浅谈东风渠灌区涉河(渠)工程建设管理

刘 洋

(四川省都江堰东风渠管理处，成都，610081)

1 东风渠灌区涉河(渠)工程建设管理背景

东风渠管理处灌区位于成都平原腹心，是都江堰的重要组成部分，既是四川省经济最发达的地区，也是四川政治、经济、文化的中心地带。东风渠水利工程担负着四川盆地中西部地区成都、眉山、资阳3个市、22个县(市、区)19.47万hm2农田的灌溉用水、成都市50多家重点企业和城市生活供水以及防洪、发电、漂水、水产、养殖、林果、旅游、环保等多项目标综合服务，是促进四川省国民经济发展不可替代的水利基础设施。灌区内水网星罗密布，在成都建设国家级中心城市的大背景下，建设公园城市，建设天府新区、东部新区，建设上千公里绿道，每年新建上百公里的地铁。东风渠灌区涉河(渠)工程建设日益增多，仅2019年灌区内就达到107个，东风渠管理处签订正式占用协议72份；2020年上半年东风渠管理处签订正式占用协议40份。

2 涉河(渠)项目管理现状及存在的问题

2.1 社会对涉河(渠)工程审批意识淡薄

由于东风渠灌区地处四川经济中心位置，建设项目繁多，很多涉河(渠)项目系国家、省、市重点项目，工期紧，任务重。而建设单位对涉河(渠)项目审批意识淡薄，尤其是首次涉河(渠)的项目和公司，往往工程进展到涉河(渠)部分，被现场巡渠人员发现并阻拦，才意识到涉河(渠)工程要履行报批程序。在不熟悉河道管理部门对涉河(渠)工程的具体要求的情况下，涉河方案往往很难一次性通过。

2.2 涉河(渠)工程建设审批流程耗时长

正常情况下，在河道管理单位对方案进行初步审查且满足要求的情况下，上报省水利厅评审，水利厅由河管处或农田水利局安排专家组织审查，审查通过后下批文。同时要求建设单位与水利工程管理单位签订占用协议，缴纳建设保证金，再由水利工程管理单位出具同意施工的公函，整个审批流程才算完成。一个工程从递交资料到拿到最终批复，短则两三个月，长可达1至2年。

大运会主会场东安湖片区基础设施建设项目东干渠钢便桥工程，此类工程属于临时工程，仅用于施工通道，工程完工后会予以拆除，属于省级重点项目，工期紧、任务重；新都二台子社区污水管道穿越北干渠工程，属于社区自筹资金，项目小，旨在将社区污水接入市政污水管网，一天的工程量。但只要涉及到河渠建设，却依然要求履行报批程序。

达成线成都北至城厢段增建二线工程将会跨越毗河及北干渠，按照程序，须将两处跨越工程分开报批，准备报批资料，由东风渠管理处分两次上报水利厅，无疑增加了企业及水管单位的时间和人力成本。

2.3 基层管理人员管理水平参差不齐

涉河(渠)工程管理是一项专业性很强的工作，要求工作人员既要有工程管理专业知识，又要具备一定的法律知识，每项涉河(渠)工程的情况又各有不同，这也要求工作人员具备一定驾驭复杂局面的能力。都江堰灌区面积大，涉及范围广，对管理人员的需求量大，同时也要求管理人员具备责任心。

2.4 水利工程管理用地确权划界不清

水利工程管理用地确权划界不清，直接导致土地产权没有保障。新的《四川省水利工程管理条例》适用于都江堰水利工程，条例中规定渠道按输水过流量，分别从填方渠道坡脚或者挖方渠道渠顶向外划定0.5m至8m为管理范围。事实上，东风渠灌区大量渠道管理范围内的土地并未确权颁证，甚至有些已经确权水利工程用地也存在“一地两主”的情况，土地界限不明确。同一块土地，水利工程管理单位能拿出产权证证明是水利工程用地，当地居民也能拿出这块土地的产权证。

东风渠老南干渠红莲老渠道，位于天府新区正兴街道田家寺社区四组，双流国土局于1997年10月17日为东风渠管理处颁发了老南干渠全渠段国有土地使用证(编号：双国用〔1994〕字第2512020号)，明确老南干渠管理范围内国有土地使用权属东风渠管理处所有，并经水利厅备案。但成都保利天新房地产开发有限公司于2017年10月通过正规土地拍卖程序同样获取了部分土地的产权，约1.52hm2，并用于房地产开发及绿化打造，东风渠管理处并不知情，也未能得到任何形式的补偿和置换。

