村务监督委员会的实践逻辑及其社会基础——基于浙江省S县Y乡的考察

刘天文，罗兴佐

(西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120)

一、问题的提出

民主监督是中国农村村民自治的重要内容，也是理解基层民主和基层治理的重要窗口。自从村民监督委员会(以下简称村监委)创设以来，村监委成为村级监督权运行的载体。但在实践中，村监委并不仅仅是一个独立的机构或组织，而是表现为村庄政治权力的一部分。村监委权力的有效行使，也并非是村监委主任的个人权力，而是村庄社会中不同权力主体的一种互动。目前，学界对村监委的研究主要有两种主导倾向：一种基于制度的分析路径，关注监督制度的内容、功能和特点，以及制度创新之于村民自治完善的意义；另一种基于权力结构的研究路径，将村民自治置于村庄“权力场域”之中，关注村监委运作过程中实现以“权力制约权力”或“分权制衡”的效果。

制度分析路径主要以民主监督的核心制度——村监委作为研究起点，村监委的设立被视为民主监督完善的标志性事件。一是分析监督制度的产生原因及条件。如卢福营、孙琼欢认为，监督制度的产生关键在于村民的需求与政府的利益找到了共同的区间，即产生于内源驱动与外源助力的结合。[1]二是对村务监督制度本身进行解剖和阐释。徐喜林、任瑞萍对村务监督委员会的组织设置、任职条件、工作职责及权利义务、监督内容和程序、工作制度及实施等内容进行了分析和思考。[2]卢福营、江玲雅则基于对村务监督委员会制度的考察，认为其具有分权制衡、制度规制、全程监督、精英监察等功能及特点。[3]三是讨论监督制度创新之于村民自治的意义。如潘自强认为，监督制度的创新解决了农村民主选举后监督缺位、乏力的问题，突破了村两委干部既当“裁判员”又是“运动员”的困境，从而能确保“四大民主”落到实处。[4]

权力结构路径着眼于民主监督所构成的权力形式与结构，认为村监委的设立使原来的“村两委”变成“村三委”，[5]村级权力结构发生质变，形成了村级权力制衡机制。[6]有学者从权力“决策—执行—监督”三分的理论框架，分析了乡村各权力主体之间的互动关系，并认为村监委有效弥补了乡村权力结构中监督权的缺失。[7]还有学者提出要在村域内构建“权力制约权力”的监督结构，形成多元复合的监督体系。[8]

不同的理论视角为我们理解村监委的设立及其运作提供了启发，但这些研究也存在不足：一方面，已有研究偏重于制度分析，比较关注与制度本身或是制度共性特征的讨论，对制度运作过程中的实践逻辑差异关注不够；另一方面，以“分权制衡”理论来解释村监委设立的作用和意义，与实际的契合度不高。这一理论似乎将制度置于静态的权力结构中，脱离了村庄实践的具体过程，也未能呈现监督权在村庄政治中的复杂性。因此，既有研究多停留在形式—法制研究上，而忽略了火热的社会生活。[9]已有研究很难解释现实中同样的法律制度在这个地方发挥得很好，而在另一个地方可能流于形式，成为“墙上”制度的现象。实际上，任何制度要在乡村治理实践中发挥作用，必须深深嵌入村庄政治社会结构之中。换言之，在乡村社会，有效的制度必须具有乡土性，但这恰恰被既有研究而忽略。

近年来，随着大量项目资源进入村庄，项目资金监督等问题越来越突显。笔者在各地的调研中密切关注村监委的实践效率，发现了一些有意思的现象：一是村监委的权力表现出的实践差异非常大，有些地方卓有成效，有些地方则徒有虚名；二是村监委主任具有一定的自主性，并且村监委主任可以调和书记和主任之间的矛盾；三是包括村监委主任在内的主职村干部都有固定的工资，开始出现半职业化趋势。为何同样的制度设置在不同地方的实践效果存在差异？如何去解释这种实践差异？制度的有效运作如何实现？其核心支撑是什么？制度转化为治理效能的连接点是什么？从目前的研究来看，尚缺乏对上述关键问题的探究。本文通过对3个村村监委实践经验的解读，对上述问题做些回应。文中经验材料来自笔者2019年7月在浙江省S县Y乡3个村庄的调研，包括应村、高村和竹村。(1)2019年7月6日至25日，笔者参加了19人的调研队伍，在浙江省S县Y乡的3个村庄进行调研。本文的资料来自此次调研，调研期间的数次讨论对本研究提供了很多启发，在此对所有参与调研人员和接受访谈的乡镇干部、村干部和村民表示感谢。另外，根据学术惯例，本文对地名进行了技术化处理。

