长江经济带流域水污染区域协同治理研究

□文/张 帆 林安妮 白 鸽 黎文涛

（东华理工大学经济与管理学院 江西·南昌）

［提要］保护长江经济带流域水资源环境对生态承载功能和区域经济发展至关重要，是高质量发展的核心要义。虽然长江经济带所辖省市对流域水污染协同治理、水生态补偿和法制化协作的探索已初显成效，但仍存在因经济发展目标、利益诉求、法治约束和监督执行等差异所导致的制约瓶颈。因此，需要建立流域水污染区域协同治理长效机制，通过促进经济集聚、强化协商共治、落实法治保障等措施，扎实践行“绿水青山就是金山银山”的可持续发展理念。

长江经济带跨越中国东中西三大区域覆盖11省（市），人口总量和经济总量在全国总量中占比均超过40%，是我国综合实力最强、战略支撑作用最大的内河经济带，也是生态文明建设的示范带，推动长江经济带发展已成为关系国家发展全局的重大战略。2014年至2020年期间，国家相继出台政策文件，党的十九大报告更明确提出以“共抓大保护、不搞大开发”为导向，切实保障长江经济带经济发展与环境保护协同共生的任务目标。长江流域水资源较为丰富，总量约为9，958亿立方米，是农田灌溉、生活用水和工业用水的主要来源，也是南水北调受水区的重要水源地，是长江经济带最为重要的环境资源。但是，伴随城镇化和工业化持续推进，水资源环境正面临巨大挑战。为此，需要建立长江经济带流域水污染区域协同治理的长效机制，在“共抓大保护”背景下，发挥经济集聚的辐射作用促进区域协调发展，强化多元主体协商共治完善水生态产品价值实现和水生态补偿，落实法治保障健全环境执法监督，共促“绿水青山就是金山银山”的可持续发展格局。

一、长江经济带流域水污染区域协同治理实践探索

（一）流域水污染协商合作初显成效。自2016年以来，长江经济带所辖省市之间围绕“共抓大保护，不搞大开发”展开了不同程度的跨区域水污染治理协商合作。从全域层面来看，涉及长江经济带全流域范围的11个省市之间形成了《长江经济带升级协商合作机制总体方案》《关于办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》等协议文件，即从顶层设计着手，成立涉及长江经济带全部省市的统筹协调机制，构建覆盖全流域的省际协商合作机制，建立跨区域环境案件办理的司法协作和生态环境修复等工作机制。这些实施举措和实施方案对长江流域水污染治理起到了积极作用。从区域层面来看，长江经济带上、中、下游涉及省市分别成立跨区域协调机制，加强邻近省域之间的协商合作。其中，长江上游重庆、四川、云南、贵州等达成了《关于建立长江上游地区省际协商合作机制的协议》，通过建立上游地区省际协商合作联席会机制，共同推进上游四省市在生态环境、基础设施等领域的一体化发展，形成了协商互补的发展态势；长江中游湖北、江西、湖南三省达成了《关于建立长江中游地区省际协商合作机制的协议》和《长江中游湖泊保护与生态修复联合宣言》等多项合作机制，在明确对长江中游地区湖泊保护与水生态修复方面形成了省际之间的一致共识，通过建立决策、协调、执行三级架构，不断推进水生态保护、水环境修复以及涉及水污染治理领域的一体化发展；长江下游上海、江苏、浙江、安徽等在《关于建立长江下游地区省际协商合作机制的协议》框架下对水生态环境实施三级运作、统分结合、务实高效的协同治理。国家生态环境部发布的《中国生态环境状况公报》显示，2016～2019年长江流域国考断面各类水质情况均得到有效好转。其中，I、II类水质占比总体向好，分别由2.7%、53.5%上升至3.3%、67%；III至V类水质占比得到有效控制，分别由26.1%、9.6%、4.5%下降至21.4%、6.7%、1.0%；劣V类水质占比呈现显著下降趋势，分别由3.5%降至0.6%。在长江经济带各省市协商合作和协同治理的大环境下，长江流域水污染情况已有大幅好转，治理效果正在初步显现。

