应对食品安全重大风险的监管制度研究——以安徽省为例

高小明

(中共合肥市委党校 党史党建教研部，合肥 230031)

党的十九届五中全会指出“我国发展不平衡不充分问题仍然突出”，“民生保障存在短板，社会治理还有弱项”[1]。民生为本，食安为先。中华民族历来重视食品安全，自春秋战国时期开始，就有“五谷不时，果实未熟，不粥于市”，“禽兽鱼鳖不中杀，不粥于市”[2]等记载。而今在中国共产党的领导下，我国制定了最严格的法律制度，牢牢守住食品安全底线以应对食品安全领域的重大风险。2009年，我国出台了第一部《食品安全法》，2015年进行修订，明确了“预防为主、风险管理、全程监管、社会共治”的工作原则。近年来，国家市场监管总局先后出台了15部规章和多项制度规范，覆盖生产经营许可、产品注册备案、监督检查、抽样检验、案件查处等各方面，卫生、农业、海关等部门也出台了多项规章制度。[3]各级监管部门加大执法力度，加强风险管理，督促生产经营者落实主体责任，食品安全状况不断好转。

1 食品监管制度建设现状

2019年，安徽省在深入贯彻《食品安全法》《食品安全法实施条例》《安徽省食品安全条例》等法律法规的基础上，全面推进依法行政，不断完善制度体系建设，全年共出台各项制度政策文件共计28项[4]，保障了全省食品安全形势总体稳中向好。

1.1 加强组织领导，落实安全责任

食品安全离不开各级各部门的监督管理，28项制度对领导班子和食安委的职责进行了明确规定。如《省委常委会委员食品安全工作责任清单》《省政府领导班子成员食品安全工作责任清单》《安徽省食品安全委员会成员单位食品安全工作责任清单》，目的是不断提高地方党政领导的政治站位，党委和政府对本辖区食品安全工作共同承担责任，将食品安全监管体制、能力建设、规划发展、产业政策、社会共治、信息共享、宣传教育、制度落实、事故预防、应急救援、评议考核和责任追究等纳入党委和政府的议事日程[5]，增强做好食品安全工作的责任感和使命感。同时，也对与食品安全息息相关的主体责任进行明确，如《安徽省食品销售者主体责任清单》《食用农产品市场销售主体责任清单》等。

1.2 明确工作重点，强化监督管理

《安徽省2019年食品安全重点工作安排》对加强食品安全源头治理、强化食品安全监管整治、严格落实生产经营者主体责任、强化食品安全风险防控、严惩食品安全违法犯罪、完善法律法规标准体系、推进食品产业高质量发展、加强食品安全监管能力建设、构建食品安全共治共享格局、全面落实食品安全责任等10个方面进行了梳理和安排，明确了监管目标，指明了应对食品安全风险挑战的方法。[6]

1.3 规范检测流程，加强风险管理

防范化解食品安全风险，要基于监督管理部门开展常规的检验检测工作，同时也包括对食品领域开展的专项检查。《食用农产品快速检测操作规范》《食用农产品批发(农贸)市场快检室监督检查表》《食用农产品快速检测流程图》等文件的出台，对于在农贸市场、超市等场所快速检测农产品的质量做了进一步的规范，切实保障了百姓“舌尖上的安全”。《关于进一步加强全省特殊食品安全监管有关工作的通知》《关于进一步做好特殊食品生产经营企业风险分级管理和自查报告等工作的通知》对特殊食品的安全监管工作提出了具体的意见，有效应对了特殊食品安全的风险挑战。《安徽省养老机构食堂食品安全监督管理指导意见》聚焦养老机构，主管部门采取联合督查和飞行检查等形式，加强养老机构食品安全监管，全面提高养老机构食品安全保障水平。

1.4 扎实执行制度，创新监管举措

2020年4月，安徽省率先在全国出台《关于开展特殊食品专区专柜经营提升行动的通知》，要求设立专区专柜销售保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品等特殊食品，不得与普通食品或药物混合销售。这是为进一步贯彻落实《食品安全法》及其实施条例关于“特殊食品不得与普通食品或者药品混放”要求的创新举措，为特殊食品的科学经营提出了明确要求。

2 食品监管制度存在的问题

2.1 制度建设有待完善

监管新兴业态的食品安全制度缺乏 安徽省食品监管制度的形成基于《食品安全法》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》《安徽省食品安全条例》等文件的指导。然而，近些年随着生活节奏的加快，食品领域出现了许多新兴业态[7]，而国家还没有相关的指导意见出台。例如，街面上的便利风小超市开始售卖午餐盒饭，水果店里出现了水果切片拼盘和鲜榨果汁，微信朋友圈销售家庭手工自制食品等，这些食品销售模式深受消费者喜欢。但是，有些新业态超出了经营者原本申请的食品经营许可范围，像自制饮品需要单独的操作专间，“设工具清洗消毒设施和专用冷藏设施，入口处设置洗手、消毒设施”，很多水果店都没有达到这样的硬性指标，存在超范围经营的情况。对于这些新兴业态，如果直接处罚或取缔显得不合人情，毕竟经济发展鼓励消费方式的创新，且新兴业态也方便了百姓生活，如果没有适用的细则或方案指导市场监管工作又容易出现监管的盲区。

