澳大利亚高等教育国际化政策：背景、走向和特点

石雪怡，樊秀娣

(同济大学 1.高等教育研究所；2.教育评估研究中心，上海 200092)

从20世纪80年代末开始，全球化的浪潮已经逐渐蔓延到包括政治、经济和教育在内的世界多个领域。高等教育国际化是当今“全球化时代”高等教育发展的主要趋势，亦是衡量一个国家对全球经济融入程度的重要标准。成熟的国际化政策网络既是一个国家实现高等教育国际化可持续发展的前提条件，也是大学探索其国际化发展方向的重要参考依据。

自2008年全球金融危机以来，在面对政府公共教育经费减少、赴澳留学生数量下降、亚洲高等教育崛起的国内外背景下，澳大利亚对其高等教育国际化政策的制定和颁布进行了重新规划和调整，获得了不俗的成绩。截至2019年，澳大利亚高等教育领域的留学生数近40万，占在校大学生总数的21%，成了仅次于美国和英国的世界第三大国际高等教育留学目的地，在澳留学生的总体满意度高达90%[1]。

一、澳大利亚高等教育国际化政策的制定背景

自2008年以来，世界形势在全球金融危机、新技术革命和全球化等因素的影响下存在诸多变革。由于受到外部压力和国内现存问题的双轮驱动，澳大利亚在推进高等教育国际化的过程中面临诸多挑战。

(一)澳大利亚高等教育国际化自身存在缺陷

1.国际学生的学科领域和原籍国相当集中

根据澳大利亚教育部公布的2008年高等教育阶段的国际学生数据，留学生来源国前11名都属于亚洲国家，占比达总体国际学生人数的83.6%。其中，中国籍和印度籍分别占28.2%和15.2%，位列第一和第二。澳洲大学中国际学生修习的专业领域大多集中在管理和商业(Management and Commerce)，占全体国际学生人数的48.5%[2]。国际学生群体多样性的不足导致澳大利亚高等教育机构的收入严重依赖特定的国家(地区)和学科专业，一旦世界形势发生变化，澳大利亚国际教育产业的损失将无法预计。

2.澳大利亚高校过分依赖国际学生的收入

近十年来，国际高等教育市场的竞争日益激烈，澳大利亚高校过去以经济利益为导向、过分依赖留学生学费收入的国际化发展模式和如今的国际环境格格不入。在资本主义逻辑的驱动下，澳洲大学选择牺牲留学生的权益以换取自身的经济利益，对留学生学费的收取标准比澳洲本土学生平均高出40%。2008到2011年间，澳大利亚留学生签证申请数量下降了25%，这使澳洲政府不得不重新考量原本过分强调经济合理性和经济利益的高等教育国际化政策。

3.对澳大利亚本土学生的对外流动性关注不够

国际交流经验和全球参与(Global Engagement)能力可以提高学生在国内外就业市场上的竞争力。相比于对来澳留学政策的重视，澳大利亚鼓励学生进行海外流动的奖学金和计划却相当有限。2014年以来，澳留学生人数为25万，而澳洲本土学生的出国留学数却仅有1.8万，相当于澳大利亚每接收14名国际学生才流出一名本国学生，远低于经合组织(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)国家1∶4的平均比例[3]。

(二)亚洲国家高等教育的崛起

21世纪以来，高等教育系统的扩张是全球各国的共同趋势。在全球化的时代中，人们的教育选择往往是跨国界的，这也促使各国为争夺稀缺的国际生源展开全球性的竞争。亚洲国家高等教育的崛起使得这一全球竞争更加复杂与激烈，随着亚洲经济和社会的快速发展及其高等教育在全球排名的上升，21世纪也被各种政策分析家称为“亚洲世纪(Asian Century)”。亚洲学生在大学择校方面拥有了更多的选择，亚洲大学对国际学生的吸引力也不断增加。以中国为例，已成为亚洲最大留学目的国，构建了规范的来华留学生管理制度，在充分利用世界贸易组织“服务贸易总规定”(General Agreement on Trade in Services，GATS)相关规则的基础上逐渐建立起“留学中国”品牌[4]。澳大利亚在其留学生主要来源国为亚洲的情况下，如何在“亚洲世纪”维持国际教育市场中的领先地位，已成为其高等教育国际化政策改革的关键问题。