（二）流域水污染生态补偿探索付诸实施。长江经济带流域水污染治理的现实情况表明，实施11省市区域内、省际间的水生态补偿能够充分调动各地区水污染治理的积极性，是较为有效的治理举措。由于不同省市所处区域存在较为显著的地理特征和发展阶段差异，导致其发展目标和任务需求也存在明显的区别。通过实施水生态补偿措施，能够有效缓解和协调区域间的差异化利益诉求。近年来，长江经济带所辖省市已实施跨区域水资源生态补偿的积极探索，跨区域水生态补偿协议已逐渐显现积极作用。例如，长江上游云南、贵州、四川三省共同印发了《赤水河流域横向生态补偿实施方案》；长三角区域浙江、安徽两省签署《关于新安江流域上下游横向生态补偿协议》；长江中游江西、湖南两省政府签订《渌水流域横向生态保护补偿协议》。这些协议明确了以下几点：第一，各地区对相应河流开发时需要对水生态系统进行必要的保护和修复工作，对水体造成的破坏必须按照一定的成本予以补偿；第二，水生态补偿方案是通过经济手段将河流开发产生经济效益的外部性予以内部化；第三，各地区政府应当向开发主体对区域水生态环境系统保护所投入或放弃发展机会的损失予以经济补偿；第四，各地区应当对于具有重大生态价值的流域或对象实施保护性投入。这些水生态补偿措施的总体原则是建立在以内化外部成本基础之上，在协调府际利益诉求，共抓水环境大保护等过程中发挥了积极作用。

（三）流域水污染法制化协作逐步强化。《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）于2021年3月1日正式实施，是建立在长江流域内、广泛公共利益基础上通过协商对话达成的环境价值共识。其基本定位是遵循长江经济带生态、经济和社会发展规律，针对长江流域资源开发、利用及污染防治等方面的综合立法。在《长江保护法》指导下，中央和地方政府间、生态环境部门和自然资源部门机构间职权得以重新配置，构建了一套完整的基于长江流域上、中、下游不同利益诉求，环境综合规划、水环境安全保障、资源开发利用、水污染防治、生态修复与利益补偿等制度体系。此外，长江经济带上、中、下游各省市之间的检察机关部门也纷纷达成诸多流域跨界联动法治机制。如：重庆、云南、贵州、四川的检察机关联合签订《关于建立长江上游生态环境保护跨区域检察协作机制的意见》；江西、湖北、湖南的检察机关签署《关于加强新时代区域检察协作服务和保障长江经济带高质量发展的意见》；上海、江苏、浙江、安徽四省市检察机关共同出台《胡苏浙皖检察机关加强环太湖流域生态环境保护检察协作三年行动方案》等。这一系列法治举措赋予长江经济带各省市共同承担水生态保护和检察的责任，通过明确政府、企业、公众的权利义务，建立相关利益主体多方参与流域治理的平台，监督和解决纠纷机制，逐步强化了长江流域水污染法制化协作的作用。同时，也提升了长江经济带全流域水生态治理的现代化水平。

二、长江经济带流域水污染区域协同治理制约瓶颈

（一）流域水污染治理的经济目标差距较大。长江经济带各区域的经济发展目标存在显著差距，而发展不平衡不充分现象是制约流域水污染区域协同治理的瓶颈因素之一。长江经济带三大区域中，上游地区仍以第一产业作为主导产业，中游地区正处于工业化加速发展阶段，下游已逐渐完成工业化并向服务业转型。长期以来，受制于地理位置、产业特征、人力资本、治污技术等因素影响，三大区域的发展阶段、发展路径和发展速度均有所不同，经济基础也存在较大差异，经济发展目标和诉求的差异直接导致废水污染排放存在较大差异，而经济发展不充分不均衡现象也深深地影响着各地区跨流域水污染的治理动力。国家统计局2020年发布的《中国统计年鉴》数据显示，下游地区经济最为发达的上海市GDP总量为38，155亿元，人均GDP为157，406元。上游地区贵州省GDP总量仅为16，769亿元，人均GDP为46，582元。长江下游地区GDP总量几乎达到上游地区GDP总量的3倍。总体来看，长江经济带三大区域经济发展呈现梯度落差，下游地区经济总量和人均GPD普遍高于中游地区和下游地区。由于现阶段地区政府间仍然存在行政区划壁垒和唯GDP导向，长江经济带地区经济发展的极化现象较为严重。经济目标差异又在不同程度上体现于水污染协同治理的主体层面多元化缺失、权力层面单向性运行和客体层面边界失效等现实方面。由于缺乏长江经济带全局视野下的综合性流域经济发展规划，更增加了长江经济带流域水污染协同治理的难度。

