新时代基层党建引领社会组织融入社会治理的困境及对策

陆祉亦

（广东农工商职业技术学院马克思主义学院，广东 广州 510507）

党的十九届四中全会强调“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”[1]，并对社会治理提出了一系列新要求。社会组织作为社会建设的主体之一，在人们的生产生活中发挥着越来越重要的作用。然而，在我国纷繁复杂、形式多样的社会组织当中，基层党组织并没有实现“全覆盖”，即使有的社会组织做到了党组织的“有形覆盖”，也没有实现“有效覆盖”，党组织建设存在缺位或被虚化、弱化、边缘化的情况，严重影响了社会组织在社会治理中效能的发挥。为了更好地推进国家治理体系和治理能力现代化，必须全面加强党对社会组织的领导，发挥社会组织在社会治理中应有的作用。这需要从两方面着手：一方面，党和政府要积极培育和依法管理社会组织；另一方面，在各级各类社会组织内部也要规范地建立相应的基层党组织。为适应时代发展，我们要构建以培育为先导、以引领为动力、以融入为目标的新时代基层党建，引领社会组织更好地融入社会治理。

一、基层党建引领社会组织融入社会治理的必要性

（一）新时代社会治理需要社会组织的融入

社会治理制度是国家治理体系的重要组成部分，社会治理能力是国家治理能力的题中应有之义。正如习近平总书记所说的，“社会治理，是一门科学，管的太死，一潭死水不行；管的太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系”[1]。十九届四中全会强调，“推进社会治理现代化，大力发展合作共治、共同治理机制，积极探索自主治理机制，使社会充满生机活力”[2]。新时期，要推进社会治理，就要构建人人参与、人人有责、人人建设以及人人享有的社会治理共同体。作为社会治理的重要参与者和实践者的社会组织，是社会治理中的一支重要力量，也是坚持和完善共建共治共享社会治理制度的重要载体。进一步推进基层社会组织参与社会治理，不仅是实现治理体系和治理能力现代化的迫切需要，也是改善社会服务、解决社会问题的迫切需要。社会组织融入社会治理并与政府的治理优势互补，成为政府治理的得力助手和政府与社会进行有效沟通的桥梁，对提升社会治理的效率与质量都有非常重要的作用。与此同时，社会组织的融入，也有助于推动政府改革，优化社会治理。社会组织融入社会治理后，一些公共服务性功能便可以从政府机构中逐渐剥离，为政府“减负增效”与“优化结构”提供有利条件，使政府有更多的精力和条件转变职能，优化社会治理。

（二）社会组织融入社会治理离不开基层党建的引领

社会组织在发展过程中存在一些不足：一方面，受制于硬件设施、经费、人员等因素，部分社会组织不够稳定。另一方面，社会组织能力参差不齐。有的社会组织缺乏使命感与社会责任感，公信力不足，动员社会资源的能力有限；有的社会组织对党建的重要性认识不到位，党建责任主体不明，基层党组织开展活动较难。基于上述原因，当前社会组织在服务社会和发展自身等方面还存在不平衡、不充分的问题，以致在融入社会治理方面成效不佳，提供服务的数量和质量有待提升。习近平总书记强调，要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来[3]。我们要深刻认识到社会组织党建工作的重要性和紧迫性，以创新精神加强社会组织基层党建工作。坚持以党建为引领，有助于夯实社会组织融入基层治理的根基，有助于提升社会组织在基层治理方面的水平，有助于为社会组织融入基层治理提供保障，保证社会组织有清晰的使命和很强的公信力，从而更好地为民办事、为民排忧。

