基于京津冀协同发展的区域旅游法治建设研究

陈 纪 李如霞

（1.南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350；2.南开大学滨海学院 法政学系，天津 300270）

习近平总书记指出，旅游是发展经济、增加就业的有效手段，也是提高人民生活水平的重要产业。旅游发展空间差异变化对经济发展平衡性的影响显著[1]。从传统的景点旅游向全域旅游的转变是当今世界旅游发展的一种重要趋势，对于促进区域经济社会平衡充分发展及满足人民群众对美好生活向往意义重大。近几年来，推进京津冀协同发展战略实施，为三地旅游资源实现转移承接和优势互补，促进旅游管理和执法部门间的密切合作，推动旅游市场规模扩大和一体化等提供了重要的契机。现阶段，加强京津冀区域旅游法治建设，将有助于三地实现合作共赢，促进当地旅游效益最大化。这符合现今旅游发展的新趋势和旅游需求的新变化，也是现阶段京津冀协同发展应予以规划的主要内容。

京津冀三地旅游资源类型较多，且各自旅游文化特色明显。北京作为举世闻名的旅游中心城市，其历史、人文、自然景观别树一帜。天津是了解我国近代历史的重要窗口，当地历史文化资源丰富。河北拥有山林草原、江河湖海、高原丘陵等自然资源，是历代皇家的避暑胜地，其生态休闲旅游资源在全国领先。京津冀地区有相互融合、协同发展的基础[2]。然而，三地在旅游建设开发过程中因受到片面追求经济发展及利益分割固化等因素的影响，导致旅游资源配置低效，产业发展重复单一、市场经营混乱等问题目前依然存在。因此，现阶段京津冀三地如何发挥旅游资源优势互补，实现旅游产业协同发展及促成旅游市场统一有序等，都亟需以法治思维和法治手段予以调整和规范。

通过文献资料和实地考察发现，当前京津冀区域旅游法治建设依然薄弱，并突出表现为区域层面的旅游立法、执法、司法建设不足。就其涵义来讲，京津冀区域旅游法治意指在专门组建区域旅游管理部门的基础上，以加强三地立法、执法、司法协同合作为主要手段，对区域内各旅游主体、旅游事务、旅游市场等实行依法治理，目的是维护三地旅游发展秩序和保障区域各地旅游效益最大化。在此意义上，把京津冀区域视为一个独立于三地之上的整体性单元，加强区域旅游法治建设则是维护三地旅游有序发展和提升其旅游效益的关键途径。

一、京津冀区域旅游法治特点及其建设的必要性

区域旅游法治具有综合性。京津冀三地旅游参与主体众多，主体间关系纵横交错，旅游事务复杂等诸多因素，决定了区域旅游法治具有综合性特点。从涉及的主体看，对区域旅游实行依法治理是为了调整和规范三地旅游管理部门、旅游者、旅行社、旅游经营者等众多主体的社会行为。从主体间关系看，不仅要对京津冀地区纵向层面旅游主体间的职责关系和权利义务等进行依法调节和调控，而且还要对横向层面旅游主体间的竞合关系和利益分配关系等进行依法调节和调控。从治理事务看，要对三地旅游资源开发、生态环境保护、旅游安全保险，以及要对三地旅游交通、住宿、餐饮、购物等这些复杂的旅游事务予以调整和规范。

区域旅游法治具有专业性。区域旅游法治是旅游执法主体围绕京津冀三地众多旅游事务而进行的依法治理。例如，如何统筹规划各景区合理布局，整合开发三地旅游资源、打破各自旅游市场垄断分割、高质量提升当地旅游服务等问题，都需要从专业角度做好区域旅游法治工作。再如，如何维护三地旅游主体合法权利，以及如何实现三地旅游规范有序发展等，都需要从区域层面制定和实施专门的法律法规。区域旅游法律体系既涉及到旅游参与者的权益保护法、旅游企业行为的指引法，也涉及到旅游市场秩序的规范法、旅游发展的促进法等，是“采用融合促进法、规范法和保护法为一体的立法模式”[3]。这些必然要求旅游专业、法律专业、区域治理专业等学科知识的综合运用。