（二）流域水污染治理的利益诉求差异明显。长江经济带上、中、下游的经济发展层级化也导致在水污染协同治理上存在利益诉求不一致问题。长江上游地区是长江流域重要的生态功能区，设立了多处生态保护区和禁止开发区。2018年云南、贵州、四川、重庆等省市地方政府分别出台了各自设定的生态保护红线通知，其中生态保护红线划定的面积分别为11.84、4.59、14.80、2.04万平方公里，总数达到33.27万平方公里，上游四省市的红线面积占到长江经济带11省市的61.12%（长江经济带总划定生态保护红线面积为54.43万平方公里）。但是上游地区却是经济发展相对落后地区，地方政府对经济发展渴求和权益伸张显得尤为强烈。长江中游地区是承接下游产业转移的集中地，既享用了上游地区优质水资源产品和服务，也面临着产业转型升级的巨大压力，因此在水生态保护和经济发展的共同约束下，中游地区在环境保护责任和经济发展利益诉求上与上游地区出现了明显差异。长江下游地区的经济强劲发展是在得到中上游地区提供的良好水资源环境却未能有效承担合理的水生态补偿的情况下实现的，即长江中上游在一定程度上牺牲了自己的经济发展为下游地区创造出了良好的条件。更由于长久以来形成的行政区划禁锢、行政体制分割，导致三大区域间仍部分保有各自为政，行业垄断、地方保护等特征。行政区划关系高于市场区际关系，过分注重地方行政主体利益，使得各区域资源难以优化配置、协调发展。同时，也正因为地方利益驱使，放松了对环境风险的警惕。数据表明，2013～2018年间，长江经济带上游地区突发环境事件次数整体占比从7.84%上升至37.63%；中游地区从4.58%上升至44.09%，表明长江经济带中上游地区经济发展意愿日益强烈，忽视了环境保护，对打造长江流域共同体形成了一定程度的制约。

（三）流域水污染治理的法治监管力度不同。流域水环境存在着较为明显的外部性，符合典型的公共物品特征，尤其对于长江这一横跨我国东中西三大地区且存在经济级差特征的大河流域来说，在实施跨流域水环境保护特别容易产生“搭便车”现象从而导致“公地悲剧”局面。长江经济带全流域利益整合往往是建立在部分地区利益受让的前提之上，而当前部分省际之间虽有频繁交流，也制定了众多府际协议，但契约协议仍较为松散，缺乏强力的法治约束，也没有形成有效契约监管，在水环境治理上容易出现各自为阵的情况。现有地方法律法规缺乏协同性，存在衔接不一致情况，而《长江保护法》落地到实施以及地方执行过程中也可能存在一定程度的时滞。特别是各地在产业布局和重大项目实施过程中，由于各地区法治监管力度不同，导致单一地区无法统筹长江流域整体水系的生态环境承载能力。此外，在长江经济带上、中、下游推动产业有序转移过程中，也缺乏统一有效的权威监管部门，由于各地区的自己的监管力度不同，对环境污染的认定、处罚和修复也有一定的差别，难以统一遏制污染物的非法偷排和过度排放。现实情况也表明，水污染排放通常来说并非单纯的局域环境污染问题，在很大程度上受到流域扩散、大气环流和大气化学作用等自然因素以及产业转移、工业集聚、结构转变、交通运输等经济因素的共同影响，其在地理空间上呈现出向邻近地区扩散和转移的趋势，从而影响长江经济带全流域水污染协同治理。

