人民政协“四定”的来龙去脉

叶介甫

人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导中国人民在政治制度上进行的伟大创造，它是统一战线组织，更是政治组织。

下面笔者将通过介绍人民政协创建时的定名、定性、定位、定职，来回答人民政协“是什么”“干什么”“怎么干”等问题。

定名

人民政协的全称是“中国人民政治协商会议”，是毛泽东倡导、经过党中央集体研究，以及与各民主党派、无党派代表人士共同讨论后确定下来的。为什么把会议名称定为“中国人民政治协商会议”？这里明显是沿用“政治协商会议”（即旧政协）的名称。因为1945年8月至10月，毛泽东接受蒋介石的电邀，与周恩来等一同赴重庆，同蒋介石进行了“重庆谈判”，蒋介石迫于全国人民要求和平的压力，于10月10日签订了《双十协定》。但是几个月后，国民党反动派就背信弃义，撕毁了1946年1月的停战协定和政治协商会议的决议。中国人民在中国共产党领导下举起人民解放的大旗反击国民党的进攻，在全国即将取得胜利的前夕，中国共产党重新准备召开各民主党派团体会议，协商建国大事。“政治协商会议”名称沿用下来，但其含义已不是原来意义上的“政治协商会议”，而是赋予新的含义：一是在全国即将解放的新形势下共同商讨建立新的政府、建立新中国的问题;二是区别于旧的议事办法。旧民主主义议会中的议事办法是“到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者是临时提出的意见拿出来让大家来讨论决定”，“新民主主义议事的特点之一就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论，达成共同的协议。”周恩来指出，“旧的政治协商会议已经让国民党破坏了。可是大家都熟悉这一组织形式，所以今天我们沿用这个名称，而增加了新的内容”。

1948年4月30日，中共中央发布《纪念“五一”劳动节口号》，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。为促进新政协主张的实现，毛泽东于5月1日致信中国国民党革命委员会主席李济深、中国民主同盟中央常务委员沈钧儒（在香港主持盟务），征求他们的意见。信中指出：“此项会议似宜定名为政治协商会议。”毛泽东提议由中共中央、民革中央、民盟中央“于本月内发表三党联合声明，以为号召”。他还亲自拟了一个联合声明的草案，由潘汉年一并送达。

中共中央发布的“五一”号召很快得到各民主党派、无党派人士的广泛响应，新政协的筹备工作紧锣密鼓地进行，大批各民主党派、人民团体负责人云集解放区。1949年6月，新政协筹备会正式成立。新政协组织法起草小组首先提出只用“新”字区别于旧政协，并不够确切。理由如下：一是旧政协包括国民党反动派在内，新政协排除了国民党反动派;二是新政协虽沿用“政治协商会议”这个名称，但它并不完全发源于旧政协，它是百年来民族民主革命特别是30年来新民主主义革命的伟大成果，是中共历来倡导的统一战线的组织形式;三是新政協就其参加成分来说，已具有了全国人民代表会议的性质，名称和实际应该相符;四是政治协商会议是长期存在的，固定的统一战线组织，它的名称也应该是正式的、固定的。因此，应把“新政治协商会议”改称“中国人民政治协商会议”。周恩来把这一意见提交筹备会常委会讨论，得到常委们的赞同。毛泽东也曾就这个名称，同各民主党派主要负责人进行协商，取得了一致意见。9月17日筹备会举行第二次全体会议，正式将其定名为“中国人民政治协商会议”。

