大运河文化带立法的现状、问题及对策——从北美运河国家遗产廊道立法谈起

张 捷

(淮阴师范学院 运河与漕运文化研究中心， 江苏 淮安 223001)

一、大运河文化带立法的现状

大运河文化带是以多点联动形成合力的战略空间布局，也称为遗产廊道。遗产廊道(heritage corridor)保护最早是北美地区(尤其是美国)针对大型线性文化景观的战略性保护方法。1984—2000年，美国先后建立了伊利诺伊州和密歇根州运河国家遗产廊道、特拉华州和里海通航运河国家遗产廊道、俄亥俄和伊利运河国家遗产廊道、奥古斯塔运河国家遗产区、伊利运河国家遗产廊道等，这些国家遗产廊道均有相应立法保障[1]。美国运河遗产廊道立法重视对运河文化价值的整体认知，强调利用遗产振兴经济，注重解决本国所面临的景观趋同、社区认同下降及经济衰退等相关问题。这与我国大运河文化带建设面临的问题有相似之处。

我国早期针对大运河遗产保护的立法大多与申遗有关。2009年，国家开始考虑大运河申遗项目，大运河保护和管理立法随之开展。2012年7月，文化部出台《大运河遗产保护管理办法》。为配合大运河申遗工作，《山东省大运河遗产山东段保护管理办法》《洛阳市大运河遗产保护管理办法》《宁波市大运河遗产保护办法》等地方政府规章陆续公布。2014年大运河申遗成功后，《大运河扬州段遗产保护办法》《大运河扬州段世界文化遗产保护办法》《扬州市河道管理条例》《常州市历史文化名城保护条例》《宁波市历史文化名城名镇名村保护条例》等政府规章和地方性法规陆续颁布实施。

2017年2月，习近平在视察北京通州时指出，要“以高度历史使命感推进大运河文化带建设”。6月初，习近平又对大运河文化带建设作出批示，“要统筹保护好、传承好、利用好”大运河文化。习近平的重要指示批示将大运河文化带建设提升到国家战略的高度。大运河沿线城市积极响应这一国家战略。《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》《嘉兴市大运河世界文化遗产保护条例》等地方性法规陆续出台。2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《大运河文化保护传承利用规划纲要》(简称《规划纲要》)。这是我国首个以文化为引领的区域发展规划，明确了大运河文化带建设的总体方向、主要目标和重点任务，为沿运河区域的整体布局和统筹建设打下了重要基础。

保护好、传承好、利用好大运河文化资源，是大运河沿线城市的共同责任。江苏在此方面具有得天独厚的条件和优势。江苏省委、省政府积极贯彻落实国家对大运河文化带建设的目标要求。2019年11月29日，江苏省发布了全国第一部省级层面促进大运河文化带建设的地方性法规——《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》，推动大运河文化保护传承利用工作全面步入法治化轨道。江苏省还制定了《江苏省大运河文化遗产保护传承规划》，旨在以法治思维和系统思维，全面统筹大运河文化保护传承利用工作。这一时期，其他一些地方性法规也陆续颁布。比如，绍兴市颁布了《绍兴市大运河世界文化遗产保护条例》，淮安市颁布了《淮安市大运河文化遗产保护条例》，浙江省颁布了《浙江省大运河世界文化遗产保护条例》等。但总的来说，有关大运河文化带的地方性法规数量仍然不多，立法体系构建也相对滞后。

二、大运河文化带立法存在的问题

(一)立法体系不够完善

大运河文化带立法在大运河申遗成功前侧重于遗产保护管理，在申遗成功之后开始追求遗产保护传承利用并重的新目标。[2]新目标确立之后，大运河文化带立法的内容从侧重于对大运河遗产的管理向对大运河全面保护的方向发展。目前，一些政府规章和地方性法规在大运河文化带建设方面做出了有益的探索。但大运河文化带立法依然存在立法层级不高、协调性不够、体系不完备等问题。

(二)保护范围不太明确

大运河文化带立法的对象不限于大运河遗产保护，而是将整个大运河区域作为立法对象，其首要问题是大运河文化带的区域范围是什么？解决了这一问题后，方可讨论区域内遗产分布状况以及保护传承利用的有效方法等问题。现有的大运河文化带的法规规章对于文化带区域范围的表述大多比较笼统，也没有形象的地图展示。

