美国诉中国主粮市场价格支持措施案分析及法律应对

王 倩

(全国农业展览馆，北京 100026)

2016年9月13日，美国依据《关于争端解决规则与程序的谅解》第1条和第4条、《农业协定》第19条以及GATT 1994第22条，向中国提出磋商请求，美国认为2012-2015年间，中国对小麦、籼稻、粳稻、玉米生产者的国内支持总量超过微量允许8.5%的入世承诺，违反《农业协定》第3.2条①、第6.3条②以及第7.2(b)条③规定。

中美双方经磋商未能达成解决方案，双方同意通过提交专家组裁决④。2019年4月，争端解决机构通过专家组报告，美国诉中国稻谷、小麦、玉米国内支持措施案件最终落下帷幕。⑤本文将围绕专家组报告，结合《农业协定》及其附件有关法律规定，分析中美双方关于中国国内措施的主张以及专家组的意见⑥，探析《农业协定》有关国内支持法律规定和法律术语，通过分析争端解决机构裁决作出过程，提出有针对性的法律应对思路。

一、先决法律问题

(一)美方诉中方国内支持措施的性质

美方认为，中方为农业生产者提供的国内支持水平超过中国入世承诺减让表第四部分农产品：支持水平为“无”的承诺，违反了《农业协定》3.2条和6.3条。特别是中国对国内小麦、籼稻、粳稻、和玉米生产者提供的支持，构成综合支持总量(Total AMS)，2012、2013、2014、2015年都超过中国对每种农产品最终约束承诺补贴不超过8.5%的水平，违反了《农业协定》7.2(b)条规定。同时罗列了中国的中央、国务院文件等作为证据。⑦

中方认为美方的争端诉求限于小麦、稻谷和玉米的市场价格支持规定，因为美方在磋商请求中罗列的一系列法律文件，都是对小麦、籼稻、粳稻和玉米的市场价格支持。美方关于“对农业生产者的国内支持规定”范围过大，涵盖了“黄箱”“蓝箱”和“绿箱”措施。

专家组认为美方罗列出的一系列法律文件不仅仅是对其所提诉求的支持，还表明了起诉措施的实质，即对小麦、籼稻、粳稻和玉米生产者的市场价格支持。美方在磋商请求中明确罗列了上诉四项农产品，专家组认为其他农产品的国内支持由于缺乏具体证据措施支持，不在审查范围之内。

(二)玉米临时收储政策的时效问题

中方认为，美方提出的玉米临时收储政策已于专家组成立前过期，2016年对玉米开始实施生产者补贴和市场化收购，同时援引上诉机构此前关于欧盟-鸡块案和美国-欧盟特定产品案的裁决，已经停止实施的措施不应在专家组的审查范围之内。

美方认为玉米临时收储政策的过期并不必然意味着成员的国内支持符合其入世承诺。同时，认为2016年内蒙古玉米的市场化收购价与之前措施有相似之处，包括所涉企业、收购和价格要求、政策目标、收储要求等。

专家组认为2016年的玉米市场化收购价格由市场决定，反映了市场的供求关系，并低于2012-2015年间的平均价格，与2012-2015年间的政府指导价有实质区别，据此认为中国的玉米临时收储政策确已停止。专家组认为，虽然其有权对已经失效的措施作出裁决。但是经实质分析，认为玉米临储政策最关键的措施——政府指导价已经取消，中国政府也不再对玉米设定政府收购价。是否对该项措施进行裁决将不会影响专家组的后续裁决，因此，专家组拒绝对2012-2015年间的政府临储政策进行裁决。因此，本案的争议焦点将主要集中于小麦、稻谷。

二、实体法律问题

(一)小麦、稻谷所涉争议措施

专家组依据中国政府每年发布的最低收购价通知和执行预案进行事实认定，在裁决报告中指出，2012到2015年，中国国家发改委、财政部、农业部和国家粮食局每年联合发布通知，公布当年对小麦和稻谷的最低收购价，同时发布执行预案。根据每年的最低收购价执行预案，所涉企业为中粮和农业发展银行及其各地分支机构。措施覆盖地区为粮食主产区⑧，实施期限为收获季节⑨，质量要求为三等⑩。因此，争议措施为中国针对小麦、稻谷实施的最低收购价措施。