定性

创建全国性的统一战线组织是中国共产党领导中国人民革命历史发展之必然。中国共产党于1921年成立不久便努力寻求与其他民主政党之合作，直到1924年国共实现了第一次合作，但1927年因为蒋介石、汪精卫的叛变，这次合作被破坏了。直到1937年抗日战争国共再次合作，但统一战线没有形成全国性的总的组织形式;至1948年中共发出“五一”号召，召开政治协商会议得到各民主党派、人民团体的响应，并且纷纷派遣代表与会，建立全国性的统一战线组织业已瓜熟蒂落，水到渠成。所以周恩来讲：“肯定地说，这一组织便是中国共产党过去所主张的民族民主统一战线的形式。”“可以说这是一百多年来民族民主革命运动牺牲奋斗的果实，也可以说是三十年来新民主主义革命运动获得胜利的集中表现。假如没有一百多年来的历史积累，尤其是三十年来的新民主主义革命运动，便不可能有今天这样济济一堂的政治协商会议。”毛泽东在召开政治协商会议之前举行的七届二中全会上指出：“我党同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上和工作上确定下来。我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题，给他们工作做，使他们在工作岗位上有职有权，使他们在工作上做出成绩来”。

基于上述指导思想，新政协组织法起草小组提到“政治协商会议”应该是“长期存在的、固定的统一战线的组织”。1949年9月22日第一届全体会议上周恩来在《关于〈中国人民政治协商会议共同纲领〉草案的起草经过和特点》的报告中指出，为了完成“反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，建设一个独立、民主、和平、统一和富强的新中国”的任务，“我们团结国内各民主阶级、各民族和国外华侨，结成这样一个伟大的人民民主统一战线”，大家认为“这样一个统一战线应当继续下去，而且需要在组织上形成起来，以推动它的发展。大家同意：中国人民政治协商会议，就是它的最好的组织形式”。这一组织形式经过全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》以法律形式确定了下来。

经过毛泽东、周恩来等领导同志反复与各党派、团体负责人协商，最后确定参加第一届政协的单位45个，包括各民主党派、人民团体、无党派人士，代表中有工人、农民、人民解放军、妇女、青年、学生，也不乏文艺界、新闻界、工商界、自然科学界等人士。这是广泛的统一战线组织的阵容。

经过几年的工作，至1954年将要召开全国人民代表大会之前，又有人提出全国人民代表大会召开之后，人民政协不必保留，或者应该改名的意见。7月16日，中央政治局召开会议专门讨论统战工作问题。当谈到党内有一部分同志把统战工作看作包袱，主张干脆取消、丢掉时，毛泽东指出，当作包袱，主张干脆取消是不对的，是应该批判的。“干脆取消”，应该是干脆不取消;“丢掉包袱”应改为不要丢掉包袱。毛泽东接着讲，我们是两个联盟，两种合作，一种是工人阶级和农民的联盟，就是劳动人民的联盟;一种是工人阶级和剥削者的联盟，跟资产阶级的联盟。刘少奇讲，统战工作是每天麻烦一点，没有大麻烦，不要统一战线就可能搞出些大麻烦，这个问题应该讲清楚。会后，中共中央批准本年7月全国统战工作会议通过的《关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》就人民政协问题提出了重要的意见：“经证明，统一战线组织是民主党派和民主人士所需要的政治活动场所;同时是我党对他们实行既团结又斗争的统一战线政策，以利于实现和巩固工人阶级领导权的一个重要形式。”“在人民代表大会制实行后，中国人民政治协商会议不再代行全国人民代表大会的职权，在此以后它应作为独立的统一战线组织而继续存在，并须在一切必要的地方设立地方组织，其名称可以沿用‘中国人民政治协商会议’。”

1954年12月，中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次全体会议召开，会议制定并通过的《中国人民政治协商会议章程》把统一战线组织形式加以肯定。至此，“中国人民政治协商会议”作为全国性统一战线组织的性质完全确定了下来。

定位

1948年9月中央政治局会议上，毛泽东讲道：“我们政权的制度是采取议会制呢？还是采取民主集中制？过去我们叫苏维埃代表大会制度……这是死搬外国名词。现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。在中国采取民主集中制是很合适的。我们提出开人民代表大会……我看我们可以这样决定，不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。”