(三)大学公共经费的减少

2008年全球经济危机后，政府公共教育资金投入的减少成为一个世界性普遍趋势，澳大利亚政府也削减了对国内大学及其下属学院的公共经费资助，奖学金、学生贷款计划等均受到波及。在高等教育市场化的影响下，国际教育已成为澳大利亚最大的服务出口业和第三大利润来源，其中高等教育部门对澳大利亚国际教育每年的经济收益贡献率超过70%[5]。在澳洲经济衰退、大学公共经费减少的情况下，及时调整相关政策以保持高等教育国际化的持续稳定发展对缓解大学的财务危机、提升澳大利亚的国际竞争力至关重要。

二、澳大利亚高等教育国际化政策的基本走向

通过对近十年来澳大利亚高等教育国际化政策要素进行分析，可从政策主体、政策目标、政策对象、政策手段四方面概括其高等教育国际化政策的基本走向。

(一)政策主体走向政府、教育组织、高校三位一体

澳大利亚政府作为政策的主要制定主体(如表1所示)，对高等教育国际化的发展具有顶层规划与统筹管理的职责，为各项改革与调整指明方向。除此之外，澳大利亚各类教育组织和高校同样在高等教育国际化政策中起着至关重要的作用。

大学既是澳大利亚高等教育国际化政策的执行主体，又积极参与对高等教育国际化理论的研究工作以支持政策的制定，主要研究内容包括：高等教育国际化的有效策略、校企合作的路径、经费来源和效果评价等。同时，澳大利亚大学的一些开创性措施也为高等教育国际化政策的制定提供了创新思路。例如，通过结盟的形式发挥学校间的组合优势(如澳大利亚八校联盟)，结合自身的定位与学科特色提供具有国际化维度的留学生教育教学体系和创新性人才培养模式等。

澳大利亚的各类教育组织除了担任高等教育国际化政策的评估主体这一角色外，也会和政府一起作为政策制定主体，参与相关高等教育国际化法案和研究报告的修订与编撰，分析澳大利亚高等教育国际化的现状并为政策的制定和颁布提出诸多建议(如表2所示)。

表1 近十年由澳大利亚政府制定的高等教育国际化政策

表2 近十年澳大利亚各类教育组织发布的高等教育国际化研究报告

(二)政策目标走向政治、经济、教育目标并重

近十年来，澳大利亚高等教育国际化政策的目标更倾向于回归初心，即提高国际教育本身的质量，同时对政治目标也予以关注。

在政治目标方面，澳大利亚希望借助高等教育国际化政策的调整与亚太地区国家建立更紧密的外交关系。在亚洲高等教育迅速崛起的背景下，《澳大利亚亚洲世纪白皮书》等政策提出将亚太地区的校友作为重点对象建立持久联系，并逐渐扩展到全世界以建立全球校友社区，借此可以拓展澳大利亚的外交途径，结交更多国际合作伙伴，从而提升国际影响力。此外，在《新科伦坡计划》的推动下，越来越多的支持澳大利亚本土学生前往亚洲国家学习或工作的计划和项目得到实施。例如，澳大利亚大学联盟开展的“中国实习计划(China Intership Program)”为澳洲大学生提供前往中国北京为期六周的学习机会并给予部分资助，包括两周的汉语和中国文化强化学习，以及四周的工作实习。

在经济目标方面，《澳大利亚国际学生战略(2010—2014)》将国际学生称为“消费者”， 将国际教育称为“教育产品”，提出通过扩大高等教育国际化的规模来缓解政府公共投入减少的压力。近十年来，数量不断增长的高等教育阶段留学生为澳大利亚的经济发展带来了巨大的经济收益的同时(如图1所示)，也为澳大利亚提供了数百万工作岗位，很大程度上缓解了就业压力。2018—2019年，39.9万名高等教育阶段的国际学生为澳大利亚提供了超过24.1万个工作岗位和358亿美元的收益[6]。除此之外，澳大利亚大学中教学和科研的有效运行对国际教育的收入依赖也越来越大。2011年，澳大利亚高等教育阶段41%的收入来自于留学生的学费，2015年则增加到48%[7]。

图1 近十年澳大利亚高等教育国际化经济收益

资料来源：根据以下资料整理得到Australian Government.Data and research[EB/OL].[2020-05-08].https://internationaleducation.gov.au/research/pages/data-and-research.aspx.