(二)《农业协定》3.2条和6.3条下的法律争议

《农业协定》第3.2条规定“在遵守第6条规定的前提下，成员国提供的有利于国内生产者的支持不应超过其在承诺表第四部分第一节的承诺水平”，第6.3条规定“成员国在下述情况下才能被视为符合其国内支持减让承诺，即任一年通过现行综合支持总量(Current Total AMS)对农业生产者的国内支持不超过成员承诺表第四部分相对应的年度或最终约束承诺水平。”

因此，问题的关键在于计算中国的综合支持量(Aggregate Measurement of Support，简称AMS)，计算出AMS后判断是否超过微量允许8.5%，超出部分则被纳入现行综合支持总量(Current Total AMS)，再据此判断是否符合中国最终承诺水平。

专家组依据《农业协定》第1条(a)和(h)款认为，AMS和Total AMS都指为基本农产品生产者提供具有货币价值的支持。AMS一般既可以是针对特定产品，也可以针对非特定产品。在本案中，AMS指向特定产品，即小麦和稻谷。

(三)综合支持量(AMS)的计算

专家组依据《农业协定》第1条、附件3以及承诺表中的组成数据和方法(constituent data and methodology，简称CDM)计算AMS。附件3罗列了通过市场价格支持提供的国内支持AMS内容:

第1段规定AMS的计算应当以具体产品为基础，计算每种基本农产品接受的市场价格补贴、非豁免直接支付或者其他不经减让表豁免的补贴。

第7段授权AMS的计算应当尽可能接近所涉基本农产品的初次销售点。

第8段提供了计算AMS的公式：MPS=(AAP - FERP)*QEP，即市场价格支持=(适用管理价-固定外部参考价)*适格产量。

第9段表明外部参考价(FERP)应当以1986至1988年为基期，净出口国家以基本农产品的平均离岸价(FOB)，净进口国家以基本农产品的平均到岸价(CIF)为基准。

上述关于AMS计算的参数，将成为争端双方的关注焦点，下文将基于该案中所涉敏感参数对双方主张及专家组裁决进行分析。

1.中方适用管理价AAP

美方认为中方每年宣布的“最低收购价”即构成适用管理价。中方主张《农业协定》并未专门定义“适用管理价”，也未就使用管理价的计算方法有具体规定。中方认为“适用管理价”是指由行政行为而非市场行为决定的价格。

专家组认为自2012到2015年中方实施的措施中，适用管理价就是指最低收购价，并采用以下表格中的数据进行计算。

表1 2012-2015年间中国实施最低收购价 单位：元(人民币)/每吨

2.固定外部参考价FERP

美方认为外部参考价应当严格根据《农业协定》附件3第9段规定，以1986至1988年为基期。

中方认为应当以1996至1998为基期计算。中方认为附件3的规定只适用于1994年乌拉圭回合谈判结束后加入WTO的成员，而中方的固定外部参考价是依据WTO秘书处向后加入成员发布的一则技术通告作出的，通告表明“外部参考价由近三年的数据计算得来”，并且在1995年世贸组织成立之后加入的成员都没有以1986-1988为基期。同时，为保证基期总量和现行综合支持总量的一致性，固定外部参考价应当以1996-1998为基准。

专家组首先分析了中方的入世支持材料表，中方均以1996-1998为基期，并且已经包含了三年的平均外部参考价，并与《农业协定》附件3第9段规定的方式一致。因此，专家组认为中方的入世支持表基于1996-1998年间的平均值，已经足够计算出固定外部参考价。并且调查发现1995年后加入WTO的36个成员除3个成员外均未以1986-1988年为基期。因此，本案中，专家组认为固定外部参考价是依据附件3第9段，以1996-1998年为基期进行计算。

