浅析城投公司融资管理问题及相关对策建议

张惠卉 惠州市城市建设投资集团有限公司

城市建设投资公司，简称为“城投公司”，起源于20 世纪90 年代，在中央与地方政府分税制改革、政府投融资改革的背景下诞生，是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，是我国城市化进程中特定发展时期的特殊产物。城投公司作为地方政府融资平台，一方面以企业的形式辅助地方政府进行举债融资，为城市建设筹措资金，推动区域基础设施的建设；另一方面则有效地推动区域化经济的增长，带动上下游与之相关的产业的发展，故在很长的一段时间中，城投公司极大地推动了整个城市的经济发展，成为我国城市建设发展过程中不可或缺的重要力量。

一、城投公司面临的现状

凭借着2009 年“4 万亿”经济刺激计划的政策春风，城投公司作为地方政府融资平台不仅数量激增，业务规模也是飞速扩大。虽通过举债融资，为地方经济和社会发展发挥了积极作用，但由于融资举债规模迅速膨胀，城投公司在高速发展的同时也产生了许多风险与不足，如治理结构不完善，经营效益低下，偿债能力不足、运作不够规范等等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，从2010 年开始，国家陆续出台多个文件规范和限制融资平台的举债融资行为。2014 年修订的《预算法》规定省级地方政府发行政府专项债为唯一合法的政府融资方式，不再允许地方政府通过企业举借债务。同年国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出“剥离地方政府融资平台的政府性融资功能”，城投公司已经从政策上失去了政府融资职能。随后，国家又陆续出台了多个配套落实文件和负面清单文件，对地方政府融资平台规定了更多的限制。随着经济形势的变革、各类政策的出台，城投公司的生存环境发生了质的变化，城投公司面临或重组、或清退、或走向市场化转型发展道路的选择。由于前期只注重发展速度，不注重发展质量，部分城投公司底子不好，自身造血系统不完善，受限于盈利能力、资产规模等问题，融资能力大大降低，融资问题成为掣肘其发展的重要因素。深入分析城投公司的融资管理问题，并探索行之有效的对策，使其在将来能够有序健康长远地发展成了很多学者探讨的重点。

二、城投公司融资管理问题分析

经分析，从现阶段看来，城投公司融资管理问题主要存在以下几个方面：

（一）历史遗留问题较多，有效资产匮乏

部分城投公司在成立之初，地方政府或其部门机构等通过划拨成立时间较久的城建老国企的股权作为出资，对市内或县区内的建筑类国有企业进行整合，通常这样的建筑类公司会由于先前政策、经营等原因存在许多历史遗留问题，如许多老旧国有企业尚未建立现代企业管理制度，还存在改制的问题；世界上任何事物的发展都存在着生命周期，企业也不例外，往往该类企业已过最佳黄金时期，甚至已走向衰退期，面对这样的子公司，新成立的城投公司面临需要处理企业改制、人员安置、资产梳理、甚至背负原老国企的遗留债务等一系列问题，致使无法轻装上阵经营。因没有优质的股权注入或资产注入，城投公司的有效资产严重匮乏，导致在进行项目融资时，没有可以作为抵押物的资产，财务报表的资产总量也无法达到金融机构的要求，更无法实现依靠存量资产自给自足、实现自身资产的良性循环。

（二）收益性项目不足，再融资能力弱

城投公司当前的主要任务仍是配合政府建设基础设施，城市基础设施项目建设大多是非营利性的和公益性的，城投公司通常只有建设权，没有经营权，导致城投公司虽然投入了大量的资金用于项目建设，但没有实质性收入，“有出无进”的模式导致城投公司的投资收益来源少，或者根本不产生任何收益，有些项目甚至出现亏损现象，从而无法实现自身对外融资的功能。根据目前金融机构对项目融资的审批要求，需要确定融资项目的收入来源及具体还款方式，并要求收入需能覆盖项目的贷款本息，满足这两个条件之后，方进行研究什么政策对应什么方式做贷款。结合实际情况来看，多数城投公司收益性融资项目储备量明显不足，融资项目主要以市政道路、广场绿化等公共非经营性的项目为主，且部分项目不具备四项审批及相关文件批复手续，不符合银行等金融机构的审批条件。收益性项目不足、缺乏经营性现金流、自身造血能力弱直接影响了城投公司的再融资能力。