三、长江经济带流域水污染区域协同治理政策建议

（一）促进经济活动空间集聚，推进协调发展机制。当前，长江经济带已形成“一轴、两翼、三极、多点”的空间发展格局，经济集聚正以都市圈和城市群为载体快速提升区域经济水平。现有研究也表明，经济集聚对水污染排放存在抑制作用，这种抑制作用主要来源于三方面因素：第一，在集聚区域内，企业能够形成有效分工与合作以及良好的竞争，利于知识和技术的溢出与吸纳。高效的环保技术和管理水平提高了生产效率和改善工艺流程实现降低区域水污染排放的效果。第二，集聚效应稳定了企业交易对象和空间范围，有效降低了企业经营风险成本，激发企业减排动力。第三，集聚过程加强了产业间上下游的垂直关联并完善了产业链条，中间投入品在循环经济的作用下实现了水污染排放的减量效果。与此同时，经济集聚还存在明显的空间溢出效应且抑制水污染排放的直接效应和间接效应均较为显著。因此，通过经济和政策两种手段加快长江经济带三大区域的经济集聚水平提升，对于缓解区域间经济级差和平衡区域间利益诉求来说能起到积极作用，而对于推进长江经济带全流域水污染协同治理来说也可以起到促进作用。一方面在促进经济集聚的过程中，可以加快长江经济带新型城镇化建设、加速区域一体化进程、持续优化产业结构、充分利用国内国际双循环环境，通过培育新经济、数字经济等绿色生产和生活方式实现水污染减排效果；另一方面针对长江经济带上、中、下游发展极化和发展落差，充分实现经济集聚，可以构建互补区域经济布局，发挥长三角一体化的引领作用，增强长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群的协同发展。通过构建长江经济带整体绿色发展产业体系来实现跨区域水污染治理协同效应。

（二）强化多元主体协商共治，完善水生态产品价值实现和水生态补偿机制。实现长江经济带流域水污染区域协同治理，关键在于构建协商共治机制，通过协同省际政府之间、政府企业之间以及政府、企业、公众之间的治理行为，从而形成参与、合作、共同担责的格局。与此同时，需要加大长江流域管理体制的改革力度，实现流域水环境综合治理。借助自愿性环境协议，推动企业自治，重视社会公众参与，实现流域决策民主化，从而强化长江经济带流域水污染治理的多元主体协商共治。实现长江经济带流域水污染区域协同治理，还需要建立水生态产品价值实现机制，将水资源环境变为一种重要的生产要素，使水生态产品融入生产、分配、交换、消费等价值实现的循环链条当中。并且通过实施一系列产权制度，明晰生态资产的所有权、收益权、使用权，促进生态产品的价值实现，使之成为推动地区经济发展新的力量源泉，充分实现长江经济带各地区的利益诉求。此外，长江经济带上、中、下游地区应着力于从流域水环境系统性保护全局出发，推动区域合作与利益协调，明确省际间的权利边界，完善重点领域的水生态补偿机制。尤其是对于各省际跨域地区的生态补偿问题，可以通过定期协商方式明确统一的补偿标准、分层分级的补偿形式和多元化补偿方式，最终形成区域共赢的可持续发展态势。

（三）落实治理法治保障，健全水环境执法监督机制。在《长江保护法》框架下实施全流域水生态环境的联动治理，在绿色、安全和高质量发展的法理基础上，促进长江经济带流域水环境保护和经济发展协调共进的规范化、制度化和程序化，通过法律手段从制度层面破除地方政府的行政壁垒，将条块化制度整合，有效形成长江上、中、下游统一的管理和调度机制，充分保护长江水生态系统。加快提升长江流域水环境执法监督的智慧化水平，不断完善长江流域水环境信息化监控平台，大力推进技术创新，充分利用物联网、大数据、人工智能等技术手段，统筹整合政府、企业、科研院所等信息渠道和数据资源，对流域水环境问题进行分析诊断，实现水环境信息共享、联合预警和统一行动，为长江流域水污染跨区域协同治理和执法监督提供先进的技术支持。创新和完善长江经济带水环境承载力监测评价预警体系，健全跨区域环境执法监督机制，在同步实施区域内差异化和区域间“大保护”水环境治理策略两种路径下推动长江经济带高质量发展。