生态环境损害赔偿纠纷解决机制的完善——基于引入仲裁机制

雷 狄 卿

(河北大学 法学院，河北 保定 071000)

随着经济的发展以及城市化的推进，中国生态环境所面临的挑战逐渐严峻，生态环境损害赔偿纠纷日益增多，当前“磋商+诉讼”的解决模式难以与中国的生态环境保护相适应，采取行之有效的生态环境救济措施势在必行。在生态环境损害赔偿纠纷解决实践中引入仲裁机制将极大压缩政府等有关部门权力寻租的空间，可更加快速、便捷和高效地解决生态环境损害赔偿纠纷问题，为推进建设美丽中国提供坚实的制度基础。

一、生态环境损害赔偿纠纷解决机制的重要性

《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定在全国试行生态环境损害赔偿制度，同时规定磋商为诉讼的前置程序，为解决环境污染问题提供了一个平等交流的平台。磋商一般是由代表社会公共利益的地方政府与造成环境污染的生产经营企业平等交流，各抒己见，并敲定最终的生态环境损害赔偿方案。该模式的优势在于磋商双方的地位是平等的，没有纵向的管制关系，双方可以在平等交流中达成最有利于生态环境损害赔偿纠纷的解决方案。此外，该模式也体现了中国政府积极维护人民利益和注重平等的理念，对提高政府公信力与权威性有一定的引领作用。诉讼作为磋商失败后的第二道程序，是解决生态环境损害赔偿纠纷的最终程序，当当事人之间因为利益不均等原因无法达成纠纷解决的共识时，引入诉讼机制有利于纠纷的快速解决以及纠纷解决的公平正义。在法院主持下按照法定程序审理生态环境损害赔偿纠纷案件，极大提高了纠纷解决的效率，提升了纠纷解决的公信力，更有利于维护生态环境。

中国在解决生态环境损害赔偿纠纷时采取“磋商+诉讼”的双重模式，这是在充分尊重民意基础上运用法律手段进行的调控措施。磋商使纠纷解决更加民主与公平，诉讼的最终参与则大大提高了纠纷解决的效率与公信力，两者的组合在生态环境损害赔偿纠纷解决机制中具有一定的创新性。

二、现行生态环境损害赔偿纠纷解决机制存在的问题分析

中国当前的“磋商+诉讼”模式在解决生态环境损害赔偿纠纷中发挥了重要作用。但随着经济的快速发展，其弊端也日益显现。其在实际运行过程中有些行为偏离了理论指引，造成了不良的社会影响。

在生态环境损害赔偿纠纷中，磋商作为诉讼的前置程序，具有民主以及高参与的特点。但在实践运行过程中，这些优势往往也是产生问题的主要诱因，主要表现为赔偿权利人的身份具有多重性。在磋商中，政府既是赔偿权利人，又是当地经济的实际管理者，就好像在比赛中既是运动员，又是裁判员[1]。现阶段，在政治激励和财政约束的双重作用下，促进经济增长和增加财政收益往往成为地方政府的优先目标，这导致有些政府官员为了当地经济的发展以及自身政绩的提升，在与当地造成生态环境污染的企业磋商时放弃或者减少需赔付的生态环境损害赔偿金，使得污染企业更加肆无忌惮地大肆损害生态环境。磋商最终成为一种摆设，磋商协议成为一纸空文。

诉讼作为生态环境损害赔偿纠纷解决机制的最终举措，具有效率高专业性强的特点。但结合其在具体生态环境污染案件中的表现可见，诉讼的实施过程有时过于繁琐，且专业人员缺失也使诉讼难以有效进行。诉讼本身是专业性极强的行为，而生态环境损害赔偿纠纷诉讼由于实施时间较短，相较其他法律法规还不够完善，加之司法系统缺乏环境专业知识背景的人员，这对顺利解决生态环境损害赔偿纠纷极为不利。同时，生态环境损害赔偿纠纷诉讼成本较高，因为环境损害具有长期性、潜伏性和持久性的特点，有些生态环境污染后不会立即发生损害行为，它的蛰伏期较长，甚至会在百年后才会表现出来[2]。且环境污染持续时间较长，如前苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故致使普里皮亚季城至今仍是一座破败的空城，周边生态系统经过30多年的恢复现状依旧令人堪忧。此外，在生态环境损害赔偿纠纷诉讼中，双方当事人一般为政府部门和造成环境污染的责任主体，社会大众不能直接参与生态环境损害赔偿诉讼，这导致社会大众的环境利益诉求难以落实，切身环境利益得不到充分维护，对环境污染治理产生了不利影响。

