实现政府投资建设项目绩效审计的瓶颈和思路

陶李 南京市政府投资项目审计中心

绩效审计诞生的真正原因其实是公共资源受托义务和公共资源委派代办。因为公共资源其产权属于所有公民，而且其规模相当巨大，政府需要对其进行统一支配和管理，所以在其委派代办上难免具有一定的问题，其中雇主是全体公民，代办人是政府。政府具有的公共资源管理使命让政府在预算支出的过程中需要做到遵纪守法，同时还要将其管理的成果和业绩优劣纳入考虑的范畴之中，因此，绩效审计由此而生。

一、目前政府投资建设项目绩效审计的瓶颈

（一）体制机制的现状

第一，体制的制约。在我国，政府投资建设项目不同于一般投资项目，是以政府为主体。政府投资建设项目由政府列入预算，使用的是政府财政性资金。一般而言，政府会对项目的规划、立项、投资、建设以及后期的运营给予引导与支持。这就使得由政府的审计机关实施的审计可能会出现有失公允的情况，审计评价的可靠性也会降低。第二，政府部门的干预。基于审计体制的缺陷，政府对投资建设项目的干预手段也是花样百出。在项目立项环节中，某些项目在开工建设前没有进行整体的统筹与谋划，没有用发展的眼光看问题，只着眼当期建设，导致出现项目还未建成就因规划不合理、不适应片区的发展等原因被拆毁重建。由于这样的项目在立项时存在诸多弊病，从而使得绩效审计的事后评价难以开展。

（二）缺乏项目设计原则

项目设计方案是投资项目建设的蓝图和根本，建设单位出于缩短项目建设周期的目的，在项目建设工作中忽视建设方案、施工图纸的设计，或认为方案图纸的设计是可有可无的环节，并采取项目建设与方案图纸设计同步进行的方式，导致项目施工建设行为缺乏最基本的原则和参照标准。由于项目建设施工没有统一规范的蓝图标准，建设施工中随意更改施工内容范围、调整项目投资数额规模等乱象频出；最终导致项目建设施工预算大幅度超出投资估算规模且施工实体效果与规划要求相去甚远。

二、实现政府投资建设项目绩效审计的思路

（一）转变思想观念，正确看待投资审计

进行投资审计主要是为节省资金、整治腐败，这也是长期以来基层审计机关要关注的重点工作内容。从工作实际中可以看出，“砍钱，抓人”的审计观念比较严重，其中“砍钱”指以还原建设项目真实造价为重点，节约国家资金；而“抓人”指查出重大违纪违规、损失浪费、工程质量隐患、贪污受贿、内幕交易等违法行为。但审计的工作并不是片面化的。党的十九届三中全会中把审计机关列为宏观管理部门，需要根据实际状况构建集中统一、全面覆盖、具有权威的审计监督体系，在审计工作进行过程中，不仅要揭露重大的问题，还要促进经济高质量发展、促进全面深化改革、促进权力规范运行、促进反腐倡廉；不仅要摸清情况、揭示风险、反映问题、分析其中原因，还要根据实际状况提出相关建议，推动投资审计整体转型。参与投资审计的工作人员要根据实际状况对自身观念进行有效转变，不断拓展自己对审计监督工作的认识，从而从一个更加宏观、整体的视角来看待投资审计工作，使投资审计作用得到最大程度的发挥。

（二）构筑政府投资建设项目全过程绩效审计评估标准

对于政府投资建设项目经济绩效评估标准的设计有两个角度可供思考，一方面是设计出横向评估标准，也就是同类投资建设项目的绩效情况，来评估建设项目绩效规范水准于同类建设项目里能抵达的优劣程度。另一方面是设计出纵向评估标准，也就是把预期和实际绩效进行对照，让其同之前年度真实水准进行对比，抑或者是评估预期绩效目标的完成度，来表明建设项目收益等于或是超过历史水准。对于横向评估标准来说，需要把以下三点要素纳入进行考虑的范围之中：首先是要围绕整个中国不同地域发展水准，再依据不同种类的政府投资项目一一设计绩效评估标准。其次是根据时间的推移与建设项目水准的慢慢上升，要实时地针对政府投资建设项目全过程绩效评估标准进行纠正与改进。最后是针对不能利用具体数据来评测的考核指标，需要围绕社会环境的特征与建设项目特征，完全根据丰富的绩效审计经验来作出职业判断，必要时可以开展问卷调查、约请专家座谈等方法来得到公允全数的信息。

（三）充实审计力量，强化政府投资建设项目绩效审计信息化建设

在充实审计力量方面，应当引进优秀人才，强化审计队伍的建设。有选择地引进工程学、经济学、计算机等学科的优秀人才，优化人员结构。要多开展培训，增强审计人员的专业技能，提高审计队伍的专业化水平。在信息化建设方面，应当推广大数据审计机制，建立数据报送、归集、分析等制度，建立集中统一的数据库和分析平台。将政府投资建设项目的财务信息和非财务信息以数据的形式保存在数据库中。在对政府投资建设项目进行绩效审计时，采用统计分析和先进的数据挖掘技术，把审计证据挖掘出来。通过大数据等信息化手段提高审计效能，可以避免项目中的错弊。应当将开展过政府投资建设项目绩效审计的信息都存储到数据库中，可以为同类型项目的绩效审计提供借鉴，从而达到提高审计质量和效率的目的。

三、结束语

当前我国政府投资建设项目绩效审计方面还存在多方面的问题，尤其是制度不健全、指标不完善、方法不科学等，导致目前政府投资建设项目绩效审计成效不佳。因此，审计管理部门应当充分认识到政府投资建设项目绩效审计的重要性，健全制度、完善指标、充实力量，强化政府投资建设项目绩效审计的信息化建设，确保政府投资建设项目绩效审计规范化发展。