（三）融资渠道单一，还本付息压力大

目前，城投公司的融资渠道多采用银行贷款的方式，由于缺乏项目收益来源，城投公司常选择长期和短期贷款相结合，时常会陷入以新债还旧债的恶性循环。城投公司主要承担政府的基础设施建设，通常为保障性、公益性类型的项目，投资大，周期长，资金回笼慢，和其他融资渠道相比，一方面是银行贷款的步骤相对较少，效率较高，利息也相对合适；另一方面，城投公司可以借助自身作为拥有政府背景的国有企业，在获取银行贷款上，较民营企业具有天然优势，这种“优势”反而降低了城投公司挖掘其他融资途径的动力。单一的融资渠道使城投公司面临政策的风险更大，更被动，如政策出现变化，银行信贷资金收紧，不仅融资成本会增加，融资的难度也会同步上升。由于缺乏支撑贷款还本付息的盈利性的经营性项目，随着成立时间的推移，负债也将越来越大，造成经营性净现金流不足甚至是负数，长期下来，就会因为不具备还本付息的能力而影响公司经营及信誉，不利于后续融资。

（四）政企不分，市场化程度低

由上述分析可知，城投公司是地方政府融资平台，和政府有着密不可分的关系，有的公司高层甚至是政府公务员，以致城投公司和其他市场化运营的公司出现明显的不同。政企不分，不仅会使城投公司缺乏独立性和自主性，其运营发展也需要按照政府的规划进行，甚至在资金使用上，也要由政府审批，无法根据自己的节奏运营公司。在越来越严的监管背景之下，城投公司的融资行为虽然受到了很大的限制，但仍有部分城投公司凭借与地方政府的紧密联系，融资过程中依旧隐性依靠政府信用为背书，且由于信用评级较高，其融资业务依旧受资本市场追捧，且在实际经营过程中仍按原有模式运营管理，并未寻找到适合自身的转型发展道路，整体转型进展较为缓慢，市场化程度不高。

三、城投公司融资管理的相关对策建议

（一）争取有效资产，增强企业综合实力

鉴于城投公司的有效资产比较匮乏，新时期下，城投公司应重点争取有效资产，优化资产结构，增强自身综合实力。一是与政府资产管理部门保持密切及时的交流与沟通，充分挖掘地方政府有效的经营性优质资产，分类筛选，争取地方政府将产权清晰、具有盘活价值、能带来稳定现金流的优质资产的划入，进一步提升公司资产质量，壮大资产规模；二是借助保障性住房、政策性租赁住房项目的政策，争取通过承接此类项目获得相对应的土地资源注入，或者以低价从公开土地挂牌市场获取特定政策目的的土地，将土地做实在公司名下；三是敢于创新，谋划新型资产的注入，例如近年因河道采砂权拍卖出现恶性竞争导致出让成交价虚高，采砂企业超时、超范围、超量的开采严重破坏江河湖泊的生态环境，为加强河道采砂管理，保护河道生态环境，可效仿江西、海南、四川、湖北、甘肃、浙江等地的做法，将河道开采权收归国有，交予国营平台统一经营管理。砂石作为建筑、道路、桥梁、水利水电等领域的基础材料，在基础设施建设中发挥重要作用，然而由于环保限制，河道砂石开采量减少，供求失衡导致砂石价格不断上涨，2018 年以来部分地区砂石价格涨幅接近100%。如能将砂石开采等经营管理权交予城投公司，可快速提升城投公司的资产规模和营业收入，改善现金流，降低债务负担。资产质量的高低是影响城投公司转型发展能否顺利实施的一个重要因素，城投公司在提升自身资产质量方面需要得到地方政府的大力支持，为城投公司转型发展奠定坚实基础。