区域旅游法治具有效益性。旅游法是社会责任本位法,体现了公、私法的兼顾融合，是系统综合调整法[4]。它强调对三地旅游发展事务依法进行整体性治理，从而保障区域各地旅游效益实现最大化，并维护当地旅游者、经营者、民众等参与主体的个体利益。例如，当前加强京津冀区域旅游法治建设是带动和促进河北农村旅游发展的重要抓手，也就是通过依法提升三地旅游整体性治理的经济效益，保障当地农村居民大幅增加旅游收入。这表明区域旅游法治具有效益性。此外，区域旅游法还是一种社会本位法。这意味着它不仅强调由区域旅游法治产生的经济效益，也把社会效益作为其追求的主要目标。

经过近些年发展，尤其从京津冀协同发展战略实施以来，“一圈两级四大功能区多节点”①一圈为环首都休闲度假旅游圈；两级为雄安和崇礼增长极；四大功能区为燕山——太行山休闲旅游区、现代农业休闲区、坝上草原休闲度假区和滨海休闲区，以及基于长城、大运河等两大世界遗产而形成的带状协作发展区域；多节点是以北京、天津、石家庄等为核心节点，张家口、承德和秦皇岛为辅助节点。空间布局的确立，标志着该区域旅游基本框架的形成。推进区域法治发展，是中国法治现代化进程中的一项重大议程[5]。京津冀区域旅游法治作为独立于三地之上的整体性治理模式，除了具有自身特征以外，其建设的必要性则体现在以下几个方面。

第一，促进京津冀三地旅游有序发展。当前，京津冀三地旅游小镇建设同质化、旅游景点千篇一律、旅游文化内涵大同小异等问题依然存在。例如，京津冀五大港口②五大港口分别是天津港、秦皇岛港、京唐港、曹妃甸港和黄骅港。都力图将自身定位为综合性港口，争相投资扩建，特色创新项目缺乏，盲目无序发展较为明显。要处理好三地旅游项目建设重复和旅游资源浪费等存在的混乱无序问题，应通过加强区域旅游法治建设，即，制定并依据法律对三地进行整体性治理，以彼此协同合作保障三地旅游有序发展。此外，由于三地旅游资源各自的垄断性和旅游产业发展的分割性，在局部地方可能引发旅游市场不平等竞争乃至发生恶性竞争。在此意义上，同样要以加强区域旅游法治建设实现整体性治理，以彼此协同合作维护三地旅游市场秩序并推进三地旅游市场有序发展。

第二，保护京津冀三地旅游生态环境。当前，京津冀三地尤其是经济发展较为落后地区因生态环境保护知识的匮乏，导致有些地方为片面发展经济而大拆大建，对当地历史风貌、自然景观、传统格局、特色文化等生态环境造成了一定程度的破坏。反过来说，当地传统生态保护知识对区域生态文明建设发挥着作用[6]。此外，当地旅游产业粗放式发展模式带来的垃圾、污水、噪音、有毒物质等污染物，也对当地生态环境造成了较为严重的侵害。因此，在国家倡导绿色发展理念指导下，加强区域旅游法治建设能够促使三地旅游主体树立环保优先意识，在很大程度上也能避免因重开发轻保护而造成的生态环境破坏问题。

第三，推动京津冀三地旅游法治一体化。自1986年提出“环渤海经济圈”这一区域概念以来，包括旅游行业在内的京津冀三地经济协同发展效果并不明显。究其原因，由于多年来京津冀协同发展的政策供给不足，以及相关法治建设相对滞后，致使区域三地协同合作缺乏必要的推动力。现阶段，虽然关于京津冀协同发展中央和地方出台的协议和意见增多，但是，包括对区域旅游依法治理建设在内的三地协同发展事务的法治建设依然明显不足。因此，当前从立法、执法、司法等方面推动三地旅游管理部门的协同合作，将有助于推进三地旅游法治一体化，也能够带动三地其他领域依法开展合作治理。