二、“后陈经验”总结与启示

2004年，全国首个村务监督委员会在浙江武义县后陈村诞生，由此在村一级形成了村支部、村委会和村监委(简称“村三委”)并立的制度架构和治理模式，经中央认可并推广，称其为“后陈经验”。作为基层治理的一项制度创新，后陈村村务监督委员会制度大致经历了制度生成、经验推广、拓展深化三个阶段。

(一)制度生成

这一阶段的标志性事件是“一个机构、两项制度”的产生，即2004年后陈村村民代表会议通过了《村务管理制度》《村务监督制度》以及设立村务监督委员会的决议，民主选举了首届村监委委员。据已有研究，村务监督制度的产生具有很强的问题导向性，它是在后陈村村干部违法乱纪现象频发，引发村民强烈不满的背景下，用于规范村干部权力和加强村务监督的一项举措。林毅夫将制度变迁分为强制性变迁与诱致性变迁，并认为“诱致性变迁指的是一群(个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，而强制性变迁指的是由政府法令引起的变迁”。[10]从这个角度来看，村监委的产生源于村干部违法乱纪频发导致村民不满，但村干部违纪现象频发只是制度创新的诱发因素，制度生成的基础性原因，与村庄内部的经济基础、社会结构、文化网络、政治权力结构等方面存在内在关联。换言之，村务监督制度是一种诱致性变迁，制度生成有其深厚的村庄政治社会基础。

贺雪峰关注到了村庄内部经济因素(如村集体收入的增加)对村监委制度的产生发挥的作用。[11]20世纪末期，后陈村的村级债务不少，村干部与村民之间的矛盾也比较激烈，村干部变动频繁。频繁的调换村干部，导致村庄政治权力结构极其不稳定。后陈村是附近最富有的村，农民之间的个体分化比较严重。村庄内部没有内生性的权威力量，也不具备内生性的规范。简言之，村庄内部无论是社会上还是文化上都没有形成一个结构性的权威力量和规范来约束村干部和村民的行为。进入21世纪，后陈村得益于城郊村这一有利位置，征地和自然资源等使村集体的收入大为增加，这必然引起村干部和村民对村庄经济利益的关注。最初，村干部的“获利”行为缺乏村庄内生性权威和规范的约束，加上村一级政治权力本身不稳定，没有有效的监督机制，这为村干部的“获利”提供了空间。随着村庄的利益越来越密集，涉及的人越来越多，村干部的谋利行为越来越猖狂，在政府的指导下，村监委制度得以产生。村监委诞生后，后陈村村干部的腐败得以有效抑制，村务监督有序展开，后陈村的创举被总结为“后陈经验”。2010年修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》(简称《村组法》)是对“后陈经验”的肯定，此后村监委制度便开始在全国范围内推行。

(二)经验推广

村监委制度在后陈村得到巩固与发展的同时，其经验也逐渐向全国扩展。按照《村组法》的要求，自2010年开始，全国农村陆续设立村务监督委员会，并取得了一定的成效，但也存在不少问题。有关调查显示，35.08%的村民对村监委不了解，83.48%的村民不愿意成为村监委成员。其中，36.22%的村民表示没能力，25.56%的村民表示没有时间。另外，57.06%的村民表示村监委的监督作用不明显、效能低，而且村民参与意愿低。[12]另据学界研究，村监委在全国各地推广中面临着许多困境。一是村监委成员的实际素质达不到监督职位的要求；二是村监委作为“第三种权力”出现在村庄中，有进一步激化“两委矛盾”成为“三委矛盾”的可能；三是在监督过程中缺乏相应的惩戒性制度。

对此，有人认为《村组法》没有对村监委的职责权限、监督的内容以及方式等具体的实践操作做出详细的规定，由此导致村监委在各地实施过程中容易虚化，不能达到制度设计的目的；[13]村庄的非制度化因素(包括宗族关系、人际圈和派系)会对村监委制度运作产生不良影响，如乡村熟人社会中的人情和面子等，使村民不敢监督和不愿意监督。当然，中国农村区域差异巨大，《村组法》难以对村监委的实践操作做出详细规定，它只是提供一个方向性的制度标准，在具体实践操作方面给各地留了很大的空间。在实践中，许多村庄往往“重设立、轻建设”，对于“经验”的学习，照搬的多，结合村庄实际的少，即在“经验”推广过程中，往往是以村庄去适应制度，而不是创造性的细化制度来适应村庄的实际，由此导致制度的运作与村庄的实际产生分离，制度运行失去社会基础。

