社会组织审计的重塑与创新

高芙蓉

一、引言

社会组织有“民间组织”“非政府组织”“非营利组织”等不同称谓。我国社会组织发展迅速,截至2020年年底,全国共有社会组织89万个,是2010年的2倍。新型社会组织也出现了裂变式增长。据估计,未经登记的新型社会组织约是在册社会组织的10倍以上。[1]与社会组织蓬勃发展相伴而生的,是社会组织违法违规案件的攀升。《中国社会组织报告(2019)》的数据表明,2019年全国共查处社会组织违法违规案件7 142起,行政处罚6 695起,相比2011年增加7.21倍。当前,社会组织所需资金多通过政府资助、慈善捐赠方式获得,若社会组织提供的信息失真或刻意隐瞒,无论政府还是公众都难以获得真实信息。因此,财务审计成为必然。

目前,学界对社会组织审计进行了较为深入的研究。一是研究审计对社会组织监管的重要性。有学者指出非营利组织监管审计部门具有核心作用。[2]科琴等认为规模大、获赠额较高的非营利组织更愿意聘请审计机构、提供年度审计报告。[3]二是研究社会组织审计方法的改进。盖拉特提出非营利组织DADS模型,从提高信息透明度(disclosure)、分析信息(analysis)、发布活动成果(dissemination)、惩罚违规行为(sanction)等方面加强对非营利组织的监督,有助于提高其公信力。[4]1-20三是信息披露角度的研究。非营利组织审计是信息披露真实性与准确性的保证、公信力建设的依据、健康发展的保障。邓蕊竺等研究了新冠肺炎疫情中接受捐款的慈善组织,认为信息披露质量整体不佳。[5]樊子君等分析了纽约非营利组织振兴法案,认为中国应借鉴域外经验,建立审计委员专家库、设立包括审计委员会在内的监事会。[6]国内外文献从技术、微观层面研究社会组织审计公信力,有一定参考价值,但对于规模偏小、发展不成熟的社会组织,还要结合我国国情从中观层面探讨如何提高社会组织内生动力、促进社会组织有序发展。

二、社会组织审计存在的问题解析

(一)社会组织财会专业人才严重不足

2004年颁布的《民间非营利组织会计制度》对于规范社会组织会计行为、提高会计信息质量、促进社会组织健康发展起着积极作用。社会组织存在财务机构不健全、会计从业人员不足、财务实践能力不高等问题,虽然有财务信息编制依据,但实际执行中仍存在执行会计制度不统一、会计信息核算口径不一致、财务指标统计不真实等现象。产生这一现象的原因在于薪酬缺乏竞争力,对财务人员吸引力低,难以与营利性企业抗衡。财会专业人才的匮乏,会计信息计量、记录、报告等环节不能顺利实施,导致会计信息化应用程度偏低,进而影响会计信息披露质量。

(二)审计披露信息难以反映服务成效优劣

《民间非营利组织会计制度》是对社会组织进行审计的依据。它要求从会计信息角度强制披露社会组织的资产负债、业务活动以及现金流量。这样的制度规范只要求从数据层面反映社会组织会计信息的准确性与专业性,而无法反映受益对象服务获得感、志愿者主观感受、捐赠者爱心体现等社会效益。会计制度要求提供的信息,只是从内容与形式上给以概括性描述,没有针对具体的业务做出详尽规定,而社会组织与营利性企业所展示的成效差异很大,许多信息无法仅仅通过资金、数据来展示,致使披露信息的可比性不高。

(三)社会组织缺乏自身内部控制的监管

近年来,基金会、慈善组织内部财务舞弊、捐赠款项被侵占等情况屡见不鲜,社会组织违法违规问题不断增多。这表明,社会组织内部控制较弱。按照社会组织章程的相关规定,组织内不仅要设立理事会,还要设立相应的监事会。但社会组织的出资人同时也是理事会和监事会成员,这就使得日常内部监管难以起到应有作用。这样的管理漏洞给社会组织内部工作人员挪用捐款提供了便利。