先进的监管手段缺乏制度作为抓手落实 安徽省食品安全追溯云平台，又称票证通系统，采用先进的信息化手段，由批发商建立完善食品信息，卖给下游经销商时开具票证通票据，2016年已上线运行。其系统设计包含了《食品安全法》规定的全部要素，并采取电子方式录入产品供应商的营业执照、许可证、产品合格证明等电子证件，等同于履行了销售环节的进货查验制度，告别了传统低效的书式记录追溯，轻松实现食品追溯。截至2020年底，安徽省有1万多家批发公司在使用该系统，可追溯企业达48万多家，但仍有大部分商户因为不想承担每年480元的系统管理费等没有使用，致使监管部门仍要花费大量的人力去进行现场查验票证。

2.2 制度执行有待优化

基层监管下划街道管理滋生新问题 特别是机构改革之后，工商局、质监局、食药监局、物价局、知识产权局“五合一”，监管任务加重。课题组调研了安徽省某镇基层监管所得知，全所只有7个正式编制，加上政府购买服务的6名协管人员，共13名工作人员。而他们管辖的乡镇全域有15.6平方公里，7.7万人口，加上流动人口共有十几万人；需要进行食品监管的有2个批发市场、1个商业广场、6个学校(含幼儿园)和15个事业单位的食堂、2800多家企业、6400多个小餐饮、81户50平米以下的小排档等等，食品安全监管任务十分繁重。自2019年基层监管所下划对应乡镇街道管理之后，除了日常的监管工作外，还要承担街道的许多服务性工作，如参与街道拆迁等，这些给基层工作的持续开展带来了许多困难。

基层食品安全监管执法效能不高 基层所人员少、任务重、年龄结构老化、专业技术不足等突出问题严重阻碍了基层执法效能。调查发现，很多基层所工作人员加班熬夜是家常便饭，待遇上却没有提高，导致了工作热情不高，时常出现“换工作”的念头。另外，权责不对等现象加大执法难度和压力。如食品生产许可证发放权在市级层面，监管责任却落在基层。发证时二者没有沟通，而发证后出现的一系列整改问题，又全部由基层监管所去执行，在对前期办证资料掌握不充分的背景下执法难度无形增加许多。

企业自查工作不认真 很多小微企业在对照食品安全监管制度进行食品安全自查以及食品安全追溯体系建设等工作中认识不全面、落实不到位，自查报告浮于表面、流于形式，未能通过认真自查自纠，有效规范和提升企业的食品安全管理水平。

2.3 制度宣传有待加强

通俗易懂上缺乏“温度” 调研中，有些监管人员认为“法律规定过于笼统，可操作性不强”，认为有的制度只是提到一个概念，而实际运用中会出现新的问题。但其实，很多食品监管标准或是细则出台已久。前面提到基层监管人员工作任务重，专业基础薄弱，这就直接导致他们没有多余的时间去研习食品监管制度，或是有时面对复杂的专业名词看不懂、读不通，实际工作也无法灵活运用。相关制度宣讲人员在解读制度专业知识点时，也未能将晦涩难懂的概念用简洁明了的意思表达出来。

行业统一上缺乏“黏度” 调研中发现，有些大型的食品连锁企业提出，他们的企业遍布全国各地，而各个地方的要求都不太一样，比如老乡鸡餐饮集团，从皖南片区的监管部门获知的即食类产品标准就比皖北高，这不利于集团统一管理。

受众群体上缺乏“广度” 食品监管不能仅仅依靠执法人员，广大人民群众才是食品安全监督的主力军。但是调研发现，食品消费者对生产、餐饮等一些制度知之甚少。如对于网络食品的一项重要规定开展问卷调查，即“您对‘通过第三方平台进行交易的食品生产经营者应当在其经营活动主页面显著位置公示其食品生产经营许可证。通过自建网站交易的食品生产经营者应当在其网站首页显著位置公示营业执照、食品生产经营许可证’的了解情况是什么？”参加调研的314名食品消费者的回答分别是：5%的人非常了解，19%的人了解，50%的人了解一点，26%的人一点不了解。可见，消费者对网络食品的生产经营许可证问题关注不够。而现如今，通过网络购买食品的人越来越多，生产经营许可证就相当于食品的“准生证”，没有这个证明，生产食品是不合法的，消费者从网上购买食品也是没有保障的。如果制度宣传能够普及到广大的消费者，那么大家通过网络购物时就会关注购买的食品有没有生产资质，对于没有资质的不予购买，或者向监管部门举报要求取消其售卖资格。由此一方面保障了消费者的合法权益，另一方面也促进了社会成员共同监管食品安全。