二、基层党建在引领社会组织融入社会治理中面临的困境

改革开放以来，社会组织基层党建工作取得了长足的进步，但当前基层党建在引领社会组织融入社会治理方面仍存在一些问题。

（一）社会组织基层党建本身不健全，影响党建引领作用的发挥

社会组织是指按照相关法律法规成立，能够在社会各领域中发挥沟通、协调、服务、维权等作用的各类民间组织与中介机构。据“中国社会组织网”的数据，截至2021年1月20日，我国登记的社会组织总数已突破90万家。社会组织数量巨大且呈现快速增长趋势，如果能够有效引领它们融入社会治理，服务群众，促进社会进步，则具有非常重要的现实价值。然而，当前基层社会组织发展良莠不齐，部分社会组织存在管理混乱、基层党建不健全等问题。特别是一些规模较小的社会组织，由于自身影响力有限，在经济与社会建设中所发挥的作用也非常有限。批准社会组织设立的相关部门，在日常工作中只注重资质审查、登记及程序，对党建工作不是十分重视，加上社会组织人员流动性较大等原因，导致部分社会组织党建工作缺位，党建引领作用受限，难以发挥应有的作用。

（二）基层党建在引领社会组织融入社会治理中出现“不适应”现象

近年来，在党中央的号召下，全国各地都在积极探索推进基层党建引领社会组织融入社会治理的有效途径，即通过基层党建功能的整体提升，切实发挥党建工作对社会组织的引领作用，把党的建设纳入社会治理之中，加强和完善基层治理。但从实际情况来看，不同地区基层党建引领社会组织融入社会治理的绩效参差不齐。有些地区的基层党建工作水平不高，导致其在引领社会组织融入社会治理中出现“不适应”的情况，难以有效发挥作用：一方面，在实际工作当中并未充分发挥自己的政治优势，不同程度地忽视了思想政治宣传工作和精神文明建设工作；另一方面，在凝聚社会组织形成合力上存在不足，动员群众参与公共事务管理的力度不够、效果不佳，组织优势难以充分发挥，面临“组建难、组织难、指导难、协调难、管理难”的现实困境；最后，在引领能力上有差距，一些基层党组织仍然秉持经验主义开展工作，在引领社会组织融入社会治理过程中做出的重大决策不民主、不公开，相关的服务也达不到群众的期盼。

（三）部分社会组织自身发展尚不成熟，增加了基层党建的引领难度

当前，我国社会组织的数量有了大幅度增加，但“量”的增加并不意味着“质”的提高。社会组织“质”的问题集中体现在自身发展不成熟，无法承担社会服务，不能为大众提供良好的服务等方面。再加上一些地方政府对社会组织的认知存在偏差，支持力度不够，制约了社会组织的发展，增加了基层党建的引领难度。

三、基层党建引领社会组织融入社会治理的对策探析

（一）党建引领精准发力

1.充分发挥党建引领的思想先导力

正所谓“思想是行动的先导，理念是前进的指南”，如果缺乏正确的思想观念，就会失去正确的行动方向。社会组织要有效融入社会治理，就必须充分发挥基层党建的引领作用，特别是基层党建的思想先导力。正如习近平总书记所说，要把“枫桥经验”坚持好、发展好，而“枫桥经验”的本质就在于以党建为引领、以人民为中心，推进法治、自治与德治的有机融合，深刻体现与揭示了“现代治理”模式中多元互动参与的宏观内在逻辑[4]。

2.充分发挥党建引领的组织整合力

充分发挥基层党建的组织力，是保障社会组织融入社会治理从“松散碎片化”向“聚合整体性”转换的重要抓手，也是社会组织参与社会治理的能力水平得以提高的关键之举。当前，要充分发挥基层党组织在资源整合、组织优化、统筹协调等方面的突出作用，特别是要着力扭转社会组织融入社会治理过程中各主体要素之间“松散碎片”“单打独斗”“各行其是”等不良状态，构建各级党组织上下贯通、横向连接、多方联动的区域化党建，充分发挥党建引领的组织整合力，使得各类社会组织之间由“松散”变“紧密”、由“碎片”变“有机”、由“独力”变“合力”，突破社会组织融入社会治理的瓶颈。