3.接受适用管理价的适格产量QEP

适格产量主要体现在《农业协定》附件3第8段，“有资格接受适用的管理价格的产量”，对此，中美双方有不同主张，并且争议点主要体现在“eligible”。美方认为，首先，附件3中规定的产量指有资格接受适用的管理价格的产量，并非以实际管理价格购买的产量，同时援引韩国-关于牛肉的多种措施案支持其主张。其次，在没有限制收购产量的情况下，所有最低收购价适用省份的农产品产量都是“适格的”。

中方认为，鉴于《农业协定》并未对上述“有资格接受适用的管理价格的产量”进行准确定义，在确定适格产量的时候，要充分考虑入世材料表中的数据和信息。中方在材料支持表部分关于“基期适格产量”在脚注19部分已经作出说明：保护价的适格产量是指为保护农民的收入，国有企业以保护价格向农民收购的粮食产量。

专家组认为，首先，并非所有信息都可以构成CDM，中方在脚注中标注的“适格产量”并非计算适格产量的方法；其次，中方引用的“适格产量”定义是在当时“保护价格计划”下的定义，对本案中的适格产量计算不适用。

同时，中方还提出对适格产量的限制因素进行抗辩：适用地理范围有限、适用期限具有临时性、适用情形为低于政府指导价时适用、收购产品有严格质量要求、小农户大部分粮食留作自用。

对此，专家组认为：中美双方均认可最低收购价适用的省份，已经是在地理上有所限定，并非中国的全部区域；关于最低收购价适用的临时性，专家组认为实行期间为每年的收获季节，也是小麦和稻谷上市交易的最高峰，在特定期限内实施最低收购价，不会对适格产量造成影响；关于最低收购价适用情形，当市场价格低于适用管理价时，对所有特定农产品以最低收购价购买，直至市场价格回升，因此，专家组认为，适用管理价的激活与否，并不会降低适格产量；关于谷物质量要求，专家组认为，根据每年中国发布的最低收购价执行预案，收购的谷物皆要求质量合格，不合格产品不在收购范围之内，因此，计算适格产量时，应当减去不合格产品数量；关于中方提出，2012-2015年间，有17%-22%的稻谷由农民自留，不在收购范围内，专家组认为，问题的关键在于当农民想要出售谷物时，是否会受益于最低收购价，鉴于中国从未明确表示，当市场价格低于最低收购价时，以市场收购价收购的产量具体限制是多少。因此，专家组只赞同了中方关于收购产品质量的抗辩，这也引出了下述关于综合支持总量计算的调整。

4.AMS计算变量的调整

根据计算市场价格支持总量的公式，适格产量、适用管理价和固定外部参考价下农产品的加工程度不同，中美双方都同意对中国入世材料表中的出米率进行调整。

适格产量QEP 未碾磨稻谷Paddy/unmilled rice适用管理价AAP未碾磨稻谷Paddy/unmilled rice固定外部参考价FERP半碾磨或全碾磨稻谷semi-milled or wholly-milled rice, whether or not polished or glazed.

根据《农业协定》附件3第7段，AMS的计算应当尽可能接近初级农产品的初次销售点；根据《农业协定》1(b)(ii)，国内支持承诺中的初级农产品指成员减让表及支持材料表中的初次销售的农产品。

美方认为初次销售点即为农民首次出售谷物、未经加工的价格，因此，固定外部参考价应当转化为与未经加工同样的价值。美方认为应当根据中方12年间的精米和未经碾磨谷物的价格比率来计算，比例应当为60%。

中方认为中方承诺表中的初级农产品代表了已经加工的农产品，初次销售点不仅仅指产业链的开始端，也可以是经过加工的产品，与上述材料支持表中的FERP对应的加工水平一致。在计算调整变量时，中方主张根据2016年OECD[1]计算方法，应以未碾磨谷物的70%计算适格产量和适用管理价，固定外部参考价保持不变。

专家组认为《农业协定》中“初级农产品”即为未经加工过的农产品，在初次销售点和调整变量上支持了美方主张，认为籼稻和粳稻的初次销售点即为未经加工的农产品出售价。MPS=(AAP/r- FERP)*rQ=(AAP- rFERP)*Q，认为据此计算修改固定外部参考价为未经加工的价格即可。

