参政党与国家治理体系和治理能力现代化研究

孙迎辉 王 珊

（1.天津大学，天津300072；2.中央社会主义学院，北京 海淀100081）

推进国家治理体系和治理能力现代化这一新课题和新方向，是全面加强和改进党的领导的新要求，是全面建成小康社会的新目标，是全面深化改革的新任务，是推进“五位一体”总体布局的新路径，也是破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端和突破利益固化的藩篱、充分发挥我国社会主义制度优越性的必由之路。习近平同志明确指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[1]中国共产党作为执政党围绕国家经济社会发展中的全局性、战略性、前瞻性的重大制度和政策等进行决策部署，在国家治理体系和治理能力现代化进程中处于领导地位，起着主导作用。参政党作为中国共产党的亲密友党，是国家治理体系和治理能力现代化过程中的重要参与者、积极推动者和自觉践行者，彰显了合作共赢的协同效果、优势互补的资源配置效益、凝聚共识的合力效用。

一、参政党参与国家治理体系和治理能力现代化的理论基点

伴随着国家经济、政治、文化、社会、生态文明的不断深入发展，国家整体的治理模式不断进行调整和转型，由以往传统的“国家管理”模式逐步转变为“国家治理”。综合运用和借鉴科学、合理的理论作为指导，为执政党在国家治理体系和治理能力现代化建设中的决策提供了必要的支撑，更为参政党在国家治理体系和治理能力现代化建设中发挥作用提供了有力依据。

（一）治理理论：参政党参与国家治理体系和治理能力现代化建设的新机遇

治理理论是随着公民社会的兴起和权利的分化而产生的，构建政府—社会—公民的协作与良性互动、多方参与治理体系，可以实现最优化的社会管理。治理理论的核心要素，强调通过激发潜力达到“善治”，体现的是相互作用的主体、动态的过程以及多元化的方式。各民主党派参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行，自然而然就是国家治理体系和治理能力的重要主体之一。因此，要深刻把握“治理理论”所阐释的科学、合理的内涵，在国家治理体系和治理能力现代化建设中形成执政党决策、参政党献策、公民与社会组织参与、政府执行的多向互动链，进一步促进国家治理体系的进一步完善，最终实现社会利益的最大化。

治理理论为参政党参与国家治理体系和治理能力现代化建设提供了参考模式。治理理论是表现双方或多方的互动过程，强调的是调和与协商，绝非一味的强制和支配。参政党参与国家治理体系和治理能力现代化的模式，要通过政治协商与执政党保持密切合作，通过人大与政府维护监督关系，通过基层组织维持与成员个体的密联系。但是，在某种程度上这些途径停留在表面，只注重形式而缺乏关注内容，只注重数量而忽略质量，可能容易出现“两张皮”现象。

治理理论为参政党参与国家治理体系和治理能力现代化建设提供了相对独立思考的可能。中国传统文化和政治理念，对于政府或权威组织的依赖性较强，相对缺乏独立思考的空间，这就有可能出现合理参与政治生活的积极性和主动性降低、随波逐流的现象。治理理论的理论基础就是合作和互动，由此各参政党在理论上就可以更深入地思考和谋划，提出更高水平、高质量的建议或意见。然而，坚持党的领导不动摇是国家治理体系和治理能力现代化建设的根本，坚决抵御任何政党和组织借以“治理理论”为借口，弱化党的领导、挑战国家主权。

（二）资源禀赋理论：参政党推动国家治理体系和治理能力现代化建设的自身特点

资源禀赋理论原指生产要素的价格差别取决于各国各种生产要素的相对丰裕程度，即相对禀赋差异。若将此理论借鉴于政党政治领域，即中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，其中也包括国家治理体系和治理能力现代化建设；参政党是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的政治联盟，同样也参与其中。

从资源禀赋角度出发，参政党本身有群体基础，有自身特点和优势，在特定行业和领域较为集中，具有代表性，针对不同社会阶层、群体对国家治理体系和治理能力的不同要求，协助执政党妥善处理各阶层、各群体之间的利益矛盾和冲突至关重要。参政党结合自身实际，通过运用政治、经济、组织等优势资源，统合异议、协调矛盾，为党和国家重大决策服务，调动一切积极因素，直接影响和推动着国家治理体系和治理能力现代化建设。

将资源禀赋理论运用于国家治理体系和治理能力现代化建设的领域当中，强调的是一种基于自身优势和差异的分工。执政党与参政党都是参与国家治理体系和治理能力现代化建设的主体，中国共产党处于统领地位、发挥核心作用，是决策者；各民主党派是重要的参与者，具有协同作用，为决策提供各种理论参考与现实依据。既然是重要的参与者和决策的提供者，就要运用自己领域内的优势资源和独特要素，提出理论水平高、贯彻落实通畅、可操作性强的方案，尤其在实际过程中，要防止出现人云亦云、东拼西凑的现象，这既损害了政党形象，又使得决策过程出现无用功。