3.充分发挥党建引领的制度创新能力

社会组织有效融入社会治理，需要有健全完善的制度体系作保障。然而，当前制度机制不健全、创新力不足成为社会组织融入社会治理所面临的突出问题。为此，要充分发挥党建引领的制度创新能力，打通基层治理的“最后一公里”，就必须实行“大刀阔斧”式的改革，既要本着“公共事务、服务群众”的职能原则做“减法”，比如减少各种考核检查，又要为破解“责任无限，权利有限”的难题适当做“加法”，比如提升基层党员干部及工作人员待遇，尝试落实“事业编制待遇”等。

（二）把党的领导和党的建设贯穿基层治理全过程

党建是一项凝心聚力的系统工程，将党的领导贯穿于基层治理的全过程，能够更好地整合多元治理主体，发挥党建对社会组织的引领作用。新时期党建工作要切实跟进，坚持做到改革到哪儿，党建工作就跟到哪儿的原则理念，尤其是在探索建立基层社会治理新体系的过程中，更要强化用党建的引领作用来夯实基层社会治理的组织保障。这具体体现在两个方面：一方面，突出思想引领，树立正确导向。各级党委要不断强化思想政治工作，高度重视党建工作，着眼全局，思想统一，发挥示范引领作用，充分发挥党的组织优势。另一方面，创新区域党建工作新模式，特别是加强区域统筹，发挥区域党员的作用。比如，进一步建立健全区、街道、社区三级党建协调委员会组织架构，以党组织为核心，汇资源、汇力量和汇智慧，凝聚合力，推进基层党建工作取得实效。

（三）积极培育社会组织

党的十九届四中全会提出，要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”[5]。这句话充分指明了共建、共治、共享的社会治理要求。因此，如何积极培育社会组织，已成为新时期社会组织建设的一个重要课题[6]。

1.创新组织机制

结合新时期社会治理的特点，研究国家颁行的《关于加快推进城市社区社会组织培育发展的意见》等一系列指导性文件，我们发现，要提高社会组织参与基层治理的能力，就需要探索培育社会组织新机制，进而创新社会治理方式。例如，依托创意园等本土化社会组织，以政府、社会资金等作为基础支撑，成立社会组织培育发展中心，打造专业团队对其进行管理，探索社会组织共同参与社会治理新模式。另外，在整合本土社会组织服务项目的基础上，着重推进大型社会公益事业服务项目，加快探索构建“市区—镇街—村社”三级项目服务联动机制，打造新型社会服务组织领军人才孵化平台，更好地承接政府公共职能。

2.培育领军人才队伍

社会组织人才队伍的培育，对加快推进社会组织人才队伍建设和项目服务具有非常重要的作用。社会组织领军人才的选拔与培育，应尽快成为社会组织人才建设与项目服务的重点和核心[7]。结合社会组织本身所具有的服务领域广、主体多样化等特征，要有针对性地培养一支优秀的社会组织领军人才队伍。

3.建立社会组织人才资格认证制度

建立社会组织人才选拔考核制度，有利于为社会组织的健康发展提供源源不竭的人力资源，有助于不断提升社会组织参与社会治理的能力，同时也为社会组织提供良好的发展环境。例如，可以在一些社会组织内逐步推行律师持证上岗制度，考核合格者颁发律师与社工职业证书[8]32-37。与此同时，为了全面提升社会组织工作人员的素养，应积极鼓励社会组织相关人员参加专业人才职业素养水平考试，对通过职业水平考核且成绩优异者给予相应的财政补贴或奖励。

（四）以党建引领社会组织发展

“基层是党的执政之基、力量之源。只有基层党组织坚强有力，党员发挥作用，党的根基才能牢固，党才有战斗力。”[9]173加强社会组织基层党建工作，为社会组织正确发展指明方向，激发社会组织活力，推动社会组织在国家治理体系和治理能力现代化建设进程中更好地发挥作用。通过基层党建工作引领社会组织发展，必须注重工作模式的创新，促进社会组织从量与质两个方向发展，从初级向高级发展，从被动接受管理向主动参与社会治理方向发展。