1948年“五一”劳动节口号号召召开各党派、团体负责人会议，最初目的还不是代行全国人民代表大会的职权，而是共同协商如何召集全国人民代表大会，建立民主联合政府问题。这次会议的初步预估可能是百八十人的会议，但号召发出后，各党派、团体热烈响应，而人民解放战争势如破竹，国民党反动政府已经崩溃，国际国内形势发生了根本变化，到全国政协一次会议召开时参加的单位达到45个，代表662人，具有全国人民代表大会的性质。因此，周恩来讲，“那时我们所设想的这个会议，不过是个百八十人的会议而已，没有想到像今天有这么广大的解放地区和在交通这样便利的情况下来开这样大规模的会”。“这次中国人民政治协商会议具有全国人民代表大会的性质。”这样，毛泽东在一届政协开幕词中庄严宣告：“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”

中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议组织法》《中国人民政治协商会议共同纲领》，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，确定国歌国旗，决定国都和纪年等等，在全国人民代表大会尚未召开之前代行其职权。1954年，在全国普选的基础上正式产生了全国人民代表大会，其成为我们国家的政体，人民政协代行其职权的任务业已完成。根据1954年中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议制定的《中国人民政治协商会议章程》规定，人民政协不再具有行政权、立法權、法律监督权等权限。在这次政协会议开幕前，12月19日，毛泽东在与参加政协会议的部分党内外人士座谈时谈道：政协不能搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。就是说，人民政协不具有体现根本“政体”的地位。

人民民主是社会主义的生命。对于国家大政方针的决定，在会前需要经过多方面的协商和酝酿。政协虽没有对于政权方面的决策权，但政治协商的权力是人民民主制度所赋予的。周恩来指出，在全国人民代表大会召开之后，人民政协“仍将以统一战线的组织形式而存在，国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商。地方委员会的情形也是如此”。除此之外，政协在发扬人民民主、实行民主监督方面也担负重要的责任，也就是有实行民主监督的职权和地位。这种民主监督的地位，在以后政协的活动中得到逐步提高，至1956年毛泽东在《论十大关系》中提出“长期共存、互相监督”的方针之后，人民政治协商会议在民主监督方面愈加发挥了重要作用。

“中国人民政治协商会议”作为中国共产党领导的多党合作的组织，在我国国家政治生活中具有重要的地位，是我国政治制度的重要组成部分，是发扬人民民主的重要形式，是我国政治制度中的基本制度。这就是人民政协的定位。

定职

第一届中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的职权，《共同纲领》已有明确规定。但全国人民代表大会召开并制定《宪法》之后，人民政协作为统一战线组织长期存在，其职责是什么？在以毛泽东同志为核心的党中央亲自领导下，制定的第一部《宪法》的序言中规定：“今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”毛泽东也指出：人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。他还专门讲到政协的任务：一是协商国际问题，如对外发表宣言，反对侵略，保卫和平等;二是协商候选名单;三是提意见;四是调整关系;五是学习，即学习马列主义。1962年周恩来在中国人民政治协商会议第三届全国委员会第三次会议上指出，“在人民民主统一战线中间，不能说一切参加的成员和所动员起来的力量对我们党和国家的方针、政策都是同意的，会有一部分人不同意的”。但除敌人的破坏必须坚决反对外，“在人民内部有一些对立面的意见，这对我们的进步是有好处的”。“我们应该在统一战线的内部，提倡在‘六条标准’的原则下发表各种不同的意见，彼此讨论、研究、切磋，以求得更好的认识，求得更符合于真理，不断推动我们的事业前进。”

实际上在人民政协工作的发展过程中，自然形成以下主要的职责：一是对国家重要的大政方针、大事安排、重大事件进行政治协商;二是发挥民主监督的作用;三是开展人民政协的外交活动;四是通过人民政协协调统一战线内部的关系，推动各方面的力量参加社会主义建设事业;五是学习;等等。

综上所述，在毛泽东、周恩来等中央领导同志的倡导下，人民政协已经成为中国人民爱国统一战线的组织：是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构;是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，其在我国的政治生活中发挥了重要的作用。★

题图 装饰一新的中国人民政治协商会议第一届全体会议会址正门——新华门

责任编辑 / 程芳池