政府类项目融资发展新趋势及潜在风险探析

2021-01-15武方雯山东省聊城市阳谷县审计局

环球市场 2021年28期

武方雯山东省聊城市阳谷县审计局

一、引言

地方政府投融资平台指各地区政府成立的以融资、投资为主要目的的经营公司。其是由各地政府基于公司股权、土地以及规费等资产建立的可以达到国家规定融资投资标准的公司，以实现政府融资投资目的，并将这些资金合理的运用到政府需要建设的项目中。地方政府通过平台对接金融机构，可以解决财力不足等一系列现实问题。投融资平台公司担负着为地方政府“代融资、代建设、代还款”的责任，但同时也存在着较大的财务风险。近年来，地方政府债务高也被认为是酝酿系统性风险的一个十分重要的风险点。因此，应加强地方政府融资平台公司财务管理，严格控制平台公司财务风险。

二、地方投融资平台公司特征

公共性：地方投融资平台公司的资金来源与地方政府直接挂钩，领导层也多由政府相关人员组成，属于国有企业。主要为地方政府的投融资业务提供便利，承担地方城市基础设施建设，有着公共性的特点。融资性：地方投融资平台公司产生的主要原因便是为了满足地方政府融资需求，融资性也是平台公司与一般国有企业最大的不同。在进行地方设施的建设时，地方政府可以通过地方投融资平台公司获得银行等金融机构的贷款。公益性：地方政府利用地方投融资平台公司的筹资和经营收益来进行城市基础设施的建设，主要目的是满足公民的需求，提升公共服务质量，建设的多为公益性的项目，收益较小。

三、地方政府融资平台公司财务管理现状

（一）未充分评估，盲目投资

为支持地方经济建设，受政府干预，地方投融资平台公司投资的企业，大部分常年无分红无投资回报，对投融资平台公司经营利润贡献较小，由于决策失误，部分被投资的企业甚至已清算和解散，导致投融资平台公司股权投资业绩较差。同时，地方投融资平台公司股权投资事后管理较弱，对于一些可供出售权益工具的被投资单位未定期跟踪经营业务情况，及时收集相关财务资料，具体表现在集团内部单位之间同种业务相对应的账户余额不一致等。如往来账款，投资双方对投资金额及核算的确认均存在不一致的情况，由于时间久远及人员流动，部分往来账款已无法核实差异的具体原因。导致账户余额不一致的原因主要有明细账设置不清晰、核算方法存在问题、核算口径不一致、未定期进行账务核对等，这些问题在一定程度上导致核算体系不一致、协调工作困难、上下难以统一。

（二）内部管理不够规范

部分地方融资平台在制定内部管理方案的过程中，对于该方案是否具备足够的规范性缺乏有效的关注，很大一部分管理人员有地方政府进行简单的安排，缺乏足够的专业技能，在内部管理相关规范的探索过程中，未能对内部管理相关举措进行规范化调整，最终导致投融资平台的构建难以按照足够正规的方式加以运行，难以为资金紧张相关问题的高水平管控提供较为完整的支持。现有的一些地方政府融资平台的建设工作缺乏对监督举措有效性的充分关注，未能结合国务院相关政策指导意见，构建融资平台风险监督的工作细节，导致监管措施的建设无法在地方政府多元化资金需求机制建设方面发挥积极影响，无法为地方政府有效满足融资平台创新建设需求提供帮助。

（三）融资平台盈利弱，流动性风险不容小觑

在政府融资举债趋于规范形势下，政府类项目举借新债难度明显上升，融资平台刚性债务重、盈利能力弱，潜在流动性风险防控压力较大，尤其是县域融资平台。Wind数据显示，全国抽取的1100多家样本融资平台2019年末带息债务为18.5万亿元，同比增长12.4%，占总债务比重达65.4%；但经营活动现金流净额合计为-250.6亿元，超四成（43.1%）融资平台经营活动现金流净额为负值，平均总资产报酬率仅为1.56%，明显低于一般企业。其中，600多家县域层级融资平台经营活动现金流净额为-1946.9亿元。若按年均6%综合利率水平测算，样本融资平台带息债务年需偿付利息约11100亿元左右，明显高于主营业务利润（4130.1亿元）。在保障满足投资资金需求的同时，融资平台需依赖“借新还旧”方式来维持存量债务滚动，抽取的1100多家样本融资平台2019年筹资活动现金流净额高达18799.0亿元。同时应注意的是，由于地方政府隐性债务有关信息共享范围有限，作为地方政府隐性债务主要债权人的商业银行难以获取隐性债务相关信息，对隐性债务认定标准、化解方案等信息均不掌握，较难精准评估和化解风险，从而影响流动性风险防控。

（四）融资模式不符合改造项目

对于一些城中村改造、旧城区改造、棚户区改造项目，政府机关不能对其融资模式进行深入研究，而且我国城镇化发展起步较晚，与西方国家尚存在一定的距离，国内没有特备突出的学术参考文献，直接导致在城市改造过程中，缺乏一定的理论指导，不能根据具体的改造项目，和当地实际情况来选择合适的融资模式，难以实现资金使用效率的最大化，一定程度上造成了资金浪费，其次，不同的融资模式之间在各自的优缺点，而项目开发人员并不能精准识别各自优势，从而影响了城市改造项目进度和质量。

