空间治理视角下国土空间规划编制的路径

刘源博 朝阳市自然资源局龙城分局审批股

国土空间规划的本质是对国土资源进行治理。国土空间作为人类生存和发展的环境基础，如何在其有限的空间之上进行合理规划布局，使其能够满足人类社会经济发展的需求，这对于我国治理能力和治理体系来说是巨大的挑战。所以这就要求优化资源配置、提高空间布局合理性，从空间视角出发，根据可持续发展理念，对国土空间进行合理规划。

一、国土空间规划体系的构成

根据2019年出台的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了我国国土规划的体系构成。规定由国家、省、市、县、乡镇进行总体、专项、详细规划，并且以编制审批、监督管理、政策法规和技术标准为体系，依法对我国国土空间进行规划编制[1]。

二、国土空间规划转变

国土空间规划体系逐渐完善，摒弃以往笨重的规划模式，将城乡规划空间与土地利用空间等相结合，使其对国土空间合理规划。此外，新的规划体系根据编制-审批-实行-监督-测评-考核的闭环模式进行运转，保障了国土规划体系得到有效应用。

三、国土空间规划体系中各类别规划空间治理的作用

新规划体系的有效实施，需要站在空间治理视角，对国土空间规划进行合理布局。

首先，在空间治理视角下，应当以中央为中心向各个地方区域发散，全面规划区域与要素之间的关系，使中央和地方在国土空间规划方面相互协同，从而促进国家布局规划合理发展。空间视角下的国土空间规划要以国家总体空间规划为基准。省级国土空间规划落实中央规划政策，结合本省实际情况，对国土空间规划进行细化。而市级和县级的国土空间规划则要根据省级规划指导，对规划意图进行传达分析。在乡镇方面，可直接对上级规划进行实施。所以，通过中央向各级进行规划传导，加强了中央和地方在国土空间规划上的协同性。

其次，在国土空间开发初期，为推动经济快速发展，我国国土空间开发规划混乱，导致很多地区开发利用并不合理，致使生态文明破坏严重。但是随着经济发展方式由粗犷型向集约型转变，我国国土空间规划也开始转入存量开发阶段，并且空间治理的主体也向多元化发展[2]。所以在空间治理能力和治理体系现代化的实施中，要把城镇内建设用地向国土空间转变，同时还要在开发土地的同时进行保护，以保证可持续发展。

最后，在关于国土空间专项规划实施中，要与国土空间总体规划相结合，使专项规划和总体规划有效衔接。对于不同的区域要根据其自然环境条件进行不同的规划，比如，对草原湖泊进行规划时，不能破坏其原有生态系统，并且要根据其特有的地理因素，使其规划合理，提高其利用效率。

四、空间治理视角下国土空间各类型规划编制的摸索与建议

尽管国土空间规划编制工作开展势头良好，但是在实际工作落实中，还是存在一些问题。

首先，推动落实主体功能区战略。主体功能区由习近平总书记提出，在国土空间规划体系中处于战略位置。例如，一个城市中生态空间面积居于大部分，其自然地理环境条件优越，对于此类城市，根据中央总体的部署规划，结合本省实际情况，可以将城市主体功能区进行划分，城市空间可以作为城市化发展区域，城市郊区则可以发展成为生态功能区从而加强了中央与地方在国土空间规划上的联系。

其次，党中央在国土空间规划编制中发布了规划标准。在国土空间规划过程中，中央、各省、市、县以及城镇都要进行生态环境保护、不可使永久农田区域缩小，同时还要把握城镇开发的边界，不可逾越。生态保护和永久农田是国家在保护环境中的底线，不可触碰，但是城镇开发边界是国家统筹发展的上限。基于此，各级在国土空间规划时，一方面要对基础地理进行统筹分析，另一方面，严守中央相关规定。

最后要对国土空间进行详细的规划编制。具体包括以下几点：

第一，当前经济社会发展迅速，控规依然成为国土空间规划编制的重中之重。控规改变了传统对国土资源由规划到建设的单一模式，从而转为由规划到载体。再进行实施反馈的良性循环模式。因此，控规要以空间为载体，在党中央指导下积极落实，通过反馈机制并且对规划编制具有反作用，从而成为国土空间细化管理的有效途径。

第二，还要在国土空间规划中进行单元划分。国土空间规划是对国土空间全部领域和各个要素的规划，因此对区域进行单元划分，才能使国土空间划分覆盖范围全面。国土空间规划下的单元划分，包括生态单元、农业单元和城镇单元等三方面的划分。在生态单元划分上，确定我国重点生态保护区域，根据各相关部门的空间管理要求划分生态单元；在农业单元划分上，要明确我国永久农田用地和永久开发保护用地的范围，依据乡村特征、城镇发展前景、地区历史文化等方面进行单元划分；在城镇单元划分上，在不破坏和使用我国永久基本土地用地的同进行纵向单元划分，空间角度下城镇单元的划分要秉承集约化发展原则，为城镇后续开发做足余量预留，从而提高城镇空间治理能力，完善城镇空间治理体系[3]。

第三，明确区域和要素之间的关系。对于不同的区域，要依据其内部要素的不同进行国土空间规划。对于不同生态单元，出台相应管控措施。例如，在生态单元，应当实施关注生态环保等政策等。此外，中央还要设置相应的发展目标，例如，在农业单元，对农产品年产量等进行规定。

五、结束语

国土空间规划是对国土空间合理划分使用的重要保障。所以在国土空间划分上，要以中央为中心，协调中央和地方的划分工作。此外，还要推动落实主体功能区战略，根据中央出台的相关标准，对国土空间进行详细划分。从而保证各单元划分的合理性，促进我国治理能力和治理体系的提高。