三、域外生态环境损害赔偿纠纷解决模式探析

环境仲裁在治理生态环境污染中占据重要地位，其与磋商及诉讼相比更加高效和公平。从域外实践来看，美国、日本和巴西的环境解决机制最具有代表性。同时，域外生态环境损害赔偿纠纷解决机制的实践具有强大的理论支撑，促进了仲裁程序的顺利实施。

(一)域外实践经验分析

为更好地解决环境纠纷问题，美国相继设立多个环境仲裁协会及环境仲裁调解委员会，并于1980年颁布《全面性环境应变补偿及责任法》，为环保署及其他机构通过仲裁手段应对环境纠纷提供了法律依据。美国环境仲裁的最大特点在于司法与仲裁可以相互转换，当事人可以根据自身实际情况进行选择。权利人之间达成仲裁协议的可以将协议事宜交由仲裁机构进行仲裁；若已进入司法程序，但当事人希望将案件转交仲裁机构的，法院应把案件整体移交给仲裁机构，同时以国家强制力手段保证仲裁结果的落实。20世纪五六十年代发生的“四大公害”事件使日本更加重视对生态环境纠纷的解决，其出台的《公害纠纷处理法》规定了环境仲裁制度的主要程序，并创新性地规定了双层管理体制，主要表现为中央的公害调整委员会和地方的公害审查会之间不是上下级关系，两者都可以进行仲裁程序，只是由于具体公害事件的等级划分不同，仲裁范围也有所不同。为了维护生物多样性以及生态环境的平衡，2001年，巴西在里约热内卢设立了全球首家环境仲裁院，按照法律规定进行相关的仲裁任务。其虽不隶属于任何司法机构，但仲裁结果具有法律权威性。

由上文分析可知，仲裁机制的优势主要体现在以下方面：首先，与诉讼相比，仲裁的程序更为便捷和简约，纠纷的解决更加高效，可以更好地平衡双方当事人的利益关系。且仲裁在证据方面的采集更加简易，更有利于生态环境损害赔偿纠纷的顺利解决。与磋商相比，仲裁可以有效避免当地政府因为错综复杂的利益关系所进行的退让，可以更好地平衡双方当事人之间的利益关系，因而更加公平也更加高效。其次，在仲裁中双方当事人可以自由选择更加专业的仲裁人员，这极大地提高了仲裁程序的专业性，有效保证了双方当事人利益价值的实现，从而能更有效地保护生态环境。最后，仲裁实行一裁终局制，与诉讼相比较，仲裁没有二审程序的繁琐程序，可有效缩短生态环境损害赔偿纠纷的处理时间，当事人可以更加便捷的实现自身的利益诉求，这将极大提高生态环境损害赔偿纠纷解决的效率。

(二)域外模式的理论基础分析

域外生态环境损害赔偿纠纷解决机制的理论基础主要表现为“合作国家”理论与“担保国家”理论。合作国家模式注重社会组织在国家管理中的地位；担保国家则重视国家的担保作用，国家在制度层面履行保证和监督义务，防止其在管理过程中出现违法行为。

最早提出担保国家概念的是德国学者Hill，他主张国家角色模式从给付国家向担保国家演变，这种演变以国家责任阶层化的方式来表现[3]。“担保国家”是指国家职能的实施不一定由国家以及政府承担，社会组织可以相应分担公共服务，这样更加有利于国家管理以及人民生活。但国家并非退出相关治理领域，而是扮演担保者的角色，积极进行制度构建监督，并保证社会领域的介入，为社会组织等主体开展公共服务保驾护航。“合作国家”理论同样发源于德国，且在德国形成了一定的学术规模，比较具有代表性的是Ernst-Hasso Ritter教授的观点，其认为对法律管制能力的不足是合作国家理念产生的前提，以国家为中心的单边行为或是高权手段应当被国家与社会的双边行为或合作手段所替代。在合作原则下，国家演变为社会和经济权力的承担者，服务于公共目标,与社会成员形成合作完成公共任务的局面;而社会成员逐渐摆脱利己主义，积极负担生态公共福祉协作义务，形成一个共同承担责任的多元主义社会[4]。此种模式下，国家与社会组织是合作关系，两者共同致力于国家治理。结合域外生态环境损害赔偿实践经验，担保国家模式为中国生态环境损害赔偿纠纷引入仲裁程序提供了理论依据与方向指引。在“磋商+诉讼+仲裁”模式中，国家应当积极进行制度构建，加大监督和管理力度，更好地促进生态环境的保护，加快建设生态中国的步伐。

四、生态环境损害赔偿纠纷解决改革路径

2018年12月31日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》，指出仲裁是中国法定的纠纷解决制度，同时也是国际认可的纠纷解决方式，要充分运用仲裁在解决纠纷中的优势，完善仲裁与调解、诉讼和磋商等的有机衔接，形成多元化纠纷解决机制。该意见的印发为中国生态环境损害赔偿纠纷解决模式引入仲裁机制提供了重要契机，使生态环境损害赔偿纠纷的解决更加高效且公平。