关于具体的调整比例，专家组在中美双方提供的70%和60%之间进行比较，中方是基于数量调整的比率，美方是基于价格调整的比率，鉴于中方提供的支持材料有更多数据支撑，专家组支持按照70%的比例计算固定外部参考价，最终计算方式为：市场价格支持=(适用管理价-固定外部参考价*70%)*适格产量。

三、裁决的作出和执行

根据上述计算方法，专家组计算出中国2012、2013、2014、2015年对小麦、籼稻、粳稻的市场价格支持均超过了微量允许8.5%的承诺，超出部分构成综合支持总量，超出中国入世产品承诺减让表第四部分第一节“0”综合支持量的承诺。因此裁定中国违反了《农业协定》3.2条和6.3条关于国内支持承诺的规定。

根据《关于争端解决规则与程序的谅解》第19.1条，专家组建议中国修改争议措施，实现在《农业协定》下的合规。作为多边贸易体制的坚定维护者，中方在裁决作出后没有向上诉机构提起上诉，表示接受专家组的建议，在合理期限内修改小麦和稻谷的国内支持措施。

作为WTO成员和《农业协定》缔约方，成员有尽职遵守协议的国际法义务(due diligence)[2]，《农业协定》本身为成员国国内支持措施的合规性提供了国际法依据。那么，WTO裁决执行的国内法依据是什么？关于WTO裁决的性质，有国际法庭判决、WTO协定附属部分以及履行国际义务等不同观点。各国立法实践不同，并未有统一的模式，但鉴于WTO下的贸易报复机制设置，使得各国在不同程度上执行裁决，但执行的透明度不一。[3]美国国内关于WTO裁决的执行，主要通过国会将国际法裁决转化为国内法下的执行依据，在我国国内有《执行世界贸易组织贸易救济争端裁决暂行规定》，但适用范围仅为“两反一保”[4]，对《农业协定》下的国内支持措施不适用。关于是否建立专门的WTO裁决执行法律规范，学界对此颇有争议，本文对此不作深究。鉴于目前国内并未有统一的关于WTO裁决执行的机制，仅在现行法框架内寻找合法性依据。

2012年《农业法》第六章设“农业投入与支持保护”专章，其中，第三十七条规定，“在不与我国缔结或加入的有关国际条约相抵触的情况下，国家对农民实施收入支持政策，具体办法由国务院制定。”该条为我国国内支持措施的设定提供了法律依据，同时，也为在《农业协定》下的国内支持措施合规提供了法律依据。

2020年2月28日，发改委会同多部门发布《关于完善稻谷最低收购价有关政策的通知》，首次对最低收购价稻谷限定收购总量，以使得最低收购价符合《农业协定》关于市场价格支持的规定，遵守入世承诺。至此，裁决以该种方式得以执行，历经两年多的稻谷、小麦市场价格支持争端告一段落，但同时也为未来应对WTO成员关于我国农产品市场价格支持措施的挑战敲响了警钟，在市场在资源配置中起主导作用的经济形势下，我国农业市场价格支持如何在WTO规则框架下实现制度层面的合规，兼具学术和现实意义。下文将就设计更为长效的农业市场支持法律应对制度体系进一步进行探讨。

四、长效法律应对机制——构建市场价格支持法律规范体系

(一)建立市场价格支持法律规范的必要性

1.现行市场价格支持制度规定宽泛

关于市场价格支持的规定主要体现在《农业法》和《粮食流通管理条例》中，表现为总括性规定。《农业法》第三十三条规定，“在粮食的市场价格过低时，国务院可以决定对部分粮食品种实行保护价制度。保护价应当根据有利于保护农民利益、稳定粮食生产的原则确定。”2016年修订的《粮食流通管理条例》第二十七条规定，“当粮食供求关系发生重大变化时，为保障市场供应、保护种粮农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。”上述法条是目前我国关于市场价格支持制度的主要法律规定，笼统宽泛，主要为授权性规定。

