亚行贷款项目中的弱势群体援助策略研究

肖 宇,刘宁宇

(湖南省水运建设投资集团有限公司，湖南 长沙 410011)

土谷塘航电枢纽工程是亚洲开发银行(下称“亚行”)贷款的第一个水运工程项目，项目以航运为主，兼有交通、发电、灌溉和供水等水资源综合利用效益。为了促进项目区的社会发展并扩大社会效益，在项目建设初期充分考虑了该区域内弱势群体的利益，专门为当地弱势群体制定了弱势群体援助计划，增强弱势群体的社会和经济地位，并确保项目给区域内的弱势群体带来有效的、长期的正面积极影响。

1 弱势群体的现状

根据各级政府提供的详细数据资料、土谷塘航电枢纽工程相关工作人员进行抽样调查的情况，并结合第六次全国人口普查数据综合分析得到：2009年，即项目建设初期，湖南省人均GDP为人民币18 740元，占国家平均GDP收入的75%。土谷塘航电枢纽工程项目区内包括有位于湘江上游永州地区的2个国家级贫困县和3个省级贫困县。整个省内有7 000个贫困乡村，其中11%位于项目区内。项目区内有三类贫困群体，分别是：(1)处于农村最低生活标准制度补贴线以下的贫困群体；(2)处于农村最低生活标准制度补贴线以上，但处于贫困线以下的贫困群体；(3)城市最低生活标准制度补贴线以下的贫困群体、。采用农村贫困线人均年收入1 196元以及城市人口的最低生活标准为基准线，在项目区内的1 400万人口中，贫困人口为91万，其中包括农村人口63.7万，城市人口27.3万。同时，该地为湖南省HIV/AIDS高发区域。此外，该项目区内工程建设项目较多，工人来自全国各地，流动人口较多，增加了HIV/AIDS发病风险。

2 弱势群体计划的设计

根据调查结果和搜集数据表明：在土谷塘航电枢纽工程项目区，同贫困人口相比，非贫困人口获得了较高薪酬和非农业收入，所以增加非农就业应被列为头等重要的扶贫行动，计划将向妇女和贫困人口提供专业的非农培训，有助于他们获得就业机会；计划还将向项目区的贫困妇女提供集中培训。

运输成本是影响边远地区物价的一个非常重要的因素，松柏码头将向贫困人口及妇女提供经济安全的河道运输。项目设计通过严选坝址以及实施耕地保护措施，减少对项目区征地移民的影响。对于不可避免的影响，土谷塘航电枢纽组织各相关单位编写了《土谷塘航电枢纽建设征地移民安置规划设计报告》，并按规划严格执行，确保提高移民的生活水平，且不会增加新的贫困人群。在弱势群体援助计划中明确优先向贫困人群和妇女提供工作岗位，提高其就业率，并提供技术培训。根据HIV/AIDS的现状，要求对安全控制人员进行HIV/AIDS和STI预防培训，然后对所有工人和管理人员进行培训。除通过海报等措施宣传外，还将向服务人员和村民进行HIV/AIDS和STI预防培训。

根据以上设计理念和亚洲开发银行的相关要求，土谷塘航电枢纽工程的弱势群体援助计划包括如下内容：(1)土谷塘航电枢纽工程：在项目建设运行期雇佣当地劳动力，其中至少20%的就业机会提供给妇女劳力，给她们提供相应的培训，并保证男女同工同酬；(2)松柏码头建设：就项目的建设开展公众咨询，参与者至少50%是妇女和低收入人群；聘请职业教育机构对当地妇女提供非农业技能培训，在港区至少有500名受过培训的妇女能够就业或自谋职业；(3)航运管理机构能力建设：指定专人负责性别行动计划的实施，并且80%的公司员工要参加促进性别意识的培训；(4)AIV和艾滋病的防治和宣传；(5)加强劳动者权力保障；(6)完成移民计划中的相应要求。

亚行根据以上数据和实际情况的分析提供了弱势群体援助计划实施表，其中摘选出部分工作任务列表如表1所示。

表1 弱势群体援助计划实施表

3 弱势群体计划的具体实施

(1)土谷塘航电枢纽工程：组织227名妇女接受了农业和非农业技能培训，包括莲藕种植、鱼类养殖、后勤及餐饮服务，227名接受培训的妇女中，共计有99人受雇于本项目。在坝区、库区等项目建设过程中也雇佣了相当部分的当地劳动力，其中有妇女参与了技术含量不高的简单劳动，并支付了与同等职工相同的工作报酬。

(2)松柏码头：根据在松柏码头现场咨询的情况来看，低收入人群参与工程的比例较高，其中有12位妇女参与项目部的后勤工作；2014年与常宁和松柏移民局及妇联协作，召开了妇女儿童援助会议，慰问了蔬菜村12位贫困村民和12名贫困儿童，并发放助学金6 000元；聘请职业教育机构对当地低收入人群和妇女提供技能培训的工作，在2013年以来已经持续在开展；2015年2月1日，在常宁市水口山办事处组织常宁市妇联、移民局、松柏镇有关负责人及蔬菜村部分村民及妇儿代表召开了座谈会，会议商定了本年度土谷塘项目常宁市妇女儿童援助实施方案，会后还走访了码头7户拆迁移民，并每户给予了2 000元拆迁补助，累计1.4万元。2016年～2017年，在松柏千吨级码头建设区分别组织适龄劳动力86人、88人进行就业实用技能培训。