(一)“机构仲裁”与“临时仲裁”之间的选择

临时仲裁与机构仲裁是两种不同性质的仲裁方式。临时仲裁特别注重双方当事人之间达成的协议，这是组成仲裁庭的依据，同时也可协商具体仲裁程序。因此，临时仲裁又称为特别仲裁或随意仲裁[5]。机构仲裁是指当事人根据仲裁协议，将纠纷提交给约定的某一常设仲裁机构进行仲裁。机构仲裁与临时仲裁各有优势，临时仲裁最突出的特点是能够最大限度保证当事人意思自治的权利，发挥当事人的主观能动性，当事人可以根据协议自由选择仲裁员、仲裁地点和仲裁规则等。正是由于当事人具有这种自由选择的权利，因此临时仲裁具有极大的灵活性，可大大提高仲裁程序的效率。机构仲裁的最大优势在于其强大的稳定性，机构仲裁所规定的程序是相对固定的，这虽然对当事人发挥主观能动性有一定影响，但其降低了双方当事人签订仲裁协议的成本，有效避免了仲裁协议瑕疵给双方当事人带来的消极影响，提高了纠纷解决效率。并且，由于机构仲裁具有严格的程序控制，因此与临时仲裁相比仲裁结果更能够被认可和承认。

从中国国情出发，现阶段中国生态环境损害赔偿纠纷更加适合选择临时仲裁。首先，当今中国生态环境损害赔偿仲裁机制不完善，没有建立较为严格的程序要求，机构仲裁没有其适用的内部土壤。其次，临时仲裁的优势较为突出，对当事人的主观能动性具有更好的激励作用，且解决纠纷的效率较高。但中国对临时仲裁的选择也应当谨慎，因为其可以自由选择仲裁员和仲裁地点等，所以极有可能发生当事人与仲裁庭成员串通的行为，进而损害国家或他人的合法权益。因此，国家应设立相应的标准以及专门的管理机构，加大监管力度，从上层制度设计层面避免违法行为的发生。

(二)“依法仲裁”与“友好仲裁”之间的选择

依法仲裁与友好仲裁是两个相对概念。依法仲裁是指依据法律法规作出仲裁裁决，仲裁员或仲裁庭几乎没有自由裁量权。友好仲裁是指仲裁庭在当事人授权下，仲裁员自由地根据公允善良原则作出相应的裁决。友好仲裁与依法仲裁最大的区别在于仲裁庭是否具有自由裁量权。两种模式各有千秋。依法仲裁从字面理解便可看出其最大优势在于依据法律规定运行程序，极大避免了仲裁失误的发生，降低了当事人否定仲裁结果的风险，稳定了社会公共秩序。相比较而言，友好仲裁的最大优势在于其依据公平合理原则，结合行业规范以及商事惯例对具体案件进行仲裁，可最大限度地体现当事人意志。当前，依法仲裁在全国范围内应用极为广泛，但其在某些情况下与诉讼有重合之处。依法仲裁过于依据法律法规，这使得仲裁庭成为“第二法院”。友好仲裁充分尊重当事人的意思自治，根据公允善良原则处理纠纷，不受特定法律的约束，有效避免了当前法律自身缺陷给当事人带来的不利影响，且友好仲裁的气氛相对轻松，也降低了调节纠纷的难度。因此，解决生态环境损害赔偿纠纷应当选择友好仲裁模式，这更加有利于保护与治理生态环境。但由于友好仲裁模式中仲裁庭具有较大的自由裁量权，因此必须制定相应制度对其进行限制，避免出现仲裁员徇私枉法、串通当事人损害他人及社会公共利益的违法行为。

综上所述，解决生态环境损害赔偿纠纷应当采取“磋商+诉讼+仲裁”机制，以更加便捷和高效地解决生态环境损害赔偿纠纷问题，更好地保护生态，推进生态中国建设。现阶段，从中国实际情况出发，磋商可作为诉讼及仲裁的前置程序，诉讼与仲裁同等顺位，当事人可以自由选择诉讼或是仲裁[6]。还可借鉴美国的司法与仲裁相互转化模式，纠纷双方当事人签订仲裁协议的可以交由仲裁机构进行仲裁，若已进入司法程序，但当事人希望将案件转交仲裁机构的，法院应把案件整体移交给仲裁机构，同时以国家强制力手段保证仲裁结果的落实。中国应以“渐进式”立法助推“磋商+诉讼+仲裁”模式建设，加快《仲裁法》改革，以更好地发挥法律调控社会关系和稳定社会秩序的作用。