(三)环境保护立法不够重视

大运河文化带区域立法必然涉及各种环境问题。除了与大运河本体有关的水环境、土壤环境、生态环境外，还涉及空气质量、噪声污染等环境问题。但现有大运河文化带立法并未囊括大运河文化带区域内地理和生态环境等重要因素，环境保护分量明显不足，难以满足大运河环境保护的现实需要。

(四)管理权限仍模糊不清

长期以来，在大运河文化遗产保护与管理过程中，一直存在部门间协调配合不够的问题。分段管理、多头管理问题较为突出，各自为政、相互扯皮推诿现象时常发生，区域间的资源整合共享、生态利益调节的常态化联动协作机制不够健全，跨区域协作保护的平台较为缺乏，很难形成大运河文化保护传承利用的整体合力。以江苏为例，省级大运河文化带建设领导小组办公室设在省水利厅，而市级运河办则设在宣传部、文旅局等。可见，大运河文化带建设中仍然存在管理权限模糊不清的问题，这将严重制约沿大运河文化带的统筹建设[3]。

(五)保障资金落实不到位

资金短缺是大运河文化带建设中遇到的普遍问题。目前，国家财政投入大运河文化带建设的资金十分有限，社会赞助也是凤毛麟角[4]。以江苏为例，大运河文化带建设经费主要由省交通厅拨付，不少城市还未设立大运河文化带建设专项资金。由于各沿运河城市的经济发展水平不同，财政实力差异较大，资金投入也呈现出显著差异。苏州市的经济发展水平较高，资金投入呈现出多层次、全方位的特征。除了市政府、区政府拨付专项建设资金之外，镇政府也加大资金投入，还鼓励社会资本参与大运河文化带建设，参与方式多样。但是常州、淮安及宿迁等城市的大运河文化带建设资金投入力度则有待加强[5]。

(六)社会参与热情不高

《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》第2条规定：“大运河文化带建设应当落实新发展理念，坚持以人民为中心，遵循文化引领、统筹推进，科学规划、优化布局，强化传承、创新发展，突出保护、合理利用的原则，将大运河文化带打造成高品位、高水平的文化长廊、生态长廊、旅游长廊，共建共享民生家园。”可见，大运河文化带立法实际上是全社会的事。但是，由于信息扩散少，民众对大运河文化带立法的敏感度并不高，很多人认为立法是人大和政府的事。民众对大运河文化带立法的热情不高，不利于大运河文化带立法的集思广益以及后续的法规实施。

三、改进大运河文化带立法的对策

(一)构建大运河文化带立法体系

大运河文化带立法应该是全国性的。早在1978年12月，邓小平就曾指出，由于立法的工作量很大，有些法规地方可以先试搞，再经过总结提高，最后“制定全国通用的法律”[6]。大运河文化带立法应当走这条路。大运河沿线省市可以结合本地的实际情况，先行制定政府规章和地方性法规。在此基础上，国家可以总结提炼各地的经验和有益做法，借鉴美国运河国家遗产廊道立法经验，在国家层面制定一部大运河文化带法律。建议由全国人大常委会参照《长城保护条例》模式，制定一部《大运河保护条例》，从国家层面进行顶层设计，将大运河保护从单纯的遗产保护提升为全局全区域的保护，让大运河文化带建设具有更高层次、更有效力的立法保障。

(二)绘制大运河文化带保护区域

大运河文化带属于“带状”战略的一种类型，需要明确其保护的区域范围。美国《1988年特拉华州和里海通航运河国家遗产廊道法案》对区域的表述比较具体。“廊道边界为地图上通常描绘的‘特拉华州和里海通航运河国家遗产廊道’，编号为DELE—90000，日期为1988年8月。该地图存放在华盛顿哥伦比亚特区内务部和宾夕法尼亚环境资源部的办公室，供公众查阅。”[7]

我国2019年《规划纲要》指出，中国大运河由京杭大运河、隋唐大运河、浙东运河现有和历史上最近使用的主河道构成。但普通民众并不清楚“现有和历史上最近使用的主河道”究竟指什么。为此，可以绘制大运河文化带保护区域地图，标明地图的日期，并进行编号。地图的存放地点公之于众，以便于专家学者及感兴趣的民众查阅。