2.扭转政策法律化的局面

上述法律规定的市场价格支持主要通过政策形式出台，政府在市场价格支持中扮演了十分重要的角色，使得农产品的价格形成机制容易受到非市场因素引导，进而容易扭曲市场价格，导致国内、国际两个市场价格脱钩、期货和现货市场脱钩。[5]

美国在诉讼中提供的法律依据包括了我国历年的中央一号文件、各部委发布的最低收购价实施通知等，并被专家组采纳罗列为“法律文件”(legal instruments)，出现了政策被法律化的现象。因此，有必要建立专门的法律规范，将法律与政策予以区分，减少在多边贸易体制中二者的混淆。

3.发挥法律的指引性和确定性功能

目前我国主要通过有关部门发布指导性文件的方式公布市场价格支持措施，尤其是每年的最低收购价，以此来引导农业生产。但是这种方式也存在一些弊端，比如市场收购价受政府行为影响，每年市场价格支持力度不同，导致每年农民对农业生产持观望态度。

法律具有很强的指引性，通过法律规范的方式将市场价格支持措施明确和固定下来，有利于稳定种粮农民的长期种粮积极性，引导种粮农民安排长期农事活动。美国的农业支持措施主要体现在农业法案中，向农民传达清晰的支持措施，法案保持基本每五年修订一次的频率，既有利于引导农民种植预期，又保证的支持措施的灵活。同时，法律具有确定性，将市场价格支持措施纳入法律规范中，确立宏观的支持框架，将使得市场价格支持措施更加规范、有序。

因此，有必要发挥法律的确定性和指引性功能，引导农业生产者从事农业生产活动，减少因政策变动不确定性因素影响，有效规避风险，并为农业生产者提供防范风险的法律保障，建立指导农业生产的长效机制。

4.以法治化方式应对外部挑战

中美经贸摩擦拉开了我国应对外部挑战的序幕，毫无疑问，不论是多边还是双边贸易体系下，国内对主要农产品的市场价格支持将不断面临来自外部的挑战，美国在WTO框架下诉我国稻谷、小麦支持超出入世承诺仅是一个典型代表，直接针对我国重要口粮向我国提出挑战。中美贸易谈判第一阶段文本“农产品”部分明确罗列了关于“国内支持”的条款，对中国农产品国内支持形成巨大挑战。对此，未来应对外部挑战，要有相应完备的法律规范体系应对。

(二)构建以《农业协定》合规为基准的市场价格支持法律规范体系

1.市场价格支持法律规范构建形式——一般法还是特别法

关于市场价格支持法律规范的构建，依据法律规范适用范围的不同，可分为一般法和特别法两种形式。一是将农业市场价格支持措施置于农业一般法框架中进行罗列，二是专门立法，赋予市场价格支持措施以特别法的法律地位。

如果将农业市场价格支持措施置于农业一般法框架中进行罗列，那么现行《农业法》已经作了有关制度安排，现行法框架下农业市场价格支持措施并不完善，因此，上述第一种在一般法框架中进行罗列的方式不具有有效性。

那么，专门创设市场价格支持法律规范，是否可取？笔者认为，由于我国针对农产品进行的市场价格支持措施呈现多变性、特定品种化趋势，多变性是指市场价格支持措施在随着国内农产品形势发生相应的变化和调整，而特定品种化是指不同品种采用不同的市场价格支持，在美国起诉我国的农产品国内支持案件中，也只是限于稻谷、小麦的最低收购价。由此看来，如果单独创设市场价格支持特别法，会使市场价格支持法律的调整对象太过单一，且不利于根据生产形势灵活进行法律修订。

鉴于此，为调整市场价格支持法律规范关于一般法和特别法的冲突，可以考虑创设国内支持法律特别法，在国内支持法律中设专章罗列市场价格支持条文。根据《农业协定》，市场价格支持措施归属于国内支持措施，将市场价格支持纳入其中作为专门章节，一方面有利于我国国内支持措施的规范化、系统化，另一方面有利于为国内支持框架下的市场价格支持留足空间，具体执行可通过法律授权具体部门以规章或条例的方式予以细化，增强市场价格支持的灵活性。