二、京津冀协同发展下区域旅游法治问题分析

总体而言，当前区域旅游法治意识薄弱和法治实践缺位，直接或间接地阻碍了京津冀三地实现旅游协同发展。通过文献资料和实地考察发现，基于京津冀协同发展的区域旅游法治问题，集中表现在立法、执法、司法这三个方面。

（一）区域旅游立法：软硬法相对失衡

软法作为一种行为规则，它的实施未必依赖于国家强制力的保障[7]。而硬法的实施则依赖于国家强制力保障。从立法方面看，京津冀区域层面的旅游立法问题突出表现为软硬法相对失衡，即软法居多，硬法偏少。

从国家层面看，区域旅游治理涉及的软法主要体现在我国乡村振兴战略的总体意见、规划及乡村旅游可持续发展的指导意见之中。其中，关于区域旅游发展及其治理的内容设置和基本要求原则性过强，是一种框架式的行政指导，且对京津冀乡村旅游发展问题并未专门提及。从地方层面看，京津冀区域旅游治理涉及的软法主要体现为2007年三地旅游局建立的“区域旅游协作会议制度”，以及三地政府分别出台的相关贯彻实施意见①2015年7月10日至15日，京津冀三地分别制定了《中共北京市委北京市人民政府关于贯彻〈京津冀协同发展规划纲要〉的意见》、《天津市贯彻落实〈京津冀协同发展规划纲要〉实施方案》和《中共河北省委、河北省人民政府关于贯彻落实〈京津冀协同发展规划纲要〉的实施意见》。。并且，从2014年至2019年针对京津冀区域旅游制定了框架方案，工作要点、合作意向、合作框架协议等②截止2019年12月，京津冀三地旅游管理部门于2014年4月、8月、12月，2015年6月、12月，2016年7月，2017年12月，2019年6月共举办了8次会议。这8次会议陆续通过了《2015年度京津冀交界处道路旅游交通标志牌设置方案》《京津冀共同开发旅游宣传品工作方案》《京津冀旅游产业项目投融资推进会框架方案》《京津冀旅游大拜年活动方案》《京津冀三地旅游投诉受理协调机制》《京津冀区域旅游执法合作机制》《京津冀三省市旅游局（委）推动京津冀区域旅游直通车发展实施意见》，发布了《京津冀旅游发展工作总结》《京津冀旅游发展行动计划（2016—2018年）》《京津冀旅游发展工作要点（2018—2020年）》《京津冀文化和旅游发展2019年—2020年工作要点》《京津冀旅游发展示范区合作宣言》《关于促进京津冀旅游发展试点示范区建设的指导意见（征求意见稿）》，签订了《京津冀旅游集散中心直通车同业协会项目合作意向书》《京冀自驾游房车露营协会旅游战略合作意向书》，签署了《京津冀乡村旅游共建共享共识》《京津冀红色旅游联盟合作协议》《京津冀旅游宣传协议》《京津冀文化和旅游发展战略合作框架协议》《京津冀——新浪文化旅游宣传战略合作框架协议》《京津冀——腾讯文化旅游宣传战略合作框架协议》。，这些软法为区域旅游发展及治理明确了方向和重点。

当前，京津冀区域旅游治理大多是以纲要、规划、方案、机制、意见、合作协议等软法为依据，但是针对三地协同合作的硬法支持明显不足。现阶段，在国家和地方层面与京津冀区域旅游治理相关的硬法明显偏少③与区域旅游治理相关的硬法有《旅游法》《环境保护法》《大气污染防治法》《城乡规划法》《北京市旅游条例》《天津市旅游条例》《河北省旅游条例》《北京市大气污染防治条例》《天津市大气污染防治条例》《河北省大气污染防治条例》等。，且相关的法律条文数量也十分有限。京津冀区域旅游治理若仅仅依赖于这些软法，将会制约其实际治理效果。这些软法的宣传教育力度大，政策的导向性强，在贯彻实施中主要依赖于自我约束而导致的相互制约力低或缺乏强制性保障等原因，很大程度上降低了区域旅游治理的实际效果。尤其在涉及到三地旅游利益协调、利益补偿矛盾及居民利益冲突等问题时，目前缺少必要的硬法规定及可操作性的法律细则。此外，伴随软法组建成立的区域旅游组织，因形式松散、治理权限小、责任意识弱等原因，同样使区域旅游法治难以取得实效。

