市场机制越成熟，越要反垄断

尹洁

黄勇

细心的人或许早已发现，2020年的“双11”有些不同寻常。

就在“双11”的前一天——11月10日，市场监管总局发布了《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》，其中关注、涉及的问题非常广泛，包括电商平台要求商家在不同平台之间“二选一”、限流或者流量倾斜、低价亏本销售等，都是目前被消费者、商家及其他小型竞争对手诟病较多的问题。

之后的一个多月，“反垄断”一词频频登上热搜排行榜：12月11日，中央政治局会议首次明确要求“强化反垄断和防止资本无序扩张”;12月14日，市场监管总局依据《反垄断法》，对阿里巴巴投资有限公司、阅文集团和深圳市丰巢网络技术有限公司分别处以50万元人民币罚款的行政处罚;12月16日召开的中央经济工作会议，将“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为2021年的重点任务之一;12月24日，市场监管总局对阿里巴巴集团控股有限公司实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查;12月27日，在被金融管理部门约谈后，蚂蚁集团发布公告，表示将成立整改工作组，规范金融业务的经营和发展。

虽然最近的反垄断执法集中在互联网领域，但监管部门明确表示，无论什么行业、什么性质的企业，只要涉及垄断行为，就属于反垄断管辖的对象。市场监管总局近日发布的十大典型案例中，也包括了传统汽车制造企业、资产管理企业和事业单位。种种信号表明，政府反垄断的目的是要创造一个更加公平、健康的市场环境，保障各类市场主体平等参与市场竞争、保持创新活力。

不过，对于大众来说，反垄断仍然是一个既熟悉又陌生的概念，熟悉是因为它经常出现在国内外的媒体报道中，陌生则是对于它的界定、性质、适用范围等还缺乏清晰的、法律性的认知。围绕这些话题，《环球人物》记者专访了国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇。

作为《反垄断法》起草专家组的成员，当年正是在他和其他专家的呼吁和争取下，竞争政策被明确写入《反垄断法》第九条。一晃12年过去了，时代的发展呼唤着法律法规的新变革。

2020年9月，上海首届“外滩大会”创新展区现场，参观者在支付宝展位体验“数字生活”游戏。

反垄断不是必须拆分大企业

《環球人物》：各国政府制定反垄断法的宗旨和目的是什么？

黄勇：我最早接触到反垄断的相关法律，是上世纪90年代中期在美国访学期间。我发现在成熟的市场经济体中，一定有被称作“经济宪法”或者叫“企业自由大宪章”的反垄断规则。随着学习的不断深入，我理解了反垄断法的宗旨并不是要限制甚至拆分大企业，而是通过预防和制止具有排除、限制竞争效果的垄断行为，保护市场的竞争机制不受侵害，进而依靠市场的竞争和创新，为消费者提供更优质的产品、更低的价格。从全球各个国家和地区的反垄断法实施经验中可以总结出这样一条规律：市场机制越是成熟，反垄断法能够发挥的作用就越大。

《环球人物》：最近的反垄断执法主要集中在互联网相关行业，数字经济的迅猛发展是否也带来了新的监管挑战？

黄勇：的确，目前中国与其他国家和地区共同面临着数字经济带来的反垄断监管挑战。最近一段时间，国内外都可以看到一些观点，认为互联网企业规模过大，需要拆分，但是如果真的拆分大型科技企业，会经历一个漫长的过程，反而可能增加更多风险和不确定性。更重要的是，反垄断法对数字经济领域同样适用，同样要遵循其立法宗旨和一般原则。

《环球人物》：在原则上，我国的《反垄断法》是如何界定一家互联网平台企业涉嫌垄断的呢？

黄勇：对排除、限制竞争效果的判断，在不同的经济发展阶段、不同的市场结构、不同的行业甚至不同的商业模式之下，都会存在细微而复杂的差别，不能仅仅根据数字经济平台规模的大小就下结论，而是要具体判断商业行为的反竞争效果。

由于互联网平台是多边共生的经济，相关部门既要充分评估其商业模式涉及的消费者利益、商户利益、平台利益，也要考虑社会和国家利益。不同的平台往往有着迥异的数据、算法、隐私和商业架构，所以还要遵循个案处理、尊重平台经济特性的原则。

2010年—2014年，腾讯与奇虎360之间的“3Q大战”就是一个典型案例。从长达7.4万字的判决书中可以看到，最高人民法院详细阐述了相关市场界定标准、市场支配地位认定标准、滥用市场支配地位行为的分析原则与方法等一系列具有重要意义的法律问题，同时也明确了《反垄断法》适用的多个重要裁判标准。

“3Q大战”和最高人民法院的判决书在当时引起了国内外学者的广泛关注，判决书中的许多内容放到现在依然不过时。总之，数字经济领域的反垄断规则和反垄断执法、司法，无论是借鉴国外经验、取长补短，还是自主探索，都要坚持法治原则，并遵循反垄断法的基本规律。

亚马逊、苹果、脸书、谷歌等科技巨头，一直是美国政府反垄断监管的重点对象。

监管专业性和程序同样重要

《环球人物》：在数字经济的反垄断方面，发达国家是怎么做的？

黄勇：全球竞争执法机构对数字经济给反垄断法律提出的挑战存在共识，但对于问题如何解決，目前很难说达成了一致，甚至还存在不少争议。

以美国和欧盟为例，二者在数字经济发达程度和监管方面都存在差异。美国的数字经济产业在全球居于领先地位，欧盟则相对不够发达，但欧盟对数字经济平台的监管比美国更为主动。欧盟除了对谷歌等大型数字经济平台企业做出反垄断处罚之外，还制定和实施了限制数据收集、传输、存储和处理的《通用数据保护条例》（GDPR）。但有欧洲经济学家提出，GDPR的实施对欧盟数字经济领域的投资产生了不良影响。

