生态文明制度体系建设内在特征与时代价值探析*

陈德钦

(三明学院 马克思主义学院,福建 三明 365004)

生态文明制度体系是生态文明建设的制度依据和制度保障,是中国特色社会主义制度和国家治理体系不可分割的有机组成部分。对生态文明制度体系建设的内在特征和时代价值进行探析，有利于深化理解习近平生态文明思想，对于增强生态文明建设的制度自信，以及提升新时代生态文明行动的自觉性和建设美丽中国具有重大的现实意义。

一、生态文明制度体系建设基本内涵

新时代，生态文明建设已成为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容。自党的十八大提出要“加强生态文明制度建设”以来，以习近平同志为核心的党中央稳步推进生态文明制度体系建设步伐，开展了一系列根本性、全局性、开创性、长远性的工作。着重加强制度顶层设计，提出了一系列关于生态文明制度体系建设的新理念、新思想、新战略，相继出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，以及新修订的《中华人民共和国环境保护法》等系列改革举措，基本形成生态文明制度体系的“四梁八柱”，即按照“源头严防、过程严管、损害赔偿、后果严惩”的思路，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，旨在不断推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。其基本内涵包括：(1)健全自然资源资产产权制度。包括建立统一的确权登记系统，建立权责明确的自然资源资产产权体系，健全国家自然资源资产管理体制，探索建立分级行使所有权的体制，开展水流和湿地产权确权试点。自然资源资产产权制度关系到自然资源资产的开发、利用、保护等方面，是生态文明制度体系中的基础性制度。(2)建立国土空间开发保护制度。包括完善主体功能区制度，健全国土空间用途管制制度，建立国家公园体制，完善自然资源监管体制。(3)建立空间规划体系。包括编制空间规划，推进市县“多规合一”，创新市县空间规划编制方法。(4)完善资源总量管理和全面节约制度。包括完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度、最严格的水资源管理制度，建立能源消费总量管理和节约制度、天然林保护制度、草原保护制度、湿地保护制度、沙化土地封禁保护制度，健全海洋资源开发保护制度、矿产资源开发利用管理制度，完善资源循环利用制度。(5)健全资源有偿使用和生态补偿制度。包括加快自然资源及其产品价格改革，完善土地有偿使用制度、矿产资源有偿使用制度、海域海岛有偿使用制度，加快资源环境税费改革，完善生态补偿机制、生态保护修复资金使用机制，建立耕地草原河湖休养生息制度。(6)建立健全环境治理体系。包括完善污染物排放许可制，建立污染防治区域联动机制、农村环境治理体制机制，健全环境信息公开制度，严格实行生态环境损害赔偿制度，完善环境保护管理制度。(7)健全环境治理和生态保护市场体系。包括培育环境治理和生态保护市场主体，推行用能权和碳排放权交易制度、排污权交易制度、水权交易制度，建立绿色金融体系、统一的绿色产品体系。(8)完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度。包括建立生态文明目标体系、资源环境承载能力监测预警机制，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

生态文明制度体系建设是一个复杂的系统工程。生态实践的发展，要求我们根据新情况新要求继续坚持并完善生态文明制度体系建设。党的十九届四中全会从实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度四个方面着眼，提出更好坚持并完善生态文明制度体系建设的努力方向和重点任务。遵照这一指示和要求，我们要注重制度建设之间的整体性、系统性、协调性和操作性，充分发挥制度合力，打好生态文明制度体系建设组合拳，为实现人与自然和谐共生、建设美丽中国，筑牢绿色屏障。