（二）区域旅游执法：合作条件不充分

顾名思义，京津冀区域旅游执法是区域层面的旅游法律法规的贯彻落实。它作为一种整体性的执法模式，要求三地同一层级执法部门之间，或同一地区不同层级执法部门之间必须加强协同合作，共同支持和配合区域层面的旅游执法得以顺利实施。当前，虽然在京津冀区域旅游行业一体化机制建设，区域旅游工作标准化文件汇编中涉及到区域旅游执法的相关规定，但是，由于历史和现实原因造成的区域旅游执法合作条件不充分问题，制约了三地旅游执法主体的主动支持和积极配合，从而降低了区域协同执法的力度。

京津冀三地财税体制独立造成的各自利益分割，导致区域旅游执法合作条件不充分问题的产生。这种“分灶吃饭”的财税体制使三地为了增加本地财政收入，必然会将自身所在地的利益放在首位。事实上，在三地旅游产业协同发展、旅游资源优势互补、旅游项目投资合作、旅游环境共同保护等方面，势必会牵扯到三地各自的经济利益，由此产生的意见分歧和争议，极可能让区域层面的旅游执法最终流于形式。经济发展水平高的地区接受来自其他地区的旅游经济溢出越多[8]。在此意义上，京津冀三地因经济发展水平差异而产生的旅游收入差距，也会降低三地对区域旅游执法的支持和配合。

当前，三地执法标准不统一同样反映了合作条件不充分问题。例如，在行政执法标准方面，对旅游经营者使用不具有旅游客运资质车辆的违法行为进行罚款处罚时，京津冀三地执法标准明显不统一。天津市的罚款适用情形仅有一种，而河北省和北京市的均有三种情形，并且，京津冀三地的罚款幅度也有显著差异①北京市对使用不具备旅游客运资质车辆违法行为的罚款情形及金额是：（1）五千元以上五万元以下罚款；（2）违法所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；（3）对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处一万元以上二万元以下罚款。天津市的罚款情形及金额是：二千元以上二万元以下。河北省的罚款情形及金额是：（1）二万元以上五万元以下罚款；（2）违法所得五万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下罚款；（3）对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处一万元以上二万元以下罚款。参见《北京市旅游条例》第七十三条，《天津市旅游条例》第六十一条，《河北省旅游条例》第五十二条之规定。再如，京津冀三地对旅游市场治理也存在着执法标准不统一问题。有些地方目前还存在欺诈游客、虚假宣传、不合理低价游、商贩强买强卖、景区餐饮费用过高等扰乱旅游市场问题，且在处罚规定、方式、手段、金额等方面都存在较大差异。少数地方甚至出现执法不作为、乱作为及执法不公、执法腐败等诸多问题[9]。三地执法标准不统一，导致区域层面的旅游执法难以真正做到异地同罚，同样降低了区域旅游执法效果。

（三）区域旅游司法：主客观因素制约

现阶段，京津冀三地法院共同构建的司法协同机制，适用于包括区域旅游司法在内的重大经济社会事务的协同司法。此外，京津冀三地还专门在案件通报、纠纷化解、调查取证、数据共享、立案服务、案例交流等方面建立了协同合作机制。这些在一定程度上推进了区域层面的旅游司法。