四、政府类项目融资发展新趋势

（一）提升内部控制

活动质量平台公司在进行预算编制时，需要大量的信息做基础，除了要对平台公司自身的经营信息完全掌握外，还需要及时了解行业情况和市场动向，对于行业上下游企业的发展动态也要适时跟进。对预算进行科学可行的编制后，也要注意预算的审批和执行环节。预算的审批需要预算使用者进行申请后，经由各项目负责人根据预算计划进行核准，之后经由财务拨款。预算的执行不得随意更改预算计划，对预算的执行过程进行监督，杜绝对资产的浪费行为。其次可以对整体运营情况进行评价。项目的计划阶段，从可行性和合规性两个方面对运营计划进行评价；项目的执行阶段，要重点关注资金的使用效率，对成本进行精细化控制，着力提高项目的执行效率；项目产出阶段，全面评估其效果，如项目目标的完成情况，项目的经济意义和社会意义。最后，建立完善的绩效考核机制，不仅要对员工的工作能力进行考核，也要注重德、勤、绩、廉等内容，并且选择可量化的考核指标，根据不同的评价结果，审定员工的奖励、评级、升迁等事项。

（二）政企分开，向市场化转型

①完善法人治理结构，建立现代企业制度。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，加快建立完善地方政府投融资平台公司由“党委、董事会、监事会、经理层”构成的法人治理结构，形成科学的自我约束、相互制衡的机制，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理”向市场化转型的现代企业。②整合资源，实现国有资本的战略性集中。平台公司转型的具体方向和路线，目前仍以政府推动为主。多数采取资源整合的方式，可按照一个产业一个板块将资源整合归并，推动专业化重组，强化同质化业务整合和细分行业整合，按照国有资产属性依法合规整合到相应的区域性的产业中，成熟一户划转一户，切实改变小型平台公司多而小、条块分散、同业竞争的现实，实现国有资本的战略性集中，切实提高国有资本效率，加快培育具有一流水平的平台公司，促进国有资本跨越转型，提升其发展中的战略性功能。③做实做强实体企业。实体企业必须按照“有资产、有核心主营业务、有现金流、有利润”的要求，突出主业、做强企业、做精产业，以市场为导向，以效益为中心，以延长产业链和价值链为目标，着力培育核心竞争业务，实现可持续发展的盈利模式。

（三）构建良好的政策环境，明确发展原则和发展方向

地方政府融资平台公司一定要加强对政策环境的分析，并结合政府工作的特征，对相应的角色定位进行合理有效的创新，使政策环境的重要价值可以得到更加充分的体现，以此实现对优惠政策的价值把控。在政府融资平台建设过程中，一定要实现对市场化原则的把控，并保证相应的业务原则构建价值得到凸显，以此实现政策环境的创新改良，为债务融资风险的高水平控制提供必要的支持。要加强对投资方向管控措施的重视，并对现有融资平台相关的主导理念进行有效创新，以此实现对行政机构干预现象的有效把控，为平台公司盈利性的优化提供更加完整的支持。

（四）合理防范金融风险

在PPP模式下，新基建项目的规范发展与金融市场之间有着密切的关联，为了提高风险的防范效果，要结合所参与的市场进行全面分析。在选择金融机构和投资者的过程中应优先支持规范运作的PPP项目，选择一批合法合规运营的PPP项目，提供优先支持服务。合理选择金融机构和投资者，能够对PPP项目形成倒逼作用，使PPP项目规范管控整个项目的全过程，实现全生命周期的项目管理，提高对PPP市场风险的有效防范力。融资活动的前后需要结合金融市场的信息披露，严格监督PPP项目的建设和运营实际过程。金融机构要加强对融资管理的关注，实现全流程管理。在项目的选择环节上，拒绝没有绩效指标和按效付费项目的融资，保证合法合规的原则，对社会资本进行评价时应站在绩效指标的视角，保证参与其中的PPP项目具备建设和运营履约的能力。融资前加强对项目的准确、全面评估，通过压力测试，结合项目收入与偿债现金流受到绩效考核结果的不同影响，有针对性地提高项目财务的科学性和可行性。

（五）多措并举，推动融资平台转型升级

一是整合优化融资平台。合并现有资产规模小、业务性质类似的小平台，逐步实现向大平台、大集团企业转变；整合现金流充足与不足的平台，以提高融资偿还能力。二是做实有效资产，重构平台业务体系。部分融资平台总资产规模很大，但真正有效的经营性资产比重较低，地方政府部门要统筹协调，将经营性资产、优质资源划拨进入融资平台，充实资本实力，发挥协同优势，加强优势互补，优化治理结构，提升经营与盈利能力；并通过财政资金补充、国有资产注入等形式，建立持续的资产与资源注入机制，实现融资平台的自我造血功能。三是高起点培养和引进高素质管理人才。融资平台企业市场化运作是项具有挑战性的工作，必须加大人才培养和引进力度，探索建立健全职业经理人经营制度，参照不同项目类型进行考核，选好队伍，让懂经营、善管理、会运作的人来做专业的事，切实做到防范投资、债务、市场等经营风险，提升企业内部管理水平。