二、生态文明制度体系建设内在特征

(一)立足现实和面向未来的统一

改革开放40多年来，我国经济建设取得了辉煌的成就，已经发展成为世界第二大经济体，同时，党中央十分重视生态文明建设和生态环境保护，先后作出一系列重大决策部署。随着生态文明建设工作不断推进，我国的生态环境质量正在不断好转，但成效还不稳固。从总体上看，生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展水平，依然存在环境容量有限、生态系统脆弱、资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等突出问题，并且面临着地域与行业发展不均衡、统筹规划能力弱、环境监管效力不足等严峻挑战[1]20。生态文明制度体系建设涉及诸多领域和多个层面。党的十八大以前，我国生态文明制度体系建设存在着碎片化、分散化、部门化、短期化等管理机制不健全现象，以及自然资源资产产权制度不明晰、生态文明建设监督和参与机制不完善等问题[2]48-51。以上问题的存在是多种因素综合影响的结果，但根本的原因大都与体制不完善、制度不严格、履职不尽责、执行不到位、惩处不得力有关。因此，习近平在治国理政实践中加快推进生态文明制度体系建设步伐，并在不同场合、不同层面多次指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”[3]99。可见建立系统完整的生态文明制度体系，是立足当前现实需求，破解资源能源危机、解决生态环境保护难题的根本举措。

面向未来是党推进制度建设的基本定位，也是制度建设自身的内在要求[4]。面向未来就是着眼于建设中国特色社会主义现代化强国目标，从实际出发，不断促进生态文明制度体系的发展与优化，形成更加完备、更加成熟、更加定型、更具效率的制度体系，以更好发挥中国特色社会主义的制度优势。目前，我国生态文明建设正处于关键期、攻坚期、窗口期“三期叠加”的关口。2018年5月，习近平在全国生态环境保护大会上强调，要加快建立健全“以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系”。2019年10月31日，习近平在十九届四中全会上指出：“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”。这些论述指明了未来生态文明制度体系建设要以保障生态环境领域的治理体系和治理能力现代化为努力方向，要以促进人与自然和谐共生为价值目标指向。“促进人与自然和谐共生”是新时代中国特色社会主义基本方略之一,这不仅是对改革开放40多年来发展实践和经验的总结，也是面向下一个30年“新时代两步走”发展期间的重大战略部署。习近平从理论到实践，从政策举措到制度安排，谋划生态文明制度体系建设，确保到2035年，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化基本实现，美丽中国目标基本实现；至21世纪中叶，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化全面实现，建成美丽中国。

(二)制度创新和制度执行的并重

制度建设是生态文明建设的重要内容，制度进步是生态文明水平提高的标志之一。制度创新不仅是一个系统工程，而且是一个基础工程。生态文明建设成效如何，关键在于制度设计是否科学合理、制度执行能否到位见效。习近平强调：“要加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”[5]13这为推进新时代我国生态文明建设提供了重要方法和原则。生态文明制度创新主要体现在三个方面：第一，创新制度的顶层设计。生态文明制度体系建设要有高屋建瓴的顶层设计。针对生态文明体制机制中存在的深层次矛盾以及具体制度存在的短板和弱项，制度的顶层设计要着力解决发展不平衡、不协调、不可持续等突出问题。在“五位一体”视域下构建的生态文明制度体系，要符合生态文明建设的内在本质和要求，要注重解决政治、经济、文化、社会等层面的体制改革和生态文明体制改革之间的系统性、整体性和协同性问题。为此，习近平提出：“要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的‘四梁八柱’建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道”[3]109。第二，创新生态环境保护管理制度。创新生态环境保护管理制度既是解决生态环境问题的重要保障，也是提升生态文明建设水平的关键。习近平在党的十九大报告中强调：“实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”[6]192017年5月26日，习近平在十八届中央政治局第四十一次集体学习时的讲话中指出：“完善生态文明制度体系。推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。要加快自然资源及其产品价格改革，完善资源有偿使用制度。要健全自然资源资产管理体制，加强自然资源和生态环境监管，推进环境保护督察，落实生态环境损害赔偿制度，完善环境保护公众参与制度。要完善法律体系，以法治理念、法治方式推动生态文明建设”[3]110。第三，创新制度的动力机制。制度的动力机制包括激励性制度体系和约束性制度体系两个方面。因此，如何激励对生态环境产生正外部性的经济活动或行为，以及约束对生态环境产生负外部性的经济活动或行为，就成为生态文明制度体系建设的关键。2013年5月24日，习近平在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话中指出：“从制度上来说，我们要建立健全资源生态环境管理制度，加快建立国土空间开发保护制度，强化水、大气、土壤等污染防治制度，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，强化制度约束作用”[3]100。这些指示已在生态环境保护实践中得到不断落实和完善。目前，我国已经建立了包括自然资源资产产权制度、生态补偿制度、排污权交易制度等在内的激励性生态文明制度体系，以及包括环境损害责任追究制度、环境资源有偿使用制度等在内的约束性生态文明制度体系。