（三）习近平新时代中国特色社会主义思想：参政党践行国家治理体系和治理能力现代化建设的指导思想

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是习近平新时代中国特色社会主义思想重要组成部分，为包括参政党在内的社会各界提供了指导思想、提出了任务要求和目标。

参政党践行国家治理体系和治理能力现代化建设要始终围绕“到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化”这一目标，以治国理政的需要、国家发展的实际、公民的利益诉求为切入点，认真履行参政议政、民主监督的重要职能，充当好智囊、助手、合作者的重要角色，充分展现作为政治主体在国家治理体系构建过程中的重要功能，充分发挥在国家治理能力不断提升过程中的科学化、专业化水平的重要作用，深入强化与执政党制度决策的配合度、与政府政策执行的关联度、与公民现实需求密切度。

习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新理论创新成果，从多领域、多层次、多角度为参政党参与国家治理体系和治理能力现代化建设提出要求、标明重点、阐明方向。因此参政党在参与建设过程中要不断学习、深入吃透、全面理解习近平新时代中国特色社会主义思想的精髓要义，在本界别和党派群体中有重点、有目的地推动落实，既为党中央的决策部署助力，又体现本党派在某一领域中的地位和权威性。与此同时，还要坚决杜绝敷衍、搪塞、草率等情况的出现。

二、参政党参与国家治理体系和治理能力现代化的现实基础

中国特色社会主义进入新时代，充分发挥参政党参与推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用，是加强中国特色社会主义政党制度建设的内在要求。党的十八大以来，习近平同志多次同党外人士进行座谈，对坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度提出新的要求，党和国家也出台了一系列规章制度，参政党自身建设不断加强、话语权更加突出、政治认同不断增进、参与国家治理体系和治理能力现代化的现实基础不断增强。

（一）参政党自身建设不断加强

中国特色社会主义进入新时代，对参政党参与国家治理体系和治理能力现代化提出了更高要求。2018年2月6日，习近平同志在同党外人士座谈并共迎新春时强调：“多党合作要有新气象，思想共识要有新提高，履职尽责要有新作为，参政党要有新面貌，引导广大成员增进对中国共产党和中国特色社会主义的政治认同，使新时代多党合作展现出勃勃生机。”[2]由此可见，执政党十分重视参政党作用的发挥，从提高思想认识、主动担当作为、加强自身建设、增进政治认同、作用发挥等方面提出了更高的目标。参政党也要有紧迫感和自信心，通过不断加强自身建设以适应新时代参与推进国家治理体系和治理能力现代化的不断变化的新要求。这是新形势下支持民主党派工作的具体要求，是对民主党派内修外练、増强素质的全新命题，是对民主党派加强自身建设、提高履职能力最好的诠释，为参政党加强自身建设指明了方向和路径。

（二）参政党的参政话语权更加突出

从政治地位来讲，新中国成立之前民主党派是国共两党之间的“中间力量”，是中国共产党一直争取和团结的一支重要力量；新中国成立之初到改革开放，其政治地位经历了由新民主主义性质的参政党到致力于建设中国特色社会主义事业的参政党的转变；2013年2月，习近平同志在与党外人士座谈时提出，中国的民主党派是“与中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党”[3]，这就明确了民主党派是中国特色社会主义参政党的根本性质。从性质特征来讲，参政党要与执政的中国共产党同心同德、和衷共济、通力合作，赋予了其时代新内涵，其政治地位得到了历史性的提升，也标志着其话语权的进一步提升。

与此同时，党和国家提高参政党的话语权顶层制度保障日趋完善。参政党对社会相关事务表达立场观点、意见主张并提出利益诉求的权力，进而对社会舆论、社会现实、社会走向的现实影响力不断增强，从党的国家制度顶层设计上保障了参政党充分的话语权，充分展现了我国新型政党制度的优势。

（三）参政党的政治认同不断增进

相较于西方发达国家的政党轮流执政、激烈博弈的政党政治，我国参政党与执政党具有共同的思想政治基础。我国各民主党派接受并认同中国共产党的领导，坚定地跟随中国共产党走社会主义道路，认同中国特色社会主义制度，对于中国共产党在新民主主义革命、社会主义建设和改革事业中所展现出的卓越领导力及取得的伟大成就给予高度认同，认同要坚持和发展走中国特色社会主义政治发展道路以及中国共产党在中国特色社会主义建设事业中的领导核心地位，共同致力于实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴。

习近平同志在党的十九大报告中明确指出，“中国特色社会主义文化…植根于中国特色社会主义伟大实践。”[4]我国参政党高度认同中国特色社会主义文化，与执政党有着共同的价值追求，在培育和践行社会主义核心价值观的过程中，不断提升自身对中国特色社会主义的政治认同，保证了参政党政治认同的不断增进。