2.立法价值导向

法律的功能不仅在于创设规范，更是价值导向，法律规范中体现的价值性是法律的本质。[6]农业立法不同于单一立法部门，其体现的价值更具有复合性，而针对农业国内市场价格支持措施，其立法目标应当兼具一般农业法和特别法的属性。

立足我国国情，我国农业立法的首要目标应当是保障国家粮食安全，这是始终不可动摇的目标。保障粮食安全始终是各国农业立法的首要任务，市场价格支持法律规范的创建始终要以保障国家粮食安全为首要价值目标，也是落实总体国家安全观的必然。

以更好发挥市场作用为其特殊价值目标。市场价格支持法律规范的设立初衷应当是为了鼓励、引导农业生产，保障农产品价格在合理市场机制中运行。对农产品的市场价格支持不应当变成扭曲市场价格的方式和手段，而应该为保障农产品市场有序、健康发展发挥作用，这也与法的秩序价值相吻合。

这也体现了国内支持的两大目标，如何在保证粮食安全的基础之上，更好发挥市场在资源配置和价格形成中的重要作用，与《农业协定》关于保障粮食安全和促进农产品贸易自由化的精神相吻合。

3.立法内容以《农业协定》下的合规为基准

《农业协定》是各国在基于本国农业基础之上，历经多轮谈判协商制定的，有关的农业国内支持措施具有创设性和代表性，涵盖范围广泛，对我国农业国内支持制度体系的构建具有重要借鉴意义。作为多边贸易的参与者和多边贸易规则的维护者，我国国内支持法律规范的构建应当与多边贸易规则接轨，与《农业协定》有关规定相衔接。

《农业协定》主要由国内支持、出口补贴、市场准入三大部分构成，是农业协定的三大支柱，其中，国内支持措施又由“黄箱”“绿箱”“蓝箱”三大部分组成，市场价格支持仅是国内支持“黄箱”中的一种。[7]在构建我国的国内支持法律规范中，可以《农业协定》的三个箱体为基准，构建市场价格支持正面清单和反面清单。

(1)市场价格支持正面清单——“黄箱”与“蓝箱”衔接

第一，设定短期调整计划。在该案件中，中美双方关于最低收购价适用的产量产生了很大分歧，中方认为最低收购价适用产量应以实际收购量为准，而美国认为最低收购价适用产量应当以最低收购价适用地区的全部产量为准，美方的主张得到专家组支持。因此，短期调整计划应当是基于最低收购价适用产量的调整作出，使其符合《农业协定》下的合规，可考虑依据《农业协定》第6条第5款规定，将部分“黄箱”支持纳入到“蓝箱”支持中。具体方案有以下两种：

一是调整最低收购价的适用区域或产量。根据《农业协定》第6.5条(a)(i)款，固定区域或产量下的直接支付不受国内支持削减承诺限制。在此种方案之下，可以考虑重新划定稻谷、小麦最低收购价适用区域，或者直接在主产区确定一定比例的收购量。此种调整方案缩小了原有最低收购价的适用范围，可以考虑进一步将最低收购价适用粮食质量进行提升，将高质量谷物纳入最低收购价适用范畴，不符合标准的谷物则排除出最低收购价适用范畴。

二是按照基期生产水平的85%确定最低收购价适用范围。根据《农业协定》第6.5条(a)(ii)款和该案专家组报告，我国固定参考价以1996-1998基期水平为准，因此，可依据裁决提供的基期和公式计算出应当享受最低收购价的产量。

上述两种方案都是在不取消最低收购价的前提下，依据《农业协定》的“蓝箱”豁免规则，实施限产计划下的补贴，可以作为裁决过渡期措施使用。

长远来看，是否应当取消市场价格支持，促进粮食市场化收购？作为粮食进口大国，我国对稻谷、小麦的市场价格支持措施使国内价格高于国际市场价格，进而影响到国际粮食进入我国内市场，无形中在市场准入上构成了限制，因此，关于粮食交易完全市场化的呼声不绝于耳。但是，笔者始终认为，在粮食自由贸易的基础上，应当为保障国内粮食安全提供一定的市场价格支持。无论是发达国家还是发展中国家，对主粮的国内支持力度都在不断加大，尤其在当前全球受到新冠病毒影响，多国宣布禁止粮食出口，对全球的粮食自由贸易产生不利影响，保障我国粮食安全，必须坚持自给自足，保护农民的种粮积极性，市场价格支持不能取消。