制度建设是基础，制度落实是关键。制度出台后并不会自动运行，制度优势也不会自然而然转化为治理效能。制度能否发挥作用，关键要看执行是否到位和有力。否则，再好再健全的制度，如果缺少执行力，也会流于形式。早在浙江工作期间,习近平就在《之江新语》中指出：“各项制度制定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当‘稻草人’摆设，而应落实在实际行动上，体现在具体工作中”[6]35。这段话深刻阐述了制度执行的重要性，引人警醒和深思。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明制度建设，不断进行系统谋划，逐步建立了科学有效的生态文明制度体系，人与自然和谐共生的制度建设取得突破进展，但现实中也存在制度执行不力或不到位的问题。解决这些问题，需要在制度执行和落实上狠下功夫。习近平指出：“制度的生命力在于执行，关键在真抓，靠的是严管。”[6]364要真正让制度在生态文明建设中落地生根，开花结果，就要把制度执行、落实情况纳入各级班子考核内容。对制度落实不彻底的，要坚决勒令整改；对制度执行不力的，要坚决追究责任；对违背制度的，要坚决进行问责。在2018年5月全国生态环境保护大会上，习近平指出：“要建立科学合理的考核评价体系，考核结果作为各级领导班子和领导干部奖惩和提拔使用的重要依据。对那些损害生态环境的领导干部，要真追责、敢追责、严追责，做到终身追责”[7]，让完善的制度和制度的权威真正成为推进生态文明建设的有力保障。

(三)民生福祉和人类命运的担当

习近平在党的十九大报告中强调：“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。”这一重要论述，彰显了我们党永远不变的性质、宗旨和奋斗目标，凸显了中国共产党人始终不渝的历史担当精神。改革开放40多年来，我国经济快速发展，社会生产力明显提高，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生了重大变化，人民从过去“盼温饱”到今天“盼环保”，从过去“求生存”到现在“求生态”，良好的生态环境已成为人民日益增长的美好生活需要的重要内容。习近平认为，良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。2018年5月,习近平在全国生态环境保护大会上指出,生态环境不仅是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题，强调“到2020年全面建成小康社会，是我们党向人民作出的庄严承诺。不能一边宣布全面建成小康社会，一边生态环境质量仍然很差，这样人民不会认可，也经不起历史检验”。为此，要求把解决突出的生态环境问题作为民生优先领域。强调要搞好生态文明制度体系建设，主动适应我国社会主要矛盾的变化，积极回应人民群众对美好生活的新期待，重点解决损害群众健康的突出环境问题，通过制度创新提供更多优质生态产品，以满足人民日益增长的优美生态环境需要，做到生态惠民、生态利民、生态为民，这是新时代生态文明制度体系建设必须担负的重任[8]。