在教育目标方面，澳大利亚意识到原先对经济目标的过分重视可能会将其国际教育的未来发展置于危险境地。首先，近十年来的政策将澳大利亚国际教育发展的可持续性放在首位，致力于保持澳大利亚在国际教育市场的全球领先地位。其次，以可持续性发展目标为导向，澳大利亚着力提高国际教育的质量。《国际教育战略2025》明确提出建立世界一流的教育、培训和研究体系，以及有效的质量保障和管理制度，重点提高现有大学课程的国际化程度与扩大离岸高等教育的规模。此外，澳大利亚国际教育以确保国际学生具有全球视野、全球思维和全球责任感为最终目标，希望他们通过在澳大利亚的学习为未来的全球参与做好准备，帮助他们成为真正的世界公民。

(三)政策对象走向国家、高校、学生三层次并行

从政策对象方面来说，可将近十年澳大利亚高等教育国际化政策从宏观到微观划分为国家、高校、学生三个层次。

在宏观层面上，近十年间澳大利亚颁布的政策对整个国家的高等教育国际化进行了统筹管理和整体规划，提出了6个在国家层面推进高等教育国际化需重点关注的领域。(1)通过保证教育质量，以实现澳大利亚高等教育国际化发展的可持续性；(2)正确应对亚洲崛起并与之展开合理竞争；(3)提高留学生对在澳留学经历的满意度；(4)切实提高学生流动性(Student Mobility)；(5)在大学中增加国际化课程或提升现有课程的国际化水平；(6)建设国际教育质量保障体系。其他各类政策均紧紧围绕这六大领域进行展开论述和制定具体措施。

在中观层面上，以高校为主要关注对象的高等教育国际化政策可分为两类——关注高校提供的国际教育质量的政策和关注高校科研质量的政策，这两类政策的宗旨是切实提高澳大利亚大学的竞争力。(1)关注高校提供的国际教育质量的政策，以《海外学生教育和培训服务提供者国家业务守则》为代表，严把国际教育市场进入标准，制定了11类约束留学生教育服务提供商的守则标准，包括营销手段和策略、招生标准、入学条件、对未成年国际学生的保护等，这能切实有效提高澳大利亚的留学生教育质量和国际声誉。此外，还注重完善高校的跨境高等教育①。质量保障体系，提出三类质量框架供政府选择，即补充现行模式、咨询委员会模式和政府主导模式，力求质量认证与审核过程的透明性，保证大学开展的跨境高等教育质量标准与澳大利亚本土开展的留学生教育的质量标准相一致。(2)关注澳大利亚高校科研质量的政策，以《大学研究：推动澳大利亚竞争力的政策考量》为代表。鉴于大学的科研水平往往是决定一国在国际教育市场中的竞争力的关键，澳大利亚强调通过开展科研合作以提高澳大利亚高校的科研创新能力，并对大学科研成果质量进行了国内外比较，指出目前本土大学在知识交流和科研成果转化方面严重不足，鼓励大学实施更具针对性的战略以提升在科技创新领域的国际竞争力。

在微观层面上，以学生为主要关注对象的高等教育国际化政策以提高学生流动性为重点，分为来澳留学生政策和出国留学政策两类。第一，来澳留学生政策主要采用两大手段吸引国际学生——提高对留学生的权益保护和实施更为宽松的签证、移民政策。以《澳大利亚国际学生战略(2010—2014)》为代表的政策，要求加强对留学生权益的保护，将学生需求放在首位，主要采取的措施有：为留学生提供全方面的积极体验(留学期间的安全、健康保险、住宿、交通、心理健康支持等)，以及健全国际教育消费者保护机制，为国际学生建立便捷的赴澳留学信息获取渠道。《奈特国际学生签证条例》等政策则要求澳洲政府简化学生签证办理流程、调整语言要求、为留学生提供更多在澳工作机会、加强教育和移民之间的联系，以达到提高澳大利亚高校对留学生的吸引力的目的。第二，在《新科伦坡计划》的引领下，澳大利亚给予出国留学政策更大的重视，将印度—太平洋地区国家(Indo-Pacific)列为澳大利亚进行国际合作与知识交流的重点对象，并通过提供各种类型的资助以吸引本土学生前往该地进行交流、学习和工作。