三、参政党与国家治理体系和治理能力现代化的内在逻辑联系

执政党和参政党处于不同的位置、运用不同的模式、发挥不同的作用，共同参与国家治理体系和治理能力建设，而推进国家治理体系和治理能力现代化是坚持和完善中国特色社会主义制度的必然抉择，二者存在着内在的逻辑联系和必然性。一是目标任务上的联系，即实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务；二是经济基础上的联系，即解放和发展生产力；三是社会主要矛盾上的联系即协同解决社会现阶段的主要矛盾。

（一）聚焦“两个一百年”的奋斗目标，参与推进国家治理体系和治理能力现代化建设

“两个一百年”的奋斗目标是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要任务和深刻体现，解决人民温饱问题、人民生活总体上达到小康水平这两个目标已提前实现，“两个一百年”的奋斗目标即将进入历史交汇期，中国特色社会主义伟大实践也将进入新的阶段。国家治理体系和治理能力的现代化正是这一阶段的显著标志之一。包括参政党在内的各族各界在中国共产党的带领下，不断凝聚共识、积聚力量、形成合力，推进国家治理体系和治理能力现代化建设。

参政党作为重要政治力量和参与主体自然而然地积极参与其中。国家体制机制的制定、改革和创新，国家制度的设计与完善是动态调整的过程，这需要参政党不断增强参政意识，提高参政水平，协助执政党的决策和执政，梳理现实状况，传递理论依据，制定切实可行的参考方案，将制度优势转化为国家治理效果，为国家治理体系和治理能力现代化提供重要政治力量和保障。

（二）推动生产力发展，建立国家治理体系和治理能力现代化建设脉络

根据历史唯物主义原理，生产力决定生产关系，生产关系对生产力有反作用，生产关系一定要适应生产力的发展。经济基础决定上层建筑，上层建筑又服务和反作用于经济基础。国家治理体系作为体系制度属于上层基础，治理能力是统筹社会各领域的能力，归结于生产关系。而参政党是参与上层建筑构建的政治力量，也是生产关系中的活跃群体，这必然会对经济基础和生产力产生反作用。

社会主义的本质就是解放生产力，发展生产力，以经济建设为中心，以发展为第一要务，为国家治理体系和治理能力建设现代化提供经济基础和综合实力保证。参政党为作为社会阶层的高级知识分子和精英人才群体，在行业领域中起到了重要的带动和示范作用。首先，通过科学创新、技术改革、专利转化、产学研融合等方式提升生产力水平，推动生产力发展。其次，通过制度创新、管理完善、人才培养等方式，促进生产关系协调发展。再次，通过人大、政协以及政党协商等管道和途径，将重要领域和关键环节改革上取得的新突破向党中央报告，为国家治理体系和治理能力建设现代化铺垫经济脉络。

（三）协同解决社会主要矛盾，化解社会治理中的风险和危机

社会不断变化发展的过程中，可能存在各类风险、产生各类矛盾，国家治理体系和治理能力现代化是加强社会风险防控、化解矛盾的有效途径和重要方式。

在各类社会风险和矛盾面前，要坚持党中央的集中统一领导，坚持全国一盘棋，坚持集中力量办大事，坚持多方参与、聚集资源。这是解决社会主要矛盾、化解社会治理中的风险和危机的制度保障。参政党和中国共产党是通力合作、共同致力于中国特色社会主义事业的亲密友党，必然参与其中，可以协助执政党预判舆情、建立预防体系、筹措物资、提供技术支持、总结经验等。

与此同时，如遇重大社会公共问题或全球性危机，参政党所联系的领域和群体可以利用资源优势，发挥专业作用，提供智力支持，展现动员力，与中国共产党形成治理合力，构筑完善、全面、有层次的管控平台。

四、构建参政党与国家治理体系和治理能力现代化的理论模型

参政党参与国家治理体系和治理能力建设，与执政党共同推进现代化。从政治角度看，中国共产党作为当时革命党和各民主党派经历了抗日战争、解放战争等民主革命，建立了新中国，各民主党派自觉接受中国共产党的领导。从价值观角度看，执政党和各民主党派具有一致的价值观，即便各民主党派建立了自己的价值追求也与主流价值观高度契合。习近平同志强调：“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，是国家治理体系和治理能力的重要方面。”[5]从目标角度来看，实现中华民族伟大复兴是各政党、各民族共同奋斗的社会目标。这共同构成了推动国家治理体系和治理能力建设强有力的合作基础。