习近平在党的十九大报告中将“坚持人与自然和谐共生”和“坚持推动构建人类命运共同体”列入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，并用发展了的马克思主义生态观观照世界未来，形成了关于人类社会发展的新理念。“人类命运共同体”旨在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展。人类只有一个地球，各国共处一个世界，要倡导人与自然的生命共同体意识。不仅是人类之间要相互尊重，人类也要尊重非人类的生命，也要尊重无生命体。习近平指出，“自然是生命之母，人与自然是生命共同体，人类必须敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然。”历史教训表明，在整个发展过程中，人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路。人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。中国作为世界上最大的发展中国家，在生态文明建设方面取得了显著成就。联合国原副秘书长埃里克·索尔海姆说，全球生态文明建设需要中国智慧，中国的经验可以帮助其他发展中国家跳出先污染再治理的怪圈。总结提炼中国生态治理的成功经验并上升为生态文明制度体系，可以为世界其他国家解决环境问题贡献中国智慧，为推动世界绿色发展、维护全球生态安全作出积极贡献[9]41。保护自然就是保护人类，建设生态文明就是造福人类。构建人类命运共同体，离不开生态文明建设，倘若“地球村”的生态环境被破坏，那么人类将面临共同的灾难。搞好生态文明建设必须以制度体系作为战略保障，因此，习近平在《论坚持推动构建人类命运共同体》《携手构建合作共赢、公平合理的气候变化治理机制——在气候变化巴黎大会开幕式上的讲话》《共同构建人类命运共同体——在联合国日内瓦总部的演讲》等著作以及重要讲话中深刻阐明了生态文明建设和制度体系建设与人类命运共同体的关系。在2018年5月全国生态环境保护大会上，习近平强调指出：“要实施积极应对气候变化国家战略，推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，彰显我国负责任大国形象，推动构建人类命运共同体”。力图构筑尊崇自然、绿色发展的国际生态文明制度体系，积极应对全球气候变化，探索未来全球治理模式，为全球生态文明建设贡献中国智慧和中国方案。这充分表明了习近平对人类未来命运有勇于担当的国际胸怀。

三、生态文明制度体系建设时代价值

(一)为顺利推进生态文明建设提供坚强有力的制度保障

长期以来，人类不断地改造客观物质世界以满足自身生存与发展的需要。尤其是从20世纪中叶开始，伴随着人类工业文明的不断发展，大规模的生产活动以及对自然资源的过度消耗已经超出了生态系统的承载能力，人类赖以生存的自然环境遭到极大破坏，严重威胁着人类的生存和发展。恩格斯曾发过警告，人类“不要过分陶醉于我们对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们”[10]517。工业文明在使人类改造自然的能力得到迅速增强的同时，也使人类逐渐走到了大自然的对立面。机器大工业的生产导致人对自然资源无穷无尽的掠夺，生态环境日益恶化。如今人类正面临严重的生态危机，这实质上就是工业文明过度扩张造成的。人类若想摆脱生态危机，就必须走生态文明建设之路。马克思和恩格斯强调指出，人与自然关系的不和谐实质上是人与人之间的关系问题，也是人与社会之间的关系问题。因此要从制度的角度出发，用制度约束人的行为，从而改善人与自然的关系，实现人与自然和谐共生。生态文明建设是一个系统而又复杂的工程，牵涉到生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的变革,是功在当代、利在千秋的大事，但同时生态文明建设不是一朝一夕、一蹴而就的，生态文明建设是一场攻坚战和持久战，必须从战略高度、长远眼光进行制度规划设计。在新的发展阶段，我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，生态文明建设正处于“三期叠加”的重要时期，而且生态文明建设还存在着一些急需解决的问题，例如：政府公信力不足,公众参与制度落实不到位；对市场主体管理混乱,生态保护体制机制不健全；公民生态道德素质低下,生态意识缺乏等。因此，必须建立一套系统而完整的生态文明制度体系以确保生态文明建设顺利进行。正如邓小平曾强调的，“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[11]333。制度的这些本质特征有助于巩固生态保护工作目标与方针的落实，规范人们的行为，并切实落实责任和奖惩，有效降低生态文明建设过程中人为因素的干扰。为此，党的十八大以来，习近平亲自部署生态文明制度体系建设，并把它作为推进生态文明建设的重中之重。不断加快制度创新、完善制度配套，制度出台频度之密、监管执法尺度之严、环境质量改善速度之快前所未有，有力推动了生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，使生态文明进入了一个系统化建设和实质性的发展阶段。