近年来，生物质材料等廉价吸附剂取代活性炭用于污水处理成为研究热点。国内外研究者聚焦利用农业生物质等固废资源开展水处理离子吸附剂合成工作的重要性(如表1所示)，目前对生物质秸秆材料的吸附剂研究开发主要集中在以上几方面：(1) 制备阴/阳离子吸附剂；(2) 制备生物炭；(3) 制备生物炭复合材料。本文对生物质材料在水处理中的应用现状进行了综述，并提出新疆地区生物质材料在水处理过程中的应用前景。

(三)拓展深化

“后陈经验”并不止于“一个机构、两项制度”。为了顺应新的形势、新的发展和新的村庄实际，武义县不断进行探索，努力强化、深化和细化村监委制度的规范性、严肃性、可操作性。自2010年以来，武义县相继出台了《村务监督委员会主任考核办法(试行)》和《村务监督委员会履职细则》等制度性文件，在总结以往经验的基础上，对监督制度存在的问题进行了整改。如《村务监督委员会履职细则》将原来的村监委制度进一步细化，使其在实践中的操作更加规范化。一是对监督权限和监督程序、救济措施和指导职责做出详细规定；二是强化村监委“周三坐班”要求以及实行村监委矛盾调解和意见收集反馈的“第一关口”制度；三是对监委会成员任职与回避条件、罢免辞职补选程序、不规范履职行为应对措施等方面进行了规范。《细则》注重实用性和可操作性，细化了监督重点和操作程序，详细规定了对村务决策、村务管理、村务公开和村干部勤政廉政四个方面监督的具体内容、操作方法与时限要求。

后陈村村监委制度从“一个机构、两项制度”到不断细化和完善，成功地将制度优势转化为村庄治理效能。从后陈村村监委制度的发展，我们可以总结出以下几个方面的启示：一是制度的产生具有很强的问题导向性，即制度设立的最初目的是为了解决相应的问题，制度创新往往发端于村庄内部，是从村庄的社会环境中长出来的。二是村监委只是监督制度创新的一种表现形式，在中国农村还存在其他的监督形式，如永定模式、青县模式和宜都模式等等。这些模式的存在表明，制度设计应该适应村庄实际，而不是“削足适履”。三是在实践中，多种监督形式的存在，说明制度既有共性的一面，也存在差异性的一面。共性即为制度本身的构成，如主体、内容、程序等等，而差异性则为适应不同问题和实践差异的需要。四是应该根据实际发展情况不断对制度进行补充、修改及完善。总之，制度的生成和有效运作必须有相应的社会基础，制度与社会基础的结合程度是决定制度运作良好，发挥治理效能的关键性条件。

三、Y乡村监委的实践逻辑及其社会基础

S县位于浙江省西南部，Y乡位于S县西北部，地处我国东部发达地区的欠发达区域，特殊的地理位置塑造出该地政治、经济、社会、文化和治理等层面的特殊样态，成为理解该地村务监督委员会实践逻辑的关键因素。

近年来，Y乡的村庄治理任务不断加重，但与此同时国家对村级权力运作的制约和规范也在增强。村庄治理除常规事务如党建、环境治理之外，主要是伴随越来越多的项目资源而产生的，如项目落地时涉及的征地、赔偿、纠纷的调解以及项目实施中的工程质量、资金使用的监督等。项目进入村庄后，项目及资金就是由村监委具体监管，原来通常所讲的村“三大头”变成了“四大头”，即村书记、村主任、村会计和村监委主任。村监委主任负责项目资金、村干部误工补贴等的审核，只要村监委主任不签字，村级财务就一分钱也动不了。因此村庄财务管理强调“三支笔”，书记一支笔，主任一支笔，村监委主任一支笔，三支笔缺一不可，并且村监委主任是主要负责人，所有项目资金的使用都需要村监委主任签字，且终身追责。

在Y乡，项目资源多，村监委对项目实施过程进行全程监督，没有出现违规行为。虽然村监委受乡纪委的指导和监督，但它落实到村里就是一种自治权力的体现。Y乡的村监委之所以能够发挥实质性作用，主要与本地的治理样态和社会基础有关。

首先，Y乡在权威结构上具有平权性质。在Y乡，社会结构表现出一种平权结构，村庄的血缘关系淡化，村庄内部没有较强的结构性力量和内生性权威，既有的规则都是通过实践产生的。因此，既没有宗族性村庄中具有内生性权威的村干部，也没有原子化村庄中那样出现混乱、复杂的村庄政治。村干部往往都是“事件型”干部，即通过多做事情来积累群众基础以构建自己的权威。村民之间，村干部之间也形成了比较平权的结构，即没有一部分人比其他人更有权威。