(四)政策手段走向国内和国际合作手段共同支撑

各种国内、国际合作手段是澳大利亚高等教育国际化政策中的重要支撑，它能拓宽大学的资金获取渠道，提升其知识生产力和知名度[8]。

在确立国内合作伙伴关系方面，澳大利亚主要采取两大策略：第一，建立各种类型的国内大学联盟以扩大国际影响力，各联盟根据自身特色提出促进教学、科研国际化发展的各项使命，并与国家签订多年期发展合同。它们可借助网络课程、联合培养与科研合作等进行共享资源，发挥集聚效应，提升自身的国际化水平[9]。第二，澳大利亚鼓励国际教育部门与工商业部门紧密合作，使各地的工商业部门能最大限度地参与到国际教育服务中，从而使国际学生切实掌握未来工作所需技能，增加留学生的就业机会以及扩大高质量国际教育项目的资金来源。

在构建国际合作伙伴关系方面，澳大利亚主要采取三大策略：第一，以亚洲地区为重点，制定创新的全球校友参与策略并建立全球校友网络，充分利用澳大利亚多样化、高素质的全球校友这一宝贵外交财富。第二，澳大利亚将科研国际化同高等教育国际化战略接轨，在教育组织和高校层面推行各类国际科研合作项目。2020年，澳大利亚大学联盟与德国学术交流服务中心合作开展的“澳德联合研究合作计划”为澳德两国科研人员前往对方大学进行共同学习和研究提供资助[10]。第三，与其他国家积极开展政府间合作。近十年来，澳大利亚政府致力与其他国家进行政府间的双边与多边合作，目前已与中国、韩国和日本签订了自由贸易协定，并积极寻求与他国签订谅解备忘录和进行其他更深层次合作，这能为澳大利亚的国际教育发展带来新机遇。

三、澳大利亚高等教育国际化政策的主要特点

(一)以国际教育的可持续发展为战略引导

国际金融危机后的三年间，赴澳留学生数量接连下滑。其中，固然有澳元汇率升高、移民政策收紧等因素的影响，本质原因却是澳大利亚国际高等教育的过分市场化，将经济利益放在首位却忽视了高等教育的本质属性，而澳大利亚高等教育质量止步不前也使其原本在国家教育市场中的优势地位岌岌可危。

为维持其高等教育的国际地位，澳大利亚重点关注留学生群体的多样性。《国际教育战略2025》首次提出这一目标，澳洲贸易委员会(Australian Trade Commission) 总理事约翰·安格雷表示，“我们欢迎符合条件的印度和中国学生来澳留学，但若要扩大教育市场，国际学生来源的多样性必须得到提升”[11]。目前，澳大利亚已将以巴西和哥伦比亚为主的南美洲国家、西非国家列为拓展国际教育市场的首选目标。其次，澳大利亚将“校友参与战略”确立为公共外交的优先发展事项。通过联络、动员全球校友参与以及庆祝校友成就，在各国之间建立可持续的文化和经济关系。再次，澳大利亚注重向全世界推广其国际教育服务产业，根据市场调研情况在国外选择最佳地点建立教育服务和宣传机构，以持续扩大其高等教育在海外的知名度和认可度。

(二)以保证教育质量和国际学生的积极体验为核心旨归

都柏林理工大学的埃伦·哈泽尔科恩认为，“高等教育中的消费主义倾向(Consumerist Attitudes)”是驱动高等教育环境变化的四个主要因素之一[12]。因此，从可持续发展的战略导向出发，为了吸引和维持“消费者”，保证教育质量和国际学生的积极留学体验已成为近十年澳洲高等教育国际化政策的核心旨归。

澳大利亚已建立完善的国际教育质量保障和监管体系。首先，在国家层面和州层面均设有独立的留学生教育监管机构。第二，该体系以《澳大利亚跨国教育与培训质量战略》等政策法案为基础，设置了严格的留学生教育市场准入门槛和注册规范，制定留学生招生、课程质量和教学标准，以保证国际学生获得优质教育。另外，澳大利亚同等重视跨境高等教育和国内的留学生教育，保证两者质量标准的一致性，走本土国际化和国外国际化并举的道路。第三，关注大学的科研质量，并于2010年建构了全国性的高校科研评估体系“卓越科研计划(Excellence in Research for Australia)”，以“世界标准”为基准严把科研成果质量关。