（二）布局盈利性业务板块，提高自身盈利能力

随着城市化的发展，城投公司应朝着构建市场化城市综合运营商的发展定位努力，整合各项业务资源，多方向布局盈利性良好的业务板块。一是立足新发展阶段，紧密围绕“十四五”时期我国经济社会发展的重大战略，研究国家重点支持领域，如跨境互联互动领域（国际机场、港口、铁路、物流及其配套设施等等）、绿色低碳环境可持续发展领域（可再生能源、新能源开发利用、资源循环利用、大容量储能、低碳能源和交通、碳捕集、生态修复等等）、数字基础设施建设和已有设施升级（智慧城市、智慧交通等数字化基础设施），城投公司应抓住时代机遇，重点谋划上述类型相关的建设项目，紧密结合地方政府城市建设和产业发展规划，争取经营性强、现金流稳、业务壁垒高的准公益性和经营性项目。二是在提高项目管理前期分析和研究能力，做好可行性研究报告，在项目投资活动之初，应根据投资效益最大化原则，充分考虑投资现金流、项目周期和项目收益等因素，对项目进行分类筛选。融资问题归根结底是要解决企业自身做大做强的问题，只有企业自身实力雄厚，融资规模才会更大，渠道也会增多，因此，通过布局盈利性业务板块，提高自身盈利能力，增强自身造血功能，才是最终的王道。

（三）拓宽融资渠道，创新融资模式

在融资渠道方面，应转变以往以银行贷款为主的方式，拓宽融资渠道，创新各种融资方式。第一，根据建设项目的特点，灵活采用BT、BOT、TOT、PPP 等融资方式进行融资，借助特许经营吸引更多的民间资本，利用上述模式改善资本运作方式，减少政府负债，发挥市场作用。第二，根据建设项目的开发时序和进度，结合项目资金需求设计适销对路的融资产品，探索运用应收账款质押、资产证券化、融资租赁、股权收益类产品、债权计划、基础设施投资信托基金（REITs）等融资产品；还可以积极争取国家专项债券资金支持，国家开发银行、外国银行（如亚洲基础设施投资银行、世界银行）等的优惠贷款。第三，从间接融资逐步转为直接融资和间接融资相融合的模式，可通过发行私募公司债券、公募公司债券、中期票据、非公开定向债务融资工具等多种债券融资产品，运用银行和券商两个融资渠道，多项融资产品长短搭配，择机滚动发行，降低融资成本，筹集资金来源。当公司财务指标等各项条件达到上市公司的要求时，可利用证券市场，推动公司上市融资。

（四）明确企业定位，提高市场化经营

随着国家对城投公司各类监管政策的连续出台，城投公司剥离政府融资功能、走向市场化转型已成为必然选择。想要顺利实现转型，首先要理清和政府之间的关系，实现政企分开，明确自身的经营定位，建立充分体现其市场主体地位的管理体制，在现代化企业经营的理念下，调整企业的内部治理结构和内部管理制度体系，强化城投公司的自主经营权和市场化经营模式，参与现代化企业市场竞争中去；其次，进一步完善法人治理结构，对于城投公司的高管人员任免方面，由地方政府直接任命向市场化招聘职业经理人转型，构建适合城投公司实际情况的科学人事制度，真正实现决策、管理、经营有效分离。

四、结语

综上所述，城投公司是推动城市发展的重要动力，在塑造城市形象、推动经济发展上作用重大。但是受各因素影响，融资管理普遍存在有效资产匮乏、收益性项目不足、融资渠道单一、市场化经营程度低等问题，可以通过争取有效资产、创新融资方式、布局盈利性业务板块、提高市场化经营等方面提升综合实力，增强造血功能，以便进一步增强城投公司的融资管理能力，推动城投公司可持续发展。