第二，规划长远的多样化市场价格支持项目。市场价格支持最显著的特点就是直接与产量挂钩，如何在有限产量支持框架下实现市场价格支持措施的效力最大化，应当是长期规划项目的重点。未来我国市场价格支持项目应当以不断提高粮食质量为目标，现行市场价格支持措施目标太过复合，涵盖了农民增收、稳定生产、保障供给、调节市场需求等多方面，反而导致国内粮价居高不下，库存畸高，财政压力加大。未来的市场价格支持措施可针对不同粮食品种制定有针对性的目标项目，明确每个项目执行期限、支持区域、质量标准，在我国入世承诺农产品微量允许8.5%的水平范围内，准确把握综合支持总量(AMS)的计算方法，灵活设计市场价格支持项目，进一步促进农业高质量发展。

同时，未来在构建我国的农业市场价格支持正面清单过程中，要密切把握“黄箱”和“蓝箱”的规则，在制度设计中精准衔接“黄箱”和“蓝箱”支持政策，将“黄箱”超出部分纳入“蓝箱”中予以豁免。

(2)市场价格支持反面清单

构建明确不适用市场价格支持的反面清单。明确不受市场价格支持的具体粮食品种、质量等级、生产区域等，通过创设这样的反面清单，调节粮食种植结构、粮食质量和生产结构等，进而与促进农业高质量发展的目标相衔接。

将市场价格支持反面清单与“绿箱”支持相衔接，以绿箱支持的模式对不享受市场价格支持的粮食生产者进行补贴。关于“绿箱”中的“对生产者的直接支付”措施，共有八类，这八类措施都需要有明确的标准，其中，有以下几类值得我们进一步关注。

一是“保险”相关的制度，目前我们围绕农业保险制度开展了一系列研究，探索建立以种粮收入为保险标的物的“目标收益保险补贴制度”[8]，但由于保险制度是与担保制度相联系的，农业领域的担保法律实施一直处于相对薄弱环节，实践中，无论是人保还是物保都很难发挥制度初设作用，由于农业生产面临自然灾害的风险较大，应当加大对农业灾害的保险补贴力度，增加农业抵抗自然风险的能力。

二是基于保护资源和环境的援助和支付，在当前保护环境和节约资源的现实情形下，该类补贴的适用将有利于激励农业生产者注重生态环境保护，构建生态友好型农业。

三是“通过生产者退休计划提供的结构调整援助”类别，对我们具有启示意义，尤其在未来职业农民制度的建设中，基于职业农民体制机制建立相应的生产者退休计划，有利于完善现行农业支持制度。这方面，欧盟的经验值得借鉴，欧盟进一步明确对生产者的支持应当视为收入支持的一部分，而非福利，单独来自农业市场的收入远不能保障农民的基本生活水平，农业支持由价格支持转向直接支付，由产品支持转向生产者支持。推进支持措施与产量的脱钩，进而使得生产者支付计划符合《农业协定》附件2的“绿箱”政策，免于国内支持削减，也使得农业国内支持在《农业协定》下有更充分的空间。[9]

五、关于《农业协定》未来谈判和WTO规则的思考

如果说构建以《农业协定》为主线的农业国内市场价格支持法律规范体系是既定规则下的被动适应，那么未来新一轮WTO规则改革和《农业协定》谈判中，我们应该积极参与到新规则的制定中，基于我国农业国情，提出适应我国国情的全新的国内支持举措和立场。

一是不断争取扩大市场价格支持措施空间。现行规则和承诺下，我国可以利用的市场价格支持空间极为狭小。在新一轮谈判的规则制定中，可以争取扩大我国的国内支持空间，尤其是市场价格支持措施的空间。纵观历届农业多边贸易谈判可以发现，粮食安全是一个重要的豁免理由，因此，可以考虑在此基础之上，创设多元化的市场价格支持规则。