在促进国际学生的积极体验方面，近十年澳大利亚已采取了多项有效措施。第一，澳大利亚教育部在其官网设置了《研究快照》(Research Snapshots)系列专栏，深入分析本国高等教育和高校科研的相关数据以改善学生来澳前所获信息的质量。第二，改变以往将留学生视为“摇钱树”而忽视其基本权益的错误举措，为国际学生提供全方位服务支持体系。2018年，澳大利亚政府对高等教育领域国际学生进行全国调查，结果显示总体满意度高达89%。其中，住宿服务、在校学习经历、学生支持服务方面的满意度分别为90%、88%、91%，证明近十年来政策实施的成效显著[13]。

(三)以“引进来”和“走出去”国际双向交流为路径支撑

随着全球化的兴起，澳大利亚已经认识到过去对本土学生对外流动性的忽视使培养“世界公民”的目标难以实现，因此近十年来的高等教育国际化政策力图使“引进来”和“走出去”得到均衡发展。

在“引进来”方面，澳大利亚首先通过简化留学生签证政策、加强国际教育产业与技术移民政策的联系来吸引更多国际高层次人才。第二，在以科研带动国际合作的大战略背景下，澳大利亚利用优越的科研条件积极推动硕士生和博士生国际化。2019年，澳大利亚的在读硕士和博士中分别有48%和32%为留学生，而同期OECD国家平均比例仅为13%和22%[14]。第三，澳大利亚大学大多提供实践性强、就业回报率相对较高的短期应用型硕士项目，因其符合东亚大众文化中牟利务实的传统，从而有效提升了澳洲高等教育对亚洲国家学生的吸引力。

在“走出去”方面，2009年，澳大利亚政府设置“奋进流动性资助(Endeavour Mobility Grants)”，为澳洲本土大学生的海外留学和交流提供支持。此外，以《新科伦坡计划》为主要指导政策，多项大学生国际交流与实习项目得以开展。例如，与加拿大信息综合组织联合开设的Globalink暑期科研实习项目，为澳大利亚本科生前往加拿大接受专业技能培训并进行相关科研课题实习提供奖学金[15]。

四、思考与启示

近十年来，澳大利亚高等教育国际化政策在国内外多重因素的推动下不断调整、日趋完善。以澳大利亚为鉴，我国高等教育国际化政策可以从以下三方面加以改进。

首先，优化出国留学政策的同时要注意配套建设人才回流机制。我国出国留学人数已从1995年的2.2万人上升到2018年的66.21万人[16]。但与“走出去”相比，“引回来”同样重要。我国已实施多项诸如中国科学院的“百人计划”等全国大范围的人才引进项目[17]，但目前每年的出国留学人数仍高于回国人数，在未来应重点关注健全留学生创业优惠政策，完善归国人员安置机制，全面优化留学归国服务，从而达到吸引人才回流的目的。

其次，来华留学政策除了要保证留学生规模的整体增长，还要注重提高教育质量，构建留学生专业化、个性化服务体系，推进来华留学生教育事业的可持续发展。我国应以立法为基础，建立全国统一的留学生教育质量保障和监管体系，满足国际学生在签证申请、住宿、交通、实习、就业方面的多元需求。通过各级政府官网向外国学生提供来华留学的最新信息，引导多元主体参与留学生奖学金项目的建设，构建由来华留学毕业生组成的全球校友网络以加强“留学中国”品牌在全球的知名度和影响力。

再次，中外合作与交流政策措施的多样性需要提升。可以鼓励高校充分挖掘自身优势开发特色国际合作项目。例如，上海政法学院根据自身地理优势和学科特点设立“上海合作组织国际司法交流合作培训基地”，与世界各地外交领域的资深专家一起承担欧亚安全研究等国际合作科研任务。此外，我国以研究型大学为代表的高等院校应根据自身科研优势，有目的有选择地加入各类国际联盟。例如，西安交通大学2017年加入中俄综合性大学联盟；同济大学2019年加入国际铁路联盟(UIC)，这有利于寻找志同道合的国际性战略伙伴，拓宽高等教育国际化的发展路径。

注释：

① 跨境高等教育指的是由澳大利亚政府认可的教育机构(主要是高校)在澳洲以外的国家提供教育项目及课程，其中教学包括面授课程。这些教育培训活动可以是学历课程，也可以是非学历课程。