南海可燃冰开采环境保护的法律保障

朱丹亚

(湘潭大学 法学院,湖南 湘潭 411105)

可燃冰的本质是天然气碳水化合物,是天然气与水在高压低温条件下形成的类冰状结晶物质,因其具有可燃性且外观像冰,故被称作可燃冰。可燃冰燃烧后不会产生废弃物,相较于石油、天然气、煤炭等传统能源,具有能量高、污染小的优质性能。这些特性使其成为最佳新型可替代能源,受到了社会各界的广泛关注。我国南海地区可燃冰储量丰富,据勘测,南海神狐海域可燃冰储量达到了194 亿m3,是世界探测已有可燃冰地区中饱和量最高的区域。[1]由于南海可燃冰深藏海底,开采难度异常艰巨。2017 年,经过了十余年的勘探研发后,在南海区域,我国利用蓝鲸一号钻井平台对可燃冰进行了第一次试开采并取得成功。南海区域可燃冰成功试采证实了我国作为首个掌握可燃冰开采技术的国际地位,同时,也将为我国未来能源战略安全打下坚实基础。

南海可燃冰的开采引发了国际社会对于海洋生态平衡、全球温室效应与地质灾害等潜在环境问题的探讨。除了提升研发技术水平以降低污染概率以外,法律的合理规制显得尤为重要。学界对可燃冰开采的研究主要集中于可燃冰开采现状、未来发展图景领域,鲜少关注可燃冰开采背后的环保法律制度问题。基于此,本研究在分析可燃冰开采环境风险的基础上,探讨现有国内外环保法律制度的不足,并寻求国际与国内专项法律规范相结合的环保法律制度完善路径。

1 南海可燃冰开采面临的环境保护风险

1.1 影响海洋生态系统平衡

可燃冰失去固定的气温、压力屏障后会释放出大量甲烷气体,甲烷进入海水以后将会发生一系列化学反应,从而导致海水理化性质发生改变,影响海洋生态系统的平衡。现有研究表明,海底可燃冰释放的甲烷气体氧化将导致海洋氧气含量大幅度下降,进而造成大批好氧型海洋性生物缺氧死亡。[2]因此,甲烷的释放将使海洋生物群落发生变化,生物数量减少甚至消亡。可燃冰开发释放的甲烷气体与海洋中的氧气发生化学反应后会产生二氧化碳,而二氧化碳又会与海洋礁石发生化学反应,生成碳酸钙,从而引起生物礁退化。海洋环境的改变将会导致海洋生物群落生存环境发生变化,在适应生存环境改变的状态下,也会存在海洋生物群落萎缩、灭绝的生态风险。由于可燃冰的开采难度极大,现有的开采技术尚未发展成熟,为了降压、注热,在开发过程中难免会使用一些化学试剂,而这些化学试剂往往存在生物毒性,可燃冰开采化学试剂的大规模使用,将影响南海可燃冰开采区域海洋生物的正常生长发育。

1.2 加剧全球温室效应

可燃冰主要由甲烷与水组成,甲烷属于烃类气体,稳定性较差,极易挥发。在可燃冰开采技术尚未成熟的条件下,可燃冰开采不能保证完全密封、不泄漏,开展大规模的开采活动极易导致大量甲烷挥发,进入大气层中。甲烷相较于二氧化碳来说,有超过其23 倍的致温室效应性。有专家指出,全球温室效应的加剧与大气中甲烷的含量呈正相关。由此表明,一旦大量甲烷进入大气层中,后果将不堪设想。温室效应的增强意味着全球气温上升,这将导致海流流向改变以及冰川消融,海洋动植物会分解释放出更多的甲烷,同时引发可燃冰沉积层甲烷气体的大量释放,形成不休止的恶性循环,进而严重污染生态环境。[3]

1.3 增加地质灾害发生概率

海底可燃冰以固体形态储存于海洋沉积层之中,可燃冰的存在客观上增加了沉积层的厚度。然而,可燃冰受到海水温度、压力、水深、孔隙水盐度等多重因素影响,具有极强的脆弱性与易挥发性。南海开采可燃冰的活动将会减少海洋沉积物厚度,减弱沉积层的力学平衡性,导致可燃冰保持固态所需的压力、深度、孔隙水盐度发生改变,引发可燃冰汽化。可燃冰的大量减少将彻底改变海洋沉积层的构造,引发海底滑坡、地震、海啸等一系列次生灾害。据研究发现,海底可燃冰挥发已经引发多起地质灾害,例如,在百慕大三角区域,可燃冰挥发产生的具有高强力的气漩涡造成途经该区域的船舶与飞机频出事故。此外,美国大西洋大陆斜坡、非洲大陆斜坡均是可燃冰挥发所形成的海洋地貌。无节制的可燃冰开发不仅会造成地质灾害频发,也会引发一系列连锁反应,例如,船舶失事、海底电缆毁坏、海平面持续升高、可燃冰开采设施损毁等,威胁人类生存安全。