二是争取扩大市场价格支持措施豁免和平衡空间。保留并扩大“蓝箱”支持空间。依据《农业协定》规定，一部分“黄箱”措施符合限产计划下的直接支付，可以被纳入“蓝箱”补贴范畴，进而缓解“黄箱”超出部分。发达国家尤其是美国，一直是“蓝箱”政策的坚定支持者，在多哈回合系列谈判中，美国都坚持保留并扩大“蓝箱”范围[10]，足见“蓝箱”政策的重要性。

降低“绿箱”适用标准，平衡市场价格支持措施压力。农业支持措施指向的目标应当具有复合性，包括促进农业领域的竞争、支持环境友好型生产方式、生产公众所需的高质量产品、为农业群体提供公平的生活标准和稳定收入、促进农业多样化发展、提供多样化设施、支持乡村地区发展、为公众期待的由农民提供的服务提供合法化支持等。[11]应当基于我国农业发展和国内支持目标，提出可供豁免的系列举措清单，把握规则制定的主动权。

三是协调市场准入和出口补贴。在入世时，我国并未针对市场准入和出口补贴作过多考虑，并放弃了出口补贴。但基于目前国情的变化，尤其在国内农业高质量发展、粮食产量不断增长的情形下，在未来的WTO规则改革中，可针对农产品市场准入和出口补贴作适当的调整和制度安排，为整个国内支持体系创设空间。

六、结语

美国诉我国三种主粮市场价格支持案主要围绕综合支持量的计算展开，基于现行规则下不同的计算方法得出不同的结论。面对不利裁决，可探索在国际法和国内法双重基础之上寻求法律应对方式，一方面对现有规则和计算方法进行准确理解和把握，在《农业协定》规范下，进一步完善现行国内市场价格支持体系，另一方面探索构建市场价格支持法律制度体系，以长效化的法律手段保障国内粮食安全，应对外部挑战，这也有助于切实维护国际法精神，以法治的方式维护WTO多边贸易体制。

注释：

①3.2. Subject to the provisions of Article 6, a Member shall not provide support in favour of domestic producers in excess of the commitment levels specified in Section I of Part IV of its Schedule.

②6.3. A Member shall be considered to be in compliance with its domestic support reduction commitments in any year in which its domestic support in favour of agricultural producers expressed in terms of Current Total AMS does not exceed the corresponding annual or final bound commitment level specified in Part IV of the Member's Schedule.

③7.2(b)Where no Total AMS commitment exists in Part IV of a Member's Schedule, the Member shall not provide support to agricultural producers in excess of the relevant de minimis level set out in paragraph 4 of Article 6.

④主席: Mr Gudmundur Helgason，专家组成员 Mr Juan Antonio Dorantes Sánchez and Ms Elaine Feldman.

⑤2016年12月5日，美国提出要求成立专家组。2017年1月25日，争端解决机构建立专家组。2017年6月24日，经各方同意，专家组正式成立。2019年2月28日，专家组向成员方分发了专家组报告，2019年4月26日，争端解决机构通过了专家组报告。

⑥该文中的专家组仅指为该争端专门作出裁决的专家组，具有特定性。

⑦2012-2015年中央1号文件，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》(国发〔2004〕17号)等。

⑧小麦：河北、江苏、安徽、山东、河南和湖北；早籼稻：安徽、江西、湖北、湖南、广西；中晚籼稻和粳稻：辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、四川。

⑨小麦：5.21-9.30；早籼稻：7.16-9.30。

中晚籼稻和粳稻：16/09/2012-31/12/2012 (8省)；16/11/2012-31/03/2013 (东三省)；18/09/2013-31/01/2014 (8 省); 16/11/2013-31/03/2014 (东三省)；16/09/2014-31/01/2015 (8 省); 01/11/2014-31/03/2015 (东三省)；16/09/2015-31/01/2016 (8省); 10/10/2015-29/02/2016 (东三省)。

⑩谷物质量分1至5个等级。

(i)such payments are based on fixed area and yields; or

(ii)such payments are made on 85 per cent or less of the base level of production;