1.创建“党建+”的服务模式

首先，以“党建+标准”来提升能力。严格制定基层党组织管理和服务标准，同时明确社会组织服务范围，进而形成基层党组织对社会组织的有效监督和指导。其次，以“党建+服务”来凸显优势。通过向各个社会组织选派党建服务工作的专职指导员，负责指导、监督各个社会组织开展基层党建工作的同时，创新服务群众的基层党建工作模式[10]74-80。再次，以“党建+公益”来激发社会活力。一方面，推动社会组织积极参与基层党建，彰显其社会公益性特征；另一方面，突出社会组织基层党建在公益活动中的成效。第四，推行“党建+发展”的模式，引导基层社会组织充分发挥专业人才等优势，有效帮助本地区企业发展，促进本地区经济社会建设。比如，可以通过基层行业商会党建专项工程，组织开展技能提升培训活动，鼓励社会组织实施企业孵化等专项工程[11]4-7。第五，积极推行“党建+治理”的模式，动员执业律师事务所、乡贤理事会等基层社会组织共同聚焦基层社会问题，积极参与基层党建与社会治理活动。

2.创建“政策+制度+基础”的保障机制

首先，就基层党建的政策保障而言，各省各地区应根据各自的实际情况制定出台相关政策性指导文件，比如《关于进一步加强社会组织党建工作的意见》《关于进一步加强社会组织管理的意见》等，进一步明确基层社会组织的年检年审与等级考核评估工作，为基层社会组织参与基层党建提供政策支持与保障；其次，就基层党建的规章制度保障而言，要严格贯彻落实各项规章制度，包括“三会一课”、民主评议以及社会组织党性体检等，同时还要加强、完善难点问题协商的机制和重点问题信息共享与互通机制等，进一步加强党的建设，准确把握党员的思想动态[12]13-20。

（五）引导社会组织融入基层社会治理

发挥基层党建的引领和带动作用，有效引导社会组织参与基层社会治理，一方面有利于有效解决基层社会组织党建面临的传统难题，另一方面也有利于解决社会力量和社会组织难以融入基层社会治理等新问题[13]109-115。在有效组织基层社会组织融入基层社会治理的过程当中，须开辟一条基层社会组织创新发展的新路径，打造党建同心、立体共治的基层社会治理新格局。

1.建立健全社会组织工作管理机制

健全社会组织工作管理机制，是有效推进社会组织融入基层社会治理的重要条件。首先，要建立有效推进社会组织融入社会治理的政策激励机制，切实发挥政策的引领作用。比如出台《关于进一步加强社会工作人才队伍建设推动社会工作发展的意见》等系列配套政策。一方面，相关配套政策的制定和实施，有利于为更多的社会组织参与基层社会治理提供全面有效的政策支持和法律认可。另一方面，有利于为社会组织自身生存与发展提供更有针对性的政策帮助。比如，对一些刚刚成立的中小型社会组织而言，经费不足往往是其生存与发展的首要问题，针对具有社区服务类性质的社会组织，政府相关部门可以对其进行评估，根据评估结果，以奖励或者减免注册资金等方式解决其经费不足的问题。除了依靠政府财政资金支持外，还可以构建多元化投入模式，充分调动与发挥社会力量。

2.打造党建社会治理工作品牌

要更好地让社会组织在社会治理中发挥更大价值，就必须用党建来引领社会组织参与社会治理，并在这个过程中打造品牌。要高度重视发挥各级党组织对社会治理的组织领导，积极推进各类社会组织党建示范基地的创建，加强分类指导，提升各级党组织在社会治理活动中的规范化管理水平。与此同时，在社会治理中打造党建工作品牌，发挥其示范效应与带动作用[14]18-24，切实提高党建引领基层社会组织融入社会治理的水平。