定原则的基本要求，反而通过对法律规则与法律精神的探寻实现了对人权和法益的双重保障。由此在罪刑法定原则的要求下，扩大解释便获得了生存空间。［14］然而，对刑法规范的解释适用也存在扩张滥用刑罚权的风险，因此超出刑法用语含义和国民预测可能性的解释应被严格禁止。在刑法规范滞后于社会发展时，这样的解释或许能够弥补立法的滞后性，但却以牺牲法律的权威性和法治建设为代价。

在我国非法采砂行为日益严重的情况下，“2016年《解释》”将砂一概解释为矿产资源，将非法采砂证与非法采矿证解释为包容关系，虽然为严惩非法采砂行为提供了司法依据，有助于惩罚犯罪，实现刑法的法益保护机能。但是，如上文论述，这一解释存在不符合非法采矿罪构成要件的缺陷，具有滑向类推解释的风险，其对刑法权威和刑事法治的破坏性明显大于其建设性。［15］因此，只有通过立法入罪，规制非法采砂行为，才能贯彻罪刑法定原则，充分发挥和实现刑法的人权保障和法益保护机能。

3.独立制罪有利于实现一般预防。刑罚的目的在于预防犯罪，将具备严重社会危害性的行为纳入刑事规制并为其配置合理的刑罚体系是实现预防效果的主要方式。［16］暂且不论适用非法采矿罪的其他缺陷，以非法采矿罪定罪量刑可以在一定程度上打击非法采砂行为，发挥刑法对犯罪人的威慑及教育改造作用，有利于实现特殊预防。然而，除特殊预防外，一般预防也是刑罚预防目的中不可或缺的内容。以非法采矿罪评价非法采砂行为混淆了两者的保护法益，难以彰显罪刑设置对一般国民的规范教化意义。因此，只有通过科学完备的刑事立法将非法采砂行为从既有罪名体系中分离出来，为其设置单独的罪名与法定刑，才可以凸显国家打击此类犯罪的态度，起到一般预防的效果。增设单独的非法采砂罪，一方面，可以通过威慑达到预防一般公众实施非法采砂行为的目的，有利于实现消极的一般预防；另一方面，独立制罪也有利于唤醒一般公众的规范意识，指引其行为举止，发挥刑罚的规范教化功能，有利于实现积极的一般预防。［17］

4.独立制罪在我国具备法律基础。我国《宪法》第九条规定“国家保障自然资源的合理利用”，第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境”，这是我国自然资源保护和生态环境建设的原则性规定，说明环境法益应得到全方位保护。我国《水法》七十二条、《河道管理条例》第四十四条、《长江河道采砂管理条例》第十八条与十九条也明确规定非法采砂行为的行政处罚以及刑事责任条款。从中可以看出，国家通过行政手段与刑事手段共同规制非法采砂行为，以保障生态环境建设。就刑事规制而言，刑法作为保障法，针对具备严重社会危害性的非法采砂行为当然可以进行入罪处理。但若现行刑法只能部分评价非法采砂行为时，只能通过增设新的罪名进行专门规制。况且非法采砂行为存在足以引起刑法规范评价的独立事实，增设非法采砂罪完全具备合宪基础，相关水事法律法规也为追究刑事责任提供了依据。

（二）非法采砂罪的规范建构

基于以上讨论，由于非法采砂行为的社会危害性和法益独特性，再加之适用非法采矿罪存在不足，应在日后修法条件成熟的基础上增设新的罪名。在此，笔者仅就非法采砂罪的规范建构提出部分构想：