然而，在区域旅游司法实践中，京津冀地区法院仍面临着一些主客观制约因素，阻碍区域旅游司法的顺利推进。一方面，三地行政区划的主观意识制约着区域旅游司法实践。长期以来，三地行政区划产生的固化意识和惯性思维仍在一些地方官员的心里根深蒂固，尤其在农村经济社会发展相对落后的地区，地方保护主义依然较为严重，部分官员尚未真正树立区域一体化理念，对区域层面的司法认同度和认可度都较低。这些在主观上制约了区域内部司法资源的有机对接及三地司法机关的联合联动，导致业已开展的区域司法效果并不明显。

另一方面，三地法院审理的案件数量和类型差异过大制约着区域旅游司法。以2018年为例，北京市法院受理案件89.52万件[10]，天津市法院受理42.8万件[11]，河北省法院则受理109.08万件[12]。在案件类型上，北京法院审理涉知识产权案件的数量较高，天津法院审理涉海事海商案件较多，而与三地资源转移和区域协同发展的案件则主要集中在河北省。三地案件数量和类型的差异将使各自关注的重点领域不相同，这些在客观上降低了三地司法主体对区域层面的旅游司法的认同度和认可度。此外，“执行难”“送达难”等问题也制约着区域层面的旅游司法。一直以来，执行难和送达难是司法领域长期存在的顽疾。在进行跨区域案件的执行和送达时，更是难上加难，同样会降低区域旅游司法的顺利实施。

三、京津冀协同发展下区域旅游法治建设的对策方案

在京津冀区域旅游法治实践中，需要三地旅游治理主体协同合作，建立旅游事务共治机制，建设旅游信息共享平台等诸多方面，这是一个复杂多样的系统工程。就法治主要范畴而言，当前应针对区域旅游法治面临的主要问题，从立法、执法、司法等方面提出综合性对策方案，构建区域旅游治理法律体系及提升其依法治理的实践能力。

（一）构建京津冀区域旅游治理法律体系

京津冀区域旅游法治体系既包括硬法体系也包括软法体系，两者在功能是一种互补关系。完整的、平衡的法律体系应包括硬法和软法两个部分[13]。辩证地看，区域旅游软法虽然在强制性和执行力等方面不如硬法，但因执法依据多样、执法方式灵活、弹性空间较大、修改程序简便等，能够克服硬法在区域旅游治理中存在的滞后、僵硬、覆盖面窄等弊端。然而，由于区域合作软法规制存在着先天不足[14]，所以也需要加强硬法建设对区域合作加以规制。针对京津冀区域旅游软法居多硬法偏少问题，要求现阶段必须把其硬法建设作为重点。

通常而言，与三地协同发展间接有关的硬法都有特定的立法主体①我国拥有立法权的主体包括全国人大及其常委会，国务院及其组成部门、直属机构，地方人大及其常委会、地方政府，其制定的硬法主要有宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章等。。然而，在地理范围上把京津冀三地视为一个整体性区域，它并不是一个立法主体，不享有立法权。当前，应着力从以下三个方面入手，解决好京津冀区域旅游治理的硬法建设问题。

一是，为区域旅游治理提供立法保障。针对区域旅游治理的硬法建设不足问题，当前很有必要设立专门的区域立法机构，并在该机构中设置区域旅游立法协调部门。该部门可以从三地权力机关、行政机关和其他法制工作部门中选派和抽调人员组成，目的是便于在区域层面的旅游立法工作中与当地进行沟通和协调。同时，该部门应专门创建区域旅游立法信息库，如收录国内外区域旅游立法在总体要求、规划意见、内容设置、权利义务范围等方面的成功经验，为区域层面的旅游立法提供信息支持。并且，还要针对如何与三地法律条款实现统一及如何加强立法主体协同合作和整合优化立法建议、共享立法资源等问题，建立区域旅游立法常态化的工作机制。此外，区域层面的旅游立法成果应在三地间交叉备案，目的是让三地对之加大监督审查力度，让其真正成为区域旅游治理的法律依据。