(三)强化大运河生态环境保护立法

目前，我国河流水系的治理工作远远落后于城市的发展速度，大运河沿线城市的水系受到不同程度的污染，已威胁到大运河及相关水域的生态环境。为此，大运河文化带立法应牢固确立综合治理理念，顺应社会发展和自然规律，严格管控污染排放，坚持截污、清淤、驳坎、配水、绿化、保护、造景、管理八位一体治理[8]。为了防止大运河生态环境恶化，大运河文化带立法应明确禁止私采滥伐、乱排污水、过度开发自然资源、破坏生态平衡等行为。为此，应当加强大运河文化带沿线城市在生态环境保护方面的合作，推动建立省级乃至国家级大运河生态保护联防机制，并将成熟的保护经验与做法上升为制度、制定成法律，为大运河文化带建设提供生态保障[9]。建议借鉴美国的做法，做好《环境保护法》《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《航道法》等法律之间的衔接工作，形成科学严谨的保护体系。

(四)重视管理体系与保护规划立法

大运河文化带建设需要跨地区、多部门通力合作。美国《1984年伊利诺伊与密歇根运河国家遗产廊道法案》关于遗产廊道委员会及其权利义务约占法案内容的2/3[10]。我国可以借鉴美国的做法，设立大运河管理委员会，统筹大运河文化带建设工作。大运河管理委员会可采取“国家—地方”两级管理体制[11]，成员可以由官员、专家学者和群众代表担任。

大运河管理委员会的重要职责之一，是制定大运河文化带建设的规划。在美国运河国家遗产廊道法案中，编制运河规划是遗产廊道委员会最重要的义务。法案具体规定了规划的要求，包括规划内容和编制程序等。我国在《规划纲要》的编制与实施过程中，暴露出地区、部门间协调不充分，保护区内控制要求的意见不统一，重点保护区与一般保护区划定的尺度不一等问题[12]。建议参照美国在运河文化保护方面的成功做法，确立大运河文化带建设总体规划的体系、编制程序及具体内容，重视规划编制前各相关部门之间的沟通与协调，以确保规划内容与程序的合法与合理。

(五)确保大运河文化带建设资金投入

美国《2000年伊利运河国家遗产廊道法案》规定，在每一个财政年度内联邦政府拨付的建设资金为100万美元，而在廊道建设任何项目中联邦政府资金不得超过支出总额的50%[13]。意思是说，地方政府应当至少提供50%的配套资金。在我国大运河文化带建设中，中央财政当然会给予一定的资金支持，但大运河沿线各省、市、县(区)人民政府也应编列大运河文化带建设专项资金，专款专用，并接受审计部门的监督。

在大运河文化带建设中，应当探索建立以市场为主导、企业为运作主体、政府支持、社会推动的联合机制，多方面筹措建设资金。大运河两岸土地的出让资金、土地整理返还的资金以及公有优秀历史建筑转让、出租的收益等，均可用于大运河文化带建设。还可以通过项目带动投资，以投资促进发展，以发展惠及民生。可以将盈利项目与公益项目结合起来开发，前者可以带动后者的实施，从而在一定程度上解决大运河文化带建设的资金问题。

(六)调动民众参与立法的积极性

大运河文化资源是公共文化资源，大运河文化保护传承利用是社会公共治理不可或缺的组成部分。大运河文化带建设不能仅仅依赖政府，民众也要广泛参与。一是要给民众提供参与的途径。可以利用各级运河管理机构传递大运河文化带建设的信息。也可以建设全国统一的大运河网站，及时发布大运河文化带建设规划和法律法规，广泛征求民众意见，鼓励民众建言献策。二是主管部门应当建立课题立项、招标或委托制度，构建科研成果评价机制，开展成果评估、优秀项目奖励等活动，吸引社科类社团从事大运河文化带立法基础研究与应用研究。三是在大运河文化带建设中，充分吸纳当地民众参与，让他们有事可干，并能增加收入。

结语

目前，大运河文化带建设已经纳入国家的重大发展战略。开展大运河文化带建设立法，既是依法治国战略的要求，也是文化自觉、自信、自强的基本保障。建议从立法体系、保护区域、环境立法、管理机构、资金保障、民众参与等方面深入推进大运河文化带立法，尊重大运河文化保护传承利用规律，针对不同地区大运河文化带建设的实际，实施精细立法，彰显地方特色，提高立法质量，促进大运河文化遗产的创造性转化和创新性发展。