1.应以“违反国家采砂管理规定”为入罪前提。当前立法与司法对非法采砂行为的规制分为：对于轻型的非法采砂行为，通过行政处罚进行规制；对于重型的非法采砂行为，通过《刑法》中的非法采矿罪进行规制。由此观之，对非法采砂行为的法律规制其实是依据行为的法益侵害程度从行政处罚到刑罚处罚逐步铺开。虽然本文否定了非法采矿罪的适用，但在增设新罪名时仍主张保证刑法与其他规范的协调衔接。纵观我国现有刑法规范，在污染环境罪、非法捕捞水产品罪、非法采矿罪等破坏环境资源类犯罪的刑法条文中均有“违反矿产资源法”“违反保护水产资源法规”“违反国家规定”等表述。而在相关行政法律规范中，也均有“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定与上述罪名表述相衔接。因此，在认定环境资源类犯罪时，应充分考虑到行政违法问题。回归到非法采砂罪的设立，在多方共同参与的非法采砂监管规制系统中，刑法基于其谦抑性，应该是行政法律规范规制失灵后的最后一环。因此，成立非法采砂罪应以违反国家采砂管理规定为前提，即应该以违反《水法》《河道管理条例》等行政法律法规为入罪条件。

2.应以类型化思维对非法采砂罪进行罪状表述。类型化是立法的基本原理之一，如果罪状表述缺乏类型性，就必然存在规制漏洞。当存在规制漏洞时，就不得不再次通过修法的方式予以完善，如此刑法便一直处于频繁修改变动中，有违法的安定性。因此在增设非法采砂罪时，既不能依据个案案情进行现象式、碎片化立法，也不能有违罪刑法定原则明确性的要求进行抽象立法。结合现行水事法律法规的规定与司法实践，非法采砂实行行为的行为方式可以提炼概括为两种类型［18］：（1）未办理采砂许可证擅自采砂。“未办理采砂许可证”的情形可以参照非法采矿罪司法解释中认定“未取得采矿许可证”的相关规定，具体包括：无采砂许可证的；采砂许可证被注销、吊销、撤销的；超越采砂许可证规定的内容和事项的；采砂许可证效力中止期间采砂的；其他未取得采砂许可证的情形。（2）虽持有采砂许可证，但在禁采期、禁采区采砂的。

3.应为非法采砂罪配置适当的法定刑。配置适当的法定刑是罪责刑相适应原则的基本要求，重罪轻刑或是轻罪重刑都会严重损害公平正义与法的权威性。正如贝卡利亚所言，明智的立法者应该设置一个由强到弱的刑罚阶梯，在相应的尺度范围内衡量犯罪后果，严格遵循阶梯次序，否则“赏罚上的分配不当就会引起一种越普遍反而越被人忽略的矛盾，即刑罚的对象正是它自己造成的犯罪”［19］。通说认为，配置法定刑时应以行为的社会危害性程度为实质依据，刑罚的严厉性程度应与行为的危害性程度相对应。但社会危害性程度是一个较为抽象的概念，不能以直接量化的方式作为法定刑的设置依据。因此可借助立法技术，通过与不同性质的犯罪进行比较、与相似类罪保持基本协调的方式来保障法定刑配置的合理性和科学性。笔者认为，现行刑法框架下应将非法采砂罪归属于破坏环境资源保护罪一节，参照本节中非法采矿罪的法定刑配置，依据犯罪情节的严重程度设置两个法定刑幅度，可设置为：“……情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”

4.可为非法采砂罪增设资格刑。资格刑是一种依法剥夺犯罪人一定资格或权利的刑罚。就环境犯罪而言，国外立法较为重视设置资格刑。例如俄罗斯刑法第二百五十条规定污染水源可剥夺一定职务或从事某种活动的权利。［20］《巴西环境犯罪法》也规定了中止或终止相关权利的刑罚措施。［21］我国针对环境犯罪的刑罚制裁只包括自由刑和财产刑。虽然我国刑法总则规定了剥夺政治权利与驱逐出境两种资格刑，但在环境犯罪的刑罚体系中，这两种资格刑都不存在适用空间。一方面，环境犯罪中不存在总则规定的应该附加剥夺政治权利的情节，且分则相关个罪也未单独规定适用剥夺政治权利；另一方面驱逐出境也仅针对犯罪的外国人。由此可见，当前我国环境犯罪的资格刑配置付之阙如。