二是，为区域旅游治理确立立法原则。坚持平等协商原则，就是要听取多方意见，对立法的相关建议进行讨论酝酿和民主协商，在此基础上，围绕三地旅游资源开发、旅游市场统一、旅游管理职责、旅游服务供给等问题，出台和制定区域层面的法律法规。当前，河北省在三地旅游环境治理中为京津生态安全做出了较大的牺牲②例如，河北省承德市为了保护水环境，已经实施生态治理项目256个，先后关停易污染水源的企业1400多家，每年减少利税50多亿元，减少就业岗位30万人，放弃100多家预计投资300多亿元的产业项目。参见张宝生.筑牢生态屏障 建设魅力承德——承德市水生态文明城市建设纪实[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/travel/2018-11/14/c_1123706174.htm,2018-11-14/2019-10-08.。在区域法律制定中应体现“谁受益、谁补；谁保护、谁受偿”原则，即，要最大限度体现公平公正原则，避免因推进区域层面的旅游发展，可能给河北省带来利益损失或收入分配不公问题。京津冀区域旅游立法需要三地行政协作立法和人大协作立法，这易导致区域旅游立法与三地已有的旅游法律法规相冲突。因此，区域旅游立法作为一种覆盖全域的整体性立法，还应遵循法治统一原则，既不能与上位法相背离，也不能与当地法相抵触。坚持这些立法原则，有助于保障区域旅游法治真正达到预期效果。

三是，制定区域旅游治理的促进法。为保障京津冀区域旅游实现依法治理，目前可以采取国家层面立法和区域层面立法相结合的方式予以推进。国家层面的立法机关应加强顶层设计，目的是为促进三地旅游依法治理提供宏观性指导。就是说，在国家层面制定的促进法中，要重点体现推进区域旅游治理的原则方向和总体要求，就是要为促进京津冀区域旅游依法治理提供重要的指导框架。而京津冀区域层面制定的促进法，应针对三地旅游依法治理涉及的重点问题和难点问题，从区域层面制定那些具有科学性、针对性、可操行性的法律法规，大力促进区域旅游法治的顺利实施。

（二）加大京津冀区域旅游执法实践力度

当前，京津冀区域旅游法治实践主要依赖于自上而下的政策执行和地方性法规的推动，但由于三地协同执法合作条件不充分，导致其在实践中难以深入推进。因此，要从根本上解决三地利益分割和执法标准不一问题，为区域层面的旅游执法提供必要的合作条件，从而加大京津冀区域旅游执法实践力度。

组建区域旅游执法机构。当前，要进一步明确三地旅游执法部门的职责权限，在此基础上通过三地抽调、选派、招聘等诸多方式，组建区域旅游执法机构。如研究者所言，在处理跨界公共事务时，地方政府应建构跨区域的整体性合作组织[15]。同时，还要对区域层面的旅游执法者进行定期的业务培训，尤其要着力提升这些执法人员的跨区域沟通能力和协作能力，强力打造一支优秀的区域旅游执法队伍。通过充分发挥区域旅游执法机构统领全局和统筹协调的职责功能，有助于消解三地执法部门受制于各自利益分割的负面影响，以及有助于促成三地旅游执法主体步调一致，实现三地执法资源优势互补等，从而为加大区域旅游法治实践力度提供可能。

统一区域旅游执法标准。如前所述，京津冀三地在旅游治理中执法标准不统一，是导致区域旅游执法实践难以推进的主要方面。所以，现阶段应在修改和完善三地旅游执法标准的基础上，通过彼此间的沟通协商，对区域各地旅游案件的处罚方式和处罚力度达成共识，制定和出台那些互不冲突、标准相对一致的区域旅游执法标准。就是说，这种区域层面的旅游执法标准并不意味着要与国家层面或者地方层面的执法标准完全相同，而是要根据区域旅游执法的实际情况，结合三地执法标准差异过大问题进行适度修订，保证区域层面与三地旅游执法标准的相对一致。