(四)新型社会组织外部监督动力不足、内部治理率性而为

新型网络社会组织中“腾讯乐捐”“百度慈善”等平台,多是小额捐赠,难以让公众产生监督动力。监督新型组织的社会力量中,捐赠者普遍缺乏监管意识,受助者因心存感激而缺乏监督意识,媒体监督往往只关注热点事件,第三方评估机构监管尚处于探索阶段。利益相关方未能形成合力,外部监督的缺失,使得新型社会组织出现各种乱象。新型社会组织的内部治理不同于传统组织,其组织管理往往让位于个人治理,缺乏稳定的组织章程,没有正式的决策机构。由于内外监督缺失,新型社会组织出现经费违规使用、财务报告混乱等现象便在所难免。

三、社会组织审计的重塑与改革

(一)设立社会组织财会人才引荐平台

社会组织吸引财会人才的能力不强,除自身实力弱外,也与公众对其认知度不高、社会宣传力度不够相关。社会组织只是近些年来才进入人们视线,人们对它的认知度低,更谈不上认同,所以它对财务人才吸引力不强。当前大学毕业生数量日益增多,应届生就业难成为社会关注的焦点,尤其是会计专业人才需求日趋饱和。在这种情况下,在社会组织与会计专业毕业生之间搭建人才供需平台,实现社会组织与会计人才的有效对接,既可以解决社会组织财会人才匮乏问题,也可以解决大学生就业难题,是两全其美的解决问题方案。

(二)规范不同类型社会组织审计信息披露要求

社会组织的规模大小与会计信息披露的质量高度相关。对大型组织,政府监管严格,其信息披露一般较为真实、及时。规模较小的组织因信息披露成本超出其承受能力,往往选择不披露或披露失真信息。因此,针对不同规模的社会组织,政府应制定不同的财务信息披露准则和规范。在条件许可的情况下,政府主管部门可委托第三方审计机构直接披露相关财务信息。当前第三方审计机构只是选择性地审计,对社会组织信息披露较为有限。因此,有必要设立特定信息披露平台,对各类社会组织的财务信息进行统一披露。这样可保证社会组织财务信息的真实性和可获得性,方便公众做出比较,促进社会组织提高管理效率,同时,为政府决策提供参考。

(三)强化外部管控机制、弥补内部控制短板

社会组织内部控制存在漏洞时,需要加大外部监督管理的力度。结合我国现状,可考虑从信息披露、分析解读、惩罚惩戒等方面着手。政府主管部门可将信息披露作为绩效考核指标,提高社会组织的积极性。对披露专业性较强的财务信息,政府部门可聘请第三方机构进行解读,形成大众化、平民化的数据,以方便公众了解其运营状况。信息发布环节要关注发布内容和发布渠道,发布内容包括服务成效、组织信息、高管薪资等,发布渠道包括社交媒体、审计机构、社会组织自身等,以方便相关利益方知悉。惩罚措施主要针对虚假信息报告、运营效率低下这两种情况,视情节轻重分别给予不同程度的惩处。

(四)外部评估鉴别与内部加强党建相结合

新型社会组织发展良莠不齐,仅用注册方式很难规范管理,但可借鉴评估方法实现优胜劣汰。评估可从性质和等级两方面进行。在性质方面,属于公益性的,通过政府资助扶持;属于营利性的,责令其进行工商登记;属于非法组织则予以取缔。在等级评估方面,可参照传统组织的1A～5A级管理方式进行分类指导。对网络空间中的新型组织,既不能实行统一管理,也不能一刀切取缔,可通过对人的管理实现对新型社会组织的间接管理,较为可行的方式是在新型网络组织中灵活设置党组织,充分发挥党组织的引领监督作用。

四、结论与启示

社会组织在中国的发展尚处于起步阶段,需要从搭建人才吸纳平台、规范信息披露要求、强化外部管控机制、弥补内部控制不足等方面着手引导、规范。网络技术的迅速普及孕育了大量新型社会组织,它给监管乏力的社会组织审计带来了极大挑战。社会组织审计的本意在于通过放、管、服系列组合,以“培育扶持”政策引导社会组织健康发展,以“放宽资格、强化管理”思路确保社会组织有序运行。因此,对于新型社会组织,可本着承认既定事实、降低登记门槛原则,加大管理力度。具体方法为:通过外部评估方法,结合中国国情循序渐进地弱化登记制,推行备案制;通过对新型组织党员的管理,实现对新型社会组织的间接管控;通过内外结合,强化过程控制,严惩违法活动。