3 加强和改进食品监管制度的对策建议

3.1 瞄准行业前沿，加快制度创新

重视调查研究 2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上强调，要“深入调研，察实情、出实招，充分反映实际情况，使理论和政策创新有根有据、合情合理。”调查研究是有效应对制度滞后问题的关键。面对迅猛发展的社会环境，食品安全领域新业态、新情况层出不穷，食品监管制度的制定者们应该重视调查研究，要用敏锐的洞察力及时发现可能存在的食品安全风险，特别是安徽全域融入长三角一体化发展之后，要经常到苏浙沪经济发达地区调研，了解在食品安全方面出现的新问题，针对新问题想出新高招，进而出台相关制度，在出现类似的问题后能够第一时间对照制度应对化解。

坚持底线思维 党的十八大以来，习总书记多次提及坚持底线思维，防范化解各领域重大风险。食品安全是社会安全的重要组成部分，是关系国泰民安的关键环节，而食品监管制度的建设更是防范化解该领域重大风险的“先手棋”。在制度制定过程中，要坚持底线思维，凡事从最坏处着手，居安思危，增强忧患意识，争取最好结果。

落实创新举措 在着力打造科技创新策源地的今天，先进的监管手段应该得到推广应用，除了广泛宣传之外，通过购买公共服务形式将市场化监管纳入政府监管体制。从制度层面加以约束行为、指导工作，从而提升治理效能，增强制度优势，既规范食品企业经营行为，落实主体责任，提升追溯效率，又提高公众参与度，满足消费者的知情权，营造和谐健康的食品环境。另一方面，这也体现了在制度创新方面的有益探索。将实践证明行之有效并且已经形成规范做法和举措的内容及时总结，提炼核心经验，用制度的形式巩固下来，并宣传推广至长三角其他省市乃至全国。

开展食品监管制度标准化研究 各市级市场监督管理部门和安徽省质量和标准化研究院开展合作，以研究项目的形式定期对食品安全监管中各环节涉及到的制度进行标准化梳理，建立科学合理的食品安全监管制度化标准体系。政府一是予以经费的支持，另一方面做好组织架构，搭建交流合作平台。通过制定和执行完善的标准化体系，纵向上可从源头将食品生产的各个环节连接, 进行渠道控制；横向上加强对生产、流通和消费三个环节的重点控制, 从而规范各行业行为, 形成有效的食品监管体系。要建立若干个“食品安全工作体系”。例如：食品安全组织领导体系(完善综合协调机制、督查考评机制)；食品安全监管体系(执法监管体系、行业主管体系、基层协管体系)；食品安全责任及追究体系；食品安全检验检测体系(建立国家验检测中心、若干个国家级区域性检验检测中心、省市县级检验检测机构、基层快检“筛检”，也可考虑将社会检验检测机构纳入其中)；食品安全社会共治体系(投诉举报管理体系、体系食品安全信用体系、食品安全宣传教育体系等)；食品安全制度体系(食品安全法律法规体系、食品安全标准体系、食品安全政策支撑体系)；食品安全风险监测、评估和预警体系等。

3.2 打造技能精英，优化执行环境

加强顶层设计，厘清履责职能 国家市场监督管理总局成立于2018年3月。2018年11月，安徽省市场监督管理局揭牌成立，整合了原省工商局、原省质监局、原省食品药品监管局的职责。改革的初衷是为了有效解决职能交叉的问题，集中力量充实监管队伍，提高监管覆盖面，发挥监管资源规模优势。需要特别注意的是，食品是最大的民生，食品安全是最基本的公共安全，需要站在人民健康、社会稳定的高度来认真看待。食品监管具有很强的专业性和技术性，不能单纯追求机构合并，而要突出食品安全监管的地位，提高监管水平和能力。在这方面，政府要加强顶层设计，出台相关制度，指导市级市场监督管理部门厘清各方职责，突出食品安全的重要性，在工作组织安排中将食品安全工作始终摆在各项工作的首要位置。基层监管所虽然人少事多，但仍要明确职责界限，从事食品监管的人员要有一定的专业基础，要年富力强，有奉献精神，专人专事，不能被过多的杂事困扰，遇到和街道繁琐事务冲突的情况时，要以食品监管工作为重，存在的困难及时与上级主管部门和管辖街道沟通。

