县域村庄分类与布局策略研究——以湖南省永顺县为例

彭武卫

（永顺县自然资源局 湖南，湘西土家族苗族自治州416700）

1 前言

2019年1 月，中央五部委联合印发了《中央农办农业农村部自然资源部国家发展改革委财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1 号），要求对全域村庄进行分类引导，各地省委省政府也印发了一系列文件要求对各级政府、各部门实施监督考核。

本文探讨的《永顺县域村庄分类和布局方案》（以下简称“分类和布局方案”）涉及全县23 个乡镇中的304 个村庄和社区，具体方案经过镇村摸底调查、乡镇征求意见、部门审查和县政府审定。在实践的基础上，通过上述研究，希望对永顺县域村庄分类和布局提供参考和借鉴。

2 永顺县县域村庄相关现状分析

2.1 分类

在现状考察的基础上，本文将全县304个社区和村庄划分为城镇开发边界内、城郊融合类、集聚提升类、特色保护类和其他类5种类型（表1）。

2.2 布局

按照县统筹镇、镇统筹村的模式，在县域层面统筹各乡镇指标，通过镇来统筹各村指标。具体通过对各类型村庄进行调配，城郊融合类原则上不超过现状建设用地指标的80%，集聚提升类原则上在现状建设用地基础上向上调配5%～15%，特色保护类考虑旅游项目的村考虑适当增加建设用地的10%～15%，其他类村原则上现状建设用地建议减少5%。

3 存在的问题

3.1 对规划城镇规模的诉求大于上位要求

当前划定的城镇开发边界模拟方案的城镇集中建设区约47.3km2，超出省厅规模要求约16.24km2，超出州自然资源与规划局规模要求约13.13km2；且部分诉求区域与永久基本农田相冲突。建议：一方面结合我县在州域的发展定位，及特殊区位、特色产业及特别需求等向省州层面积极争取城镇规模和发展机遇；二是精准用地布局，加强项目的前期方案研究及专项规划编制，以便后续在国土空间规划中精准布局城镇建设用地。

3.2 国土空间规划部分政策不明

由于处于变革时期，自然资源部、省自然资源厅等相关部门对国土空间规划的相关政策尚未最终确定，包括生态红线与自然保护地、永久基本农田、城镇规模等，国土空间规划相关内容需要持续跟进并借鉴同类经验。

表1 各乡镇村庄类型一览表

（续表）

3.3 国土三调成果尚未最终发布

第三次土地调查成果尚未最终发布，国土空间规划依据的底图底数尚需要持续完善。

3.4 县级国土空间专项规划推进较慢

各部门专项规划是发展规划和国土空间规划的支撑，应当与各级国土空间规划同步编制或适当超前。目前本次国土空间总体规划的各专项规划工作已全面启动，但各部门专项规划进度的推进力度有待加强。

3.5 三线冲突仍然存在

按照自然资源部“应划尽划”的要求（即自然保护地、国家一级公益林、一级水源保护地要全部纳入生态红线），我县三线矛盾冲突仍然存在。同时我县的自然保护地和城镇开发边界线、基本农田、重点项目等还有部分面积冲突。

4 对策研究

4.1 加强规划行业管理，学好用好相关政策

定期开展国土空间规划交流、培训和研究。全面落实自然资源部、省州关于项目与土地的相关政策，落实高质量发展的相关要求。

4.2 进一步完善专题专项成果，研究问题及对策

持续研究县域发展的各类问题、诉求及建议，研究对应的规划策略，完成国土空间发展与战略定位等专题专项的编制，深化已编的专题专项规划成果，为后续空间规划方案、规划大纲编制做好基础支撑。

4.3 逐步推动规划大纲、空间规划方案的编制

结合省州计划及我县的特点，落实全域旅游、乡村振兴、精准扶贫等目标计划，落实县域重大项目建设，逐步开展空间规划方案的研究、推动总体规划大纲的编制。

4.4 持续推进生态红线、永久基本农田、城镇开发边界等三条控制线的划定工作

落实生态文明、高质量发展的要求，进一步落实县委县政府的相关指示，持续跟进相关政策及上级主管部门要求，支撑县域综合发展（老城提质、新城建设、园区拓展、乡镇发展）、重大项目建设、产业发展等需求，科学合理的协调好县域的三线划定。

4.5 加强与十四五相关规划的衔接，做好对十四五重大项目的空间支撑

加强与十四五规划及各类空间规划的全过程对接。建议加强“十四五”规划项目的选址意向和用地需求研究，确保项目选址符合空间规划“三线”管控要求和专项规划要求，确保总体规划与十四五重大项目的落地要求相互衔接。