参政党在参与国家治理体系和治理能力现代化建设中，执政党为其提供多元、多样的参政渠道，如人大、政协、政党协商等。参政党推进国家治理体系和治理能力现代化建设过程中所涉及的经济、政治、文化、社会、生态等方面，也通过多种途径、多种方式反馈给执政党，为执政党高效率决策、创新国家治理体系、彰显治理效能贡献了智慧和力量。同时，在参与国家治理体系和治理能力现代化建设中，也要充分考量社会保障制度设立，对弱势群体要“兜底”，要体现公平性、可持续性和协同性，充分表达社会主义制度的优越性。（见图1）

五、参政党参与国家治理体系和治理能力现代化的路径

参政党参与、推动国家治理体系和治理能力现代化路径可以从宏观、中观、微观三个维度进行推进。

（一）宏观方面——制度维度

从制度维度而言，参政党参与国家治理体系和治理能力现代化要加强顶层设计。要用法律法规和制度文件的形式明确参政党参与国家治理体系和治理能力现代化的内容、方式、领域和所要达到的目标，使其参与过程有所依据，做到有章可循、有法可依。

要建立健全参政党参与国家治理体系和治理能力现代化的制度保障机制，以制度化方式和法治化的思维，保障和规范参政党的参与合理性、合规性，从而使民主协商的过程更加完整、程序更加完善、权利更加明晰、主体责任更加突出。制度建设中既要制定参政党共同面对的问题、体现共性，又要针对在不同领域中体现参政党的差异化理论素养和专业特点、表达个性。

要建立比较全面的参政党参与国家治理体系和治理能力现代化建设的激励机制与评价机制，衡量参与和推进效果，促进各参政党不断调整、改进参与方式、方法和模式，提高参政议政能力，增强公民对参政党的认知。

要加强参政党参与国家治理体系和治理能力现代化建设的参政议政理论创新，运用多种研究方法和模式，不断促进和提高参政党的科学参政、民主参政、依法参政的水平，为马克思主义中国化提供理论和实践来源。

（二）中观方面——自身建设维度

要完善参政党在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中的自身建设尤其是思想和理论建设。不断提高政治站位，深入增强“四个意识”，突破自身瓶颈。注重理论学习，尤其是党的最新理论成果，将最新的理论成果转化为政治协商、参政议政和民主监督的实践助推器。认清国内外形势，在立场上要与中国共产党保持高度一致，继承和发扬参政党老一辈的优良传统和坚定信念，增强担当意识、责任意识和政党凝聚力，不断提升推进国家治理体系和治理能力现代化的整体水平。

要注重参政议政、民主协商、民主监督的履职能力建设。国家治理体系涉及的所有方面都是制度、体制、法律、法规和规范的设计，是一种蓝图规划，而治理能力是对这种设计与规划具体的执行力。参政党既要参与制度等的设计和蓝图的规划，又要参加具体的执行。所以，参政党成员要进一步增强民主协商意识、强化参政思维，对于围绕大局和核心事业建设的要“敢说、敢干、敢监督”，在促进发展、凝聚人心、减少阻力、化解矛盾过程中与执政党形成合力，彰显中国特色民主价值的优势与特色。

要注重组织建设、人才培养和参政资源的拓展。国家治理体系和治理能力现代化建设需要主体——人的实践。参政党参与国家治理体系和治理能力现代化，组织建设和人才培养是政党不断发展、进步的核心，因此，应积极吸纳符合标准、服务能力强、专业性高的人员加入，防止出现“组织萎缩、成员松散”的现象。

（三）微观方面——实践维度

国家治理体系和治理能力现代化涉及多方面建设，参政党在参与过程中，以参政议政和民主协商为实践载体，可以将“点、线”的参与过程逐步转化为“块、面”的参与过程。即在国家发展中的出现某一方面的问题由参政党牵头，会同政府各职能部门经过实际调研、问题汇总、意见梳理、征求建议等程序，形成制定方案或制度体系草案，最终提交党中央决策，建立参政党参与国家治理体系和治理能力现代化建设“全周期管理”。这样既可以避免参政党提案只是“头疼医头、脚疼医脚”的孤立、单一的提出而有可能无法思虑周全的现象，又可以调动参政党的积极性，充分显示其在某一领域或方面的优势所在。

国家治理体系和治理能力现代化建设，既有常态化的建设过程，又可能发生突发性、应急性的社会危机事件。2020年突发的新冠肺炎疫情，就是对国家治理体系和治理能力的考验，也是对国家应急管理体系的严峻挑战。在党的领导下，全国一盘棋，不同组织、不同群体、不同行业都在各自领域发挥着重要作用。但是，类似于这种社会公共危机的产生不但存在着不可确定性，而且现阶段无法完全避免和消除，这就严重阻碍了国家治理体系和治理能力现代化建设进程，影响经济社会发展的速度。为此，参政党要协同、配合执政党做好可能出现社会危机事件的预判和处理，从自身专业角度助力事件处理，从社会舆论角度进行正向宣导，从基层治理角度维护社会稳定。