笔者认为，除法定刑外，为环境犯罪增设资格刑实属必要。

首先，当前以自由刑和罚金刑为主的环境犯罪刑罚体系不足以实现有效的一般预防。一方面，严厉的自由刑虽具有很大威慑作用，但就环境犯罪而言，自由刑对已经遭受破坏的环境本身的恢复难以发挥作用，无法从根源上预防环境犯罪。另一方面，轻缓的罚金刑与实施环境犯罪获取的高额经济利益相比，难以引起行为人重视。当犯罪成本远高于犯罪收益时，行为人往往不会选择实施犯罪；反之，在物质欲望的刺激下，可能会铤而走险。从司法实践来看，实施环境犯罪的大部分行为人均从事着与环境相关的职业，一些企业的生产经营活动也与此密切相关。因此当从业资格被限制或剥夺时，相当于从根本上对其宣告“死刑”，被判处资格刑的行为人或单位可能会因此丧失主要经济来源。［22］出于利益衡量，行为人可能不会选择实施犯罪。“追求快乐与避免痛苦是立法者考虑的目的”［23］，资格刑的增设便是对行为人趋乐避苦心理的一种考量。

其次，对已经实施环境犯罪的行为人而言，资格刑从根源上限制或剥夺了行为人再次实施环境犯罪的条件，有利于实现特殊预防。

最后，即使我国相关行政法律中的责令停产停业、吊销许可证等行政制裁在一定程度上发挥了剥夺或限制行为人从业资格的作用，但行政处罚与刑罚对行为的否定性评价程度存在差异，其性质和功能并不相同。即使某些行政处罚措施与刑罚在内容和形式上相类似，但却不可相互替代，这便如同即使行政法中规定了罚款，却不能因此取消刑法中规定的罚金。［24］就非法采砂行为而言，与此相关的行政法律法规规定了吊销采砂许可证等资格罚，而是否实施资格罚很大程度上取决于地方政府。一方面，地方政府为促进当地经济发展可能难以有效落实资格罚；另一方面，某些执法机构之间职能交叉重叠，［25］例如违反《长江河道采砂管理条例》的规定进行非法采砂，县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会都具有吊销河道采砂管理许可证的职权，这种情况下容易产生权限不清的执法难题。

由此可见，仅在行政法中规定资格罚存在众多短板，在刑法中规定相应的资格刑则可以对以上短板进行有效补足。因此，可将行政处罚中的吊销采砂许可证等处罚措施借鉴到刑事处罚中，通过设置限制或禁止采砂从业资格、停业整顿、强制解散等资格刑实现对非法采砂犯罪的有效打击和预防。

针对当下日趋严重的非法采砂活动，传统的适用非法采矿罪容易产生类推适用刑法的风险，适用该罪名对此类行为进行规制存在违反罪刑法定原则之嫌。因此，在适用非法采矿罪存在解释困境的情况下，在刑事规制路径上选择增设非法采砂罪，更能凸现对环境法益的全面保护，从而形成对现有环境刑法保护体系的有益补充。

注释：

①例2018 年《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定：“未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的”构成犯罪的，依法追究刑事责任；2002 年《长江河道采砂管理条例》第十八条规定：“违反本条例规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的。”触犯刑律的，依法追究刑事责任。

②1998 年《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》提出“根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条‘矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源’的规定，砂、石、粘［黏］土及构成山体的各类岩石属矿产资源。”

③1994 年《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条规定：“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。”

④本文赞同“2016 年《解释》”对“违反矿产资源法”的广义解释，即此处“矿产资源法”包括《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》等法律、行政法规。

⑤1994 年《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条规定：“国家规定实行保护性开采的特定矿种，是指国务院根据国民经济建设和高科技发展的需要，以及资源稀缺、贵重程度确定的，由国务院有关主管部门按照国家计划批准开采的矿种。”

⑥2009 年《中华人民共和国矿产资源法》第三十五条规定：“允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘［黏］土以及为生活自用采挖少量矿产。”1994 年《中华人民共和国矿产资源实施法细则》第二十九条规定：“开采零星分散矿产资源和用作建筑材料的砂、石、粘［黏］土的，可以不进行可行性研究和设计，但是应当有开采方案和环境保护措施。”