加强队伍建设，注重人文关怀 一是借鉴江苏省模式，打造一支专业化、职业化食品检查员队伍。省市县三级市场监管部门按照事权划分，分级实施食品安全检查，完善食品监管队伍的统一调配机制。二是通过培训提升食品监管人员的专业素养。食品安全标准专业术语多、更新速度快的特点，决定了食品监管人员要不断学习提高。市级层面要尽可能争取更多的培训名额，保证基层一线监管人员每人每两年能进行一次培训，要突出培训的针对性和实效性。三是出台激励措施，注重人文关怀。针对监管人员工作量大、随时加班熬夜的状况，按照相关文件政策，要给予加班费等补给，同时对工作业绩突出、或在食品安全隐患排查方面有特别贡献的人员要给予适当奖励。要关注一线监管人员的职业发展，让“公平”的理念深入人心，这也是永葆监管队伍可持续发展的必由之路。

应用高新技术，打造人机共管 在食品监管过程中，重复性的机械劳动较多，像索票索证、电话督促企业年报等，这些工作费时费力，和现在人工智能时代的大环境格格不入。建议在监管中，要结合高新技术应用，能用机器做的，不用人做，让人去做更重要的事情。建议升级“票证通”系统，和人工智能公司合作，在农贸市场门口设置一个机器人，经销商将进货凭证往机器人面前一放，即可自动扫码，解决进货查验问题。笔者已调研了人工智能公司，得知具有可行性。这样不仅大大提升了监管人员的工作效率，而且考虑到很多经销商不会使用智能平台的难处，且让进货查验成为一项每日必做的常态化事务。

3.3 整合行业力量，加大制度宣传

发挥高校食品研究、政策研究相关专业的优势 借鉴上海交通大学陆伯勋食品安全研究中心的模式，利用好在皖高校资源，立足合肥，面向全国，对社会各界进行食品安全知识教育培训、食品安全专业技术的咨询与信息服务等。同时，瞄准食品安全科技发展前沿，开展食品安全检测监测、食品加工与物流、食品营养等关键技术研究和技术创新，为保障我国食品安全提供技术支撑。

发挥食品行业协会职能 经常组织企业参与食品安全制度座谈会，就食品管理中制度方面的难题进行梳理、交流和互动，为企业之间、企业与监管部门之间搭建行业平台，从而促进企业达成行业共识，变监管部门和企业“猫捉老鼠”的困境局面为“猫鼠和睦”相处的局面。省民政厅、省经信厅、省农业农村厅、省商务厅、省粮食和储备局支持推动食品行业协会依法建立行规行约和惩戒机制，强化行业诚信守法自律。

推进食品安全共治共享 发挥好省食安委职能，做好成员单位的组织协调工作，对食品安全大力宣传，推进社会共治共享。省科协、省农业农村厅、省市场监管局、省卫健委等单位统筹谋划食品安全科普阵地平台建设，组建食品安全科普志愿者队伍，盘活用好现有科技馆、社区科普站、科普基地、科普网络等各种公共科普资源，加大食品保健食品科普宣传力度，提高公众食品安全认知水平、粮食节约、科学膳食和识骗防骗意识，增强消费信心。省市场监管局继续组织开展“食品安全宣传周”和“五进”等宣传活动。省教育厅要加强中小学学校食品安全和营养教育，培养学生健康观念和健康生活方式。省司法厅、省农业农村厅、省市场监管局分级分类组织对食品企业、法人和从业人员法律宣传和教育培训，强化以案释法、以案普法，不断增强遵法守法、诚信自律意识。省委宣传部、省广播电视台、安徽日报报业集团等单位依法开展食品安全舆论监督工作，客观真实公正报道食品安全问题。省农业农村厅、省市场监管局、省粮食和储备局、合肥海关等单位完善食品安全投诉举报管理，落实举报奖励制度，鼓励内部知情人举报。

4 结 语

安徽省在立足新发展阶段，全面开启经济强、百姓富、生态美的美好安徽建设新征程中，肩负着推进长三角一体化发展的重大使命。要牢牢贯彻习近平总书记在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会上的重要讲话精神，“推动长三角区域经济高质量发展。三省一市要在抓好常态化疫情防控的前提下，落实好党中央出台的各项政策，在扎实做好‘六稳’工作、全面落实‘六保’任务上走在全国前列。”食品安全是长三角市场体系一体化建设的重要组成部分[8]，建设好食品安全监管制度，落实好食品安全监管工作，是保基本民生的重要环节。要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，全面落实食品安全责任，以信息化技术来推动创新监管方式，严把从农田到餐桌的每一道防线，持续提高长三角区域食品质量，提升食品安全总体水平，演绎好长三角合伙人的新角色。