至于美国，2020年10月其众议院司法委员会下辖机构发布了一份长达400页的反垄断调查报告，重点针对美国的互联网科技巨头，包括谷歌、苹果、脸书和亚马逊，认为这些企业在操作系统、搜索引擎、智能硬件、云计算、社交网络等相关市场实施了垄断行为。不久之后，美国司法部与多个州的共和党检察长针对谷歌在搜索市场中的反竞争、排他性行为，向法院提起了反垄断诉讼。

《环球人物》：这对中国数字经济平台的反垄断监管是否有借鉴意义？

黄勇：是的，美国监管部门除了敢于出手之外，还具备专业性和完善的程序。其反垄断调查报告长达400页，在报告形成过程中，国会、参议院、众议院都进行了反复听证。完善的程序进一步保障了反垄断调查和司法的专业性、权威性、准确性。

除了监管要发挥作用外，企业自身的反垄断合规机制建设、反垄断专业技术交流平台的搭建同样重要。在美国互联网科技公司中，反垄断部门通常是独立的，其负责人属于高管层，这可以促使企业主动合规、降低执法成本。

《环球人物》：相比发达国家，中国的反垄断立法和监管起步较晚，但中国的互联网经济水平目前处于世界前列，很多商业模式往往走在法规和监管前面，您如何看待数字经济发展和政府监管之间的“时差”？

黄勇：正因为看到西方发达国家在数字经济反垄断领域存在的经验和争议，我国对数字经济平台的反垄断监管才更容易具有后发优势。中国的经济体制、市场机制、产业结构等与欧美均存在差异，因此在监管时需要考虑更深层次的社会背景。

与此同时，我们也在不断完善相关法律法规、出台更有前瞻性的竞争政策。比如市场监管总局近日发布的《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》，就为互联网平台经济领域的竞争提供了更加细致的指引。未来，我们在加强反垄断执法的同时，也要更加关注司法的作用。

2008年颁布实施的《反垄断法》。

《反垄断法》承载着特殊的初心使命

《环球人物》：中国的《反垄断法》颁布已经有12年了，您觉得实施效果如何？

黄勇：自诞生以来，《反垄断法》一直成长得很快，这与我国社会主义市场经济体制的不断完善、供给侧结构性改革的持续推进、竞争政策地位逐渐提升是密切相关的。《反垄断法》虽然条文不多，却能随着市场的发展不断焕发生机。在全球100多个反垄断法域中，我们的立法时间虽然不长，却与欧盟、美国这些有着上百年反垄断法实施经验的国家和地区一起，被称为全球三大反垄断司法辖区，这也是我十几年前参与立法时不曾想到的。

《环球人物》：中国有自己的国情和制度，在借鉴发达国家经验的同时，我们的《反垄断法》有什么独特之处？

黄勇：中国的《反垄断法》与成熟市场经济体的反垄断法有着不同的生长环境。中国市场经济体制的建立和发展，并不是西方那样自下而上的自发过程，而是不断地通过经济体制改革，将政府公权力让渡给市场，引导市场逐渐形成自发调节机制。

因此，中国的《反垄断法》承载着特殊的初心使命，除了维护竞争机制外，还要主动“创造”竞争，扩展市场竞争机制发挥作用的范围，防止公权力侵蚀市场空间。正是基于这样的认识，当初在立法时才专章规定了“滥用行政权力排除、限制竞争”条文。

“竞争政策”这个概念明文写入法律，也是中国《反垄断法》的一大特色。在成熟市场经济体中，竞争政策已经融入了国家治理体系的方方面面，无需在法律中明文规定。但在《反垄断法》通过的2007年，“市场在资源配置中起决定性作用”的表述尚未出现在中共中央全会的文件中，整个社会和市场缺乏关于竞争的纲领性行动指引。

2015年以来，中央先后发布的几个政策性文件中都提到了“竞争政策”。2016年，国务院建立了旨在“防止出台排除、限制竞争的政策措施”的公平竞争审查制度。党的十九届四中全会明确提出“强化竞争政策基础地位”，竞争政策开始正式进入国家经济政策顶层设计的视野。

《环球人物》：在“双循环”的大背景下，《反垄断法》能发挥怎样的促进作用？

黄勇：2020年是极不平凡的一年。新冠肺炎疫情对经济的冲击，使依靠竞争思维恢复经济增长显得尤为重要，以避免大水漫灌式的产业政策对经济长远发展造成的结构性影响。

“十四五”规划对改革开放的新步伐做出了明确部署，要使社会主义市场经济体制更加完善，高标准市场体系基本建成，市场主体更加充满活力，产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展，公平竞争制度更加健全，更高水平开放型经济新体制基本形成。随着今后“十四五”规划的逐步完成，中国社会主义市场经济体制的不断完善，《反垄断法》和竞争政策的潜力还能够得到更大发挥。

目前，在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，畅通国内大循环需要依托强大的国内市场，这恰恰符合《反垄断法》的发展规律。未来，《反垄断法》的发展离不开市场机制的完善，反过来也会促进竞争政策和市场机制走向成熟。

黄勇

1962年出生，祖籍广东，法学博士。国务院反垄断委员会专家咨询组成员，对外经济贸易大学竞争法中心主任、法学院经济法系主任。