其次，从村庄政治结构和治理样态上看，应村形成了长期超稳定的以村书记为核心的政治结构，这一稳定的政治结构为村庄自治提供了较好的政治环境。村干部身份是半职业化的。村庄里只有四个人拿固定工资，村监委主任是其中之一。尽管村监委主任的工资较少，但相对其他领误工补贴的副职干部来说算高的。资源下乡后，在推进基层治理现代化的过程中，虽然伴有一些较硬的行政任务，但这些“硬任务”进入村庄后又是软要求，村一级在治理事务中存在一定的弹性空间。村干部工作检查“包干定责”制，即村干部之间的职责与分工很明确，在一定程度上能使村干部们各司其职，协商解决问题。

最后，从村庄文化层面看，村庄的宗族性较弱，血缘和地缘关系不强，村庄文化活动服务于原子化村庄社会结构中的社会关系建构，文化活动表现出很强的社交性、娱乐性，集体行动能力弱。

正是这些因素的相互作用，使制度运转有内生动力，村监委运作产生了良好效果。一方面，村干部之间平权的结构、政治环境的稳定、事件型的半职业化村干部、“包干定责”的工作机制等因素，为村监委监督作用的发挥创造了可能；另一方面，多元的经济形态塑造了村民较为理性的行为逻辑，加上项目资源增多等因素的影响，村民对村庄利益关注度高，从而为村监委制度的运作提供了一个良好的社会基础。

与此同时，对村监委的监督机制亦比较完善。第一，村监委的政治监督。村监委是党支部领导之下的村民监督委员会，并非是一个独立组织。在实践中，村监委在党支部的领导之下开展工作，是党领导下的村民自治组织。与此同时，村监委受上级纪委即乡纪委的监督。村监委成员每个月都要参加乡纪委的警示教育，乡纪委系统每年对村监委都有考核，有奖也有罚。第二，村监委的社会监督。首先是比较书面化的监督。村级财务公示栏中所张贴的每一张财务报表，张贴时间较长，村里有什么项目，资金是多少，村干部的工资是多少，以及征地赔偿等都进行公示，便于村民进行监督。其次是对村监委的事后监督。村监委负责的工程质量、项目推进、财务监督以及财务公开等工作，事后如果被村民举报或是查出问题，村监委将被追责。

总之，村监委是村庄政治中的一种权力。村庄内部的权力尽管有一些制度性的设置，甚至有些非常制度化，但村庄内部权力的实现受制于村庄内部政治本身的实践，如果村庄政治特别复杂，相互之间的矛盾就会更加复杂，更加难以调解。如果村庄政治比较简单，村庄权力运作就比较顺畅，就不会增加一些额外的制度成本。在严格意义上讲，完整的村民自治，一定要有民主监督，要有监督权，监督权会带来一些额外的成本，但监督权的存在对于整个村庄政治以及村民自治有效的运行，甚至是有效的乡村治理是非常重要的。

四、结论与讨论

当前，中国正处于社会转型期，经济发展模式转换、体制深层次改革和全方位对外开放正在加速转型，各种深层次矛盾和问题不断呈现，各类风险和挑战不断增多。在这一背景下，一方面，遭受现代化和市场化冲击的乡村社会，其社会结构已发生深刻变化，流动中的农民对乡村的关注度不断减弱，乡村组织权威日益式微，乡村社会治理体系与秩序结构面临严重挑战。[14]另一方面，如何提高乡村治理水平、推进国家治理体系和治理能力现代化，化解社会矛盾等一系列问题迫切需要新的探索。

2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是全党的一项重大战略，明确要求把我国的制度优势更好转化为国家治理效能。这一要求落实到基层，就是要在总结当前基层制度优势的基础上，将制度与乡土社会结合起来，实现有效融合。换句话说，制度转化为治理效能的关键在于制度与社会基础的结合程度。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，各地要结合本地实际，围绕治理任务，加强分类指导，以形成适合本地的乡村治理机制。村务监督委员会是一种乡土民主，其有效运转必须有相应的社会基础。脱离村庄社会基础的制度，无论其设计多么精致，在具体的实践过程中都可能因为运行不畅而沦为“墙上制度”，成为“民主假象”。因此，必须在制度设计时充分考虑其社会基础。制度有社会基础，才能落地生根，进而发挥应有的作用。

近年来，随着社会的改革与国家民主化进程的推进，农村基层民主获得了长足发展。当前，基层民主创新十分活跃，已经探索出内容丰富的基层治理制度。然而，有些制度在实践过程中依然存在这样或那样的问题和困境。本文通过对村监委制度的研究，认为有效运转的制度需要有相应的社会基础，农村的制度安排一定要充分考虑农村的实际情况。在我国农村发展区域差异明显的背景下，在推进乡村治理现代化的过程中，既要鼓励地方不断创新，也要避免一刀切的照搬制度。