严格区域旅游执法程序。通常而言，执法程序主要包括形式程序和内容程序。当前，拟组建的区域旅游执法机构应结合区域层面的旅游治理面临的新状况，着力明确和规范执法过程中涉及的环节、步骤、期限、复议等形式程序要素，做到严格区域旅游执法形式程序。更为重要的是，区域旅游执法机构还要针对执法规定、执法手段、执法监督等严格内容程序，保证不同类型的旅游案件、不同性质的旅游冲突、不同参与主体的利益纠纷等，不因执法内容程序的不全面或缺失而降低依法治理效果。此外，无论是执法形式程序还是内容程序，都要做到公开透明，防止和杜绝少数人滥用区域旅游执法权力。

共享三地旅游执法信息。京津冀区域旅游执法机构作为独立于三地执法机构之上的专门组织，与三地旅游管理部门及各地执法机构信息共享的程度，直接决定区域层面旅游执法实践的力度。为此，当前区域旅游执法机构应借助于现代网络技术与通信设备，构建区域旅游执法信息共享平台，目的是随时了解和掌握三地旅游案件信息，以及了解和掌握跨区划、跨部门、跨行业旅游案件的具体情况。同时，还应借助于大数据分析技术，对三地执法资源、执法过程、执法结果等公共信息进行分析和研究，及时发现和总结三地执法工作经验和不足等。显然，共享京津冀三地旅游执法信息，为加大区域旅游执法实践力度提供了重要保障。

（三）提高京津冀区域旅游司法服务水平

在区域旅游审判工作中，要求京津冀三地法院应加强彼此沟通协调，拓宽司法协同渠道，扩大司法合作范围等，要在区域旅游司法审判执行上形成合力，为区域旅游依法治理提供高水平的司法服务。当前，尤其要从以下几个方面，消解区域旅游司法实践面临的主客观制约因素。

转变三地法院的司法理念。事实上，贯彻实施京津冀协同发展战略也要求三地法院树立区域一体化理念，摒弃地方保护主义的司法理念，实现从“地域人”向“区域人”的转变[16]。当前，要消除行政区划的惯性思维对三地法院司法协同产生的消极影响，要形成全域“一盘棋”的司法理念。如研究者所言，执法主体合作的理念是旅游法治建设的一种软环境[17]。同时，在理念上三地法院还要树立区域旅游案件的归属意识，做好各类旅游案件的识别工作。当前，三地不同层级的法院应针对那些跨区划、跨行业、跨部门的旅游案件加强识别工作，最为关键的是要把那些属于区域层面的旅游案件与属于三地自身处理的旅游案件严格区别开来。并且，将区域旅游案件予以标注，交由区域层面组建的审判团队予以审理。这些司法理念的转变是提高区域旅游司法服务水平的重要前提。

创新区域旅游案件的审判方式。一方面，京津冀三地法院应结合受理案件数量和类型差异等情况，对区域层面的旅游案件采取集中审判方式。当前，依据前述案件类型的分布情况，可以把区域旅游案件交由河北法院进行集中审判。另一方面，对京津冀三地涉及的区域旅游案件的审判问题，可以借鉴最高人民法院设立地方巡回法庭的做法。也就是说，可以把区域旅游案件的审判权交由在最高人民法院设立的区际法庭，或交由三地共同组建的区域仲裁机构予以审理。对区域旅游案件交由区际法庭或区域仲裁机构审理的方式，有助于化解三地因主观上或客观上对自身利益的倚重而可能产生的审判不公。这是衡量区域旅游司法服务水平的一个重要方面。

破解区域旅游案件执行难、送达难问题。针对此类问题，三地要加强区域旅游案件的委托执行、协助执行和协调执行，建立区域旅游案件执行送达的协作机制，以及要强化区域旅游司法在执行和送达方面的通力合作。要推进区域智慧型法院建设，尤其是要善于运用现代科技手段，解决区域旅游治理执行难、送达难问题。此外，要对那些属于新类型的区域旅游案例加强研判，形成一批具有代表性和示范性的旅游案例，从中总结不同类型的旅游案件的执行、送达的成功做法。这些对于解决区域旅游案件执行难、送达难问题，乃至提升京津冀区域旅游司法服务水平都具有重要参考价值。