由于河湖及渠道周边的管理范围不清晰、土地权属不明确，水利工程管理单位很难管理或监督执法，而这也一定程度影响了水生态、水环境和水利工程安全运行。

2.5 水利工程管理单位执法权定位模糊

东风渠管理处属于水利厅直属公益二类事业单位，单位性质决定了进行管理时放不开手脚。对于未经审批的涉水工程建设应依法叫停，但各管理站进行现场监督管理时鉴于身份问题有些束手束脚，就连东风渠水政科对违建项目进行执法时，执法证能不能使用都成问题，也无法对其进行行政处罚，只能上报省水利厅。事业单位的性质也决定了东风渠管理处不具备行政审批权，凡是涉河(渠)项目不论大小均要上报水利厅进行审批，在是否拥有执法权和审批权上定位模糊。

3 涉河(渠)项目管理措施及建议

3.1 提高管理意识，制定审查标准

要提高社会对涉河(渠)工程审批管理的意识。首先要加大宣传，对《中华人民共和国水法》、《四川省水利工程管理条例》、《都江堰水利工程管理条例》等法律法规向大众宣传，在重点区域有针对性地搞一些活动；其次，水利工程管理人员要负起责任，要及时发现未经审批的涉河(渠)工程，并及时制止，对相关企业普及涉河(渠)工程管理要求。

制定涉河(渠)工程行业审查标准，行业要规范化，就要有标准。按照涉河(渠)项目类型、投资规模的不同，制定行业统一的技术审查标准，作为涉河(渠)项目依法审查的依据，将标准公开，作为相关工程方案的技术指导。

3.2 逐步规范管理，精简审批流程

水行政主管部门要规范涉河(渠)工程审批程序。通过四川省政务一体化平台，在省政务中心递件，在平台上明确审批程序及审批所需材料，让群众少跑路，在一体化平台上就能看到审批流程及进展，要严格要求，每项审批规定办结时限。要积极响应党中央“简政放权”的要求，针对不影响水利工程的临时涉河(渠)工程，比如大运会主会场东安湖片区基础设施建设项目东干渠钢便桥工程，探索将审批权限下放给水利工程管理单位；再比如，达成线成都北至城厢段增建二线工程需要同时跨越毗河及北干渠，是否可以探索将此类项目作为同一个审批项目，只走一遍审批流程，一个窗口受理，节约时间成本。

3.3 引进高水平专业技术人才，加强现有管理人员技能培训

首先是制定特殊政策引进高学历、高层次的专业技术人才进入水利工程管理单位；其次要有针对性地制定人才培养使用机制，将水利工程管理单位机关的年轻人下放至基层进行锻炼，既能让年轻人得到锻炼，又能增加基层水利工程管理的活力和创造性；最后，要加强对现有管理人员的业务技能培训，要定期组织相关法律法规、专业技术知识、职业能力养成的培训。

3.4 利用机构改革契机，推进水利工程土地确权划界

水利工程土地确权划界工作是涉河(渠)工程管理的基础，要明确管理范围，才有行使管理职责的底气。四川省自然资源厅于2018年11月6日正式挂牌之后，履行省内全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责，负责全省自然资源统一确权登记工作。制定各类自然资源和不动产统一确权登记、权籍调查、不动产测绘、争议调处、成果应用的制度、标准、规范。

要结合本次机构改革明确单位职责，加强与四川省自然资源厅及成都市自然资源局的沟通，推动水利工程用地确权划界工程的开展与实施。

3.5 建立对应的管理机制、监督机制、惩罚机制

对于涉河(渠)工程管理来讲，制度本质是一种管理工具，它不但能约束和惩戒对水利工程进行破坏的不法企业，更能够有效地保护基层水利工程管理人员。环境越是严峻复杂，越要坚定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理体系，促进制度建设和治理效能更好转化融合，善于运用制度优势应对风险挑战冲击，要探索制定能够赋予基层管理单位和管理人员更多权利的制度，才能让他们面对违法企业时敢于及时喊停。

3.6 积极推行“河长制”，让地方政府部门参与进来

适应河道管理体制改革，积极推进“河长制”，变行业管理为行业监督，更加有利于河渠管理保护。河长制是依据现行法律法规、坚持问题导向、落实地方政府领导河渠管理保护主体责任的一项制度创新，维护河渠健康生命、实现河渠功能可持续利用，可以有效处理非法侵占河道、滥挖滥采滥排等现象。

4 结语

水利部部长鄂竟平在2019年1月15日召开的全国水利工作会议上表示，当前我国治水的主要矛盾已经发生深刻变化，下一步水利工作的重心将转到“水利工程补短板、水利行业强监管”上来，这是当前和今后一个时期水利改革发展的总基调。强化涉河(渠)工程建设管理，是贯彻水利工作新基调的有力举措，同时，也是积极响应全面依法治国的有力举措。涉河(渠)工程管理是一个长期的过程，这不仅需要基层水利工作者尽心尽责地付出，更需要改革机构设置、调整审批流程、创新监督机制等一系列顶层设计的优化。