(3)能力建设：对亚行的移民政策要求比较了解，多次对现场管理工作人员开展性别意识和敏感性培训，并长期不断的实行弱势群体援助计划，尤其是妇女援助计划。

(4)AIV和艾滋病的防治和宣传：土谷塘航电枢纽工程至开工建设以来持续不断的在联合地方卫生部门开展AIV、艾滋病的防治和宣传工作及对男性、女性分别进行关于HIV、AIDS、健康和安全的意识培训，并免费为相关人员提供体检服务。

(5)劳动者权力保障：劳动者的权益在《劳动法》的基础上联合地方劳动监察部门能够得到比较好的保障，劳动者可以随时向劳动监察部门和地方政府提出申诉，土谷塘航电枢纽分公司也建立一套高效的申诉补偿机制，即申诉人直接向相关负责人反映，使有关劳动者权益保护之类的问题都能在第一时间内得到很好的解决。

(6)移民计划中的相应要求：在设计文件中对人均住房面积小于25 m2的住房困难户补足25 m2的砖木结构住房面积补偿款；对土地补偿投资小于生产安置所需投资的村民小组进行差额补助。2012年至2018年，共举行了4次咨询会议，并在长沙、衡阳市和衡南县组织了6次性别意识培训研讨会，相关单位及单位代表共326人参加了研讨会。与衡阳市移民开发局、衡阳市妇联、衡南县、常宁市和耒阳市等有关单位，在库区、坝区和松柏千吨级码头建设区开展了妇儿援助实施计划，并对计划实施后的效果进行了回访，受益人群均表示满意。2013年，向坝区20名贫困学生(含12名女学生)提供了1万元的助学金；2014年9月19日，组织员工参加了性别意识专题讲座，共有34名员工聆听了讲座。2015年6月，组织衡南县和常宁市完成了适龄妇女60人参加餐饮、保洁等相关专业技能培训，并帮助推荐就业18人。2016年3月，组织常宁市适龄妇女86人参加良种油茶抚育技术培训，并帮助推荐就业16人。2016年12月，组织衡南县云集镇滨河村适龄劳动力80人进行优质水果、油菜、水产养殖实用技能培训，并帮助推荐就业20人。2017年1月，为促进土谷塘航电枢纽移民水产养殖产业发展，实现“服务库区、致富移民”的工作目标，培养一批能带头致富的科技示范户和带头人，开办了坝区移民水产养殖技能培训班，参与人数达62人。

4 弱势群体计划的结果

本项目将有助于加强内河航运在湖南省的地位和范围。航道使用者将得益于经过延伸后，更加经济和可靠的航道运输服务。项目带来的环境和健康效益包括替代火力发电厂后，空气质量的改善。

本项目将扩展水路运输服务到其他交通方式无法通达的区域，并减少相对落后内陆省份和中国沿海发达地区之间货物运输成本。项目将使衡阳市、永州市和归阳县约1 400万人口受益，特别是许多生活在湘江中上游地区的农村居民，将由于其生产产品能通过改善的交通条件进入市场而受益。此外，本项目水力发电将为边远地区提供补充来源，每年额外3.63亿KWh清洁和可再生能源的产出将满足今后30万户人口对电力的需求。项目实施期间创造大量额外工作机会，其中至少20%的工作机会给予贫困妇女。为本项目配置5万美元资金，均已用于为妇女提供非农技能培训，使其在土谷塘航电枢纽地区、松柏码头地区获得新工作机会。土塘航电枢纽分公司安排负责弱势群体援助计划的信息宣传、实施和监管工作，确保弱势群体的积极参与。

总体来说，土谷塘航电枢纽工程实施的弱势群体援助计划，内容丰富，覆盖面广，参与人数多，受益人群多，工作切实有效，并取得了良好的社会和经济效益。

5 弱势群体计划的成功经验

(1)制定切实可行的弱势群体援助计划。弱势群体的种类繁多，首先应细致认真的调查当地的实际情况，了解不同层面，不同类型的弱势群体的需求，并根据实际情况因地制宜，制定恰到好处的弱势群体援助计划，以便于各项政策、策略的价值，以达到预期目标。

(2)积极联系政府部门，协助完成弱势群体援助计划。政府制定的具有倾向性和导向性的相关政策和措施具有较强的权威性，政府通过这些政策和措施支持弱势群体，有助于社会资源的权威性分配，也更有利于社会各类资源向弱势群体倾斜。

(3)构建弱势群体援助和保障平台。通过法律手段和政府支持，充分保障弱势群体的合法群益，通过建立快捷高效的申诉机制，快速解决弱势群体的基本诉求。

(4)建立多层次、多渠道的公益性技能培训和意识培训，提升弱势群体的发家致富的能和自我保护的意识。弱势群体援助计划成功的关键还在于弱势群体自身能力和意识的提高，围绕提升弱势群体的发家致富的能和自我保护的意识展开相关问题的培训是直接提升弱势群体自身能力和意识最直接的方式。