(二)为实现经济高质量和可持续发展提供重要的制度基础

生态环境是生存之本、发展之源。良好的生态环境是实现经济高质量和可持续发展最为重要的基础,没有良好的生态环境,经济建设就难以实现高质量和可持续的发展[9]41。我国是世界上人均资源极为短缺的国家之一。改革开放40多年来，经过快速工业化和城镇化，我国经济建设取得了巨大成就，但高能耗、高排放、低产出、粗放型传统经济发展模式给生态环境带来了严重的破坏，导致经济增长过程中不平衡、不协调、不可持续的矛盾日益突出。可见，未来中国必须改变经济发展方式，走节约集约高效利用之路。经济发展必须符合生态文明建设要求,达到高质量和可持续。习近平在党的十九大指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”[6]23这个重要论述告诉我们要正确处理经济发展和生态环境保护的关系，以对生态环境造成不可逆的破坏来换取经济发展是不可取的。我们要的高质量经济发展是绿色发展、循环发展和低碳发展。经济可持续发展要做到全面、有序、均衡的发展，而不是单方面、无序、失衡的发展，要注意发展中的各个方面、各个环节相互协调和相互促进。生态文明制度体系可以为实现经济高质量和可持续发展提供重要的制度基础。因为系统完善的生态文明制度体系，强调要实行最严格的生态环境保护制度，坚持人与自然和谐共生，坚守尊重自然、顺应自然、保护自然，健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系，推动实现绿色发展、循环发展、低碳发展；强调要全面建立资源高效利用制度，推行节能环保，节约集约利用水、土地、矿产等资源，大幅降低资源消耗强度，让资源节约、环境友好成为主流生产生活方式，将资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明状况的指标纳入经济社会发展评价体系中去，建立体现生态文明建设要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束,从而把经济活动和人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，给自然生态留下休养生息的时间和空间，实现经济高质量和可持续发展及生态环境质量持续改善、协调推进。

(三)促使生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化水平得到不断提升

中国特色社会主义制度是在我国社会主义建设的历史进程中，在与现实的互动中逐渐探索、完善、定型的。同样，生态文明制度也正是在推进中国特色社会主义事业进程中，在与现实的生态环境问题长期博弈中逐步形成、确立的。生态文明制度与经济、政治、文化、社会等其他领域的制度共同构成了中国特色社会主义制度的有机整体，它们相互联系、优势互补，在衔接、互动、统一中发挥作用[12]6-7。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明制度体系建设作为中国特色社会主义制度建设的一项重要内容和不可分割的有机组成部分，加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，相继出台了40多项涉及生态文明建设的改革方案，修订了《环境保护法》等生态环保领域法律法规，从总体目标、主要原则、重点任务、制度保障等方面对生态文明建设进行全面系统部署。我国生态文明制度体系的“四梁八柱”已经基本形成，生态文明制度体系中源头严防、过程严管、损害赔偿、后果严惩等基础性制度框架已经建立。这个制度体系具有很强的系统性、整体性、协同性和操作性，在实践中已经由制度优势逐渐转化为治理效能，大力推动我国生态文明建设向前迈进。由此可见，生态文明制度体系建设为探索中国特色社会主义道路、完善中国特色社会主义理论与制度体系进行了重大创新并取得了重要成果，同时推动我国生态文明建设和生态环境保护从认识到实践发生了重大变化，也为开启我国社会主义现代化建设新征程、建设美丽中国奠定了良好的制度基础。

生态文明建设的核心是坚持人与自然和谐共生。人与自然和谐共生也是一个国家现代化水平的重要体现，其实现需要依靠制度建设的保障作用，关键在于要将生态文明制度体系建设纳入国家治理体系和治理能力现代化进程中进行总体谋划和全面布局。党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。习近平明确指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[13]3-6这些精辟论述，对国家治理体系和治理能力的内涵以及两者关系作出了明确的界定和阐释。生态文明制度体系建设是国家治理体系的有机组成部分，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。习近平指出：“要通过加快构建生态文明体系……到本世纪中叶……生态环境领域国家治理体系与治理能力现代化全面实现，建成美丽中国。”[14]14-17通过生态文明体制改革加快推进生态文明制度体系建设，构建生态环境领域国家治理体系现代化的动力机制、协调机制、平衡机制，成为应对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等严峻形势的必要举措。在推进生态文明体制改革过程中，我国生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化水平必将得到不断提升。