2 现存法律制度不足以规避南海可燃冰开采的环境保护风险

2.1 南海可燃冰开采国际环保法律依据不充分

2.1.1 《联合国海洋法公约》专属性不足

1982 年缔结的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)被公认为是影响21 世纪世界格局的“海洋法大宪章”,条款所覆盖的领域、缔约国的数量以及对各类海洋活动的影响都具有法律意义上的不可替代性。虽然《公约》具有极高的权威性与强制约束效力,南海可燃冰开采中的环境保护标准亦受《公约》约束,但其在具体适用中仍然具有以下两点缺陷:

2.1.1.1 《公约》中有关海洋开发环境保护的制度性规定较少

《公约》虽然专章规定了海洋环境保护的有关内容,但鲜少涉及海底开采领域,仅第二百零八条规定沿海国应当制定法律规章以防止、减少、控制海底活动对海洋环境的污染。此外,相较于其他海底开发活动,南海可燃冰开采面临更多的挑战、更严峻的环境污染风险。然而,《公约》不是针对海洋环境保护的专项性国际条约,进而对可燃冰开采的规定也呈现制度性空白状态。

2.1.1.2 《公约》规定的海洋开发环境保护规则概括性较强

《公约》并未对海底开发环境保护的范围、内容、国家权利义务以及环境污染的责任承担作出明确的规定。《公约》止步于海底开采活动环境保护的程序性事项,寄希望于各国采取具体措施以减少、控制污染,而忽视自身制定相关规则所产生的普遍约束力。《公约》并未将海底开发的概念性规定具体化,这将使其无法作为南海可燃冰开发中普遍适用的法律准则。随着南海可燃冰开采从倡议转向实践,《公约》已不能满足南海可燃冰开发的现实需要。

2.1.2 缺少与可燃冰开采相关的环境保护国际条约

1970 年颁布的《关于各国管辖范围以外海洋底床与下层土壤之原则宣言》,规定了各国对本国领土内海洋底床的管辖使用权利,以及对环境污染的处理义务。该条约第十三条规定,沿海各国于该地域内任何活动造成或引起污染、污染威胁、危险事故,对该国海岸有关利益发生严重迫切危险时,采取措施加以预防、缓和或消除之权利,但以不违反将建立之国际制度为限。该条款明确规定了各国对海底开发活动的环境保护义务,使各国海底活动以及南海可燃冰开采活动有了国际依据。除此以外,现有的国际条约、区域间协议鲜少涉及海底开采环境保护领域。

缺乏可燃冰开采有关的国际条约、区域性法律规范。可燃冰开采活动受到国际社会的普遍关注。然而,由于可燃冰处在低温高压状态,在开采过程中,若开采设备某一指数未达标准,可燃冰形态极易发生改变,一旦可燃冰从固态转化为气态,将会产生巨大压力引发海底海啸。美国、日本等国在不断尝试开采可燃冰,但均以失败告终。中国是首个将海底可燃冰开采从理论成功转化为实践的国家,开启了海底可燃冰开采的新时代。从法理学角度来看,法律规范的制定具有滞后性。海底可燃冰开采已然获得显著性成果,同时引发了社会各界对海洋生态的担忧,而有关海洋可燃冰开采的环保国际法律规范尚处于空白状态。与可燃冰开发有关的硬法性环境保护条约的制定,需要各国之间不断磋商、协调,耗时过长,而仅依靠与海底活动有关的环保国际法律规范并不能做到对海洋环境的最大限度保护。

2.2 国内缺乏专项性法律规范

2.2.1 环境保护法律体系与可燃冰开采环境保护要求相冲突

我国已有成熟的环境保护法律体系,但随着南海可燃冰开采的深入开展,其已不能满足可燃冰开采需要。现有环境保护法律是以《环境保护法》为基础,以《海洋环境保护法》《大气污染防治法》等单行法为主要内容所形成的法律体系。环境保护单行法主要依据环境要素的分类来制定法律规范,进而形成了30 余部具有庞大体系并控制环境污染与生态破坏的单行法律。[4]然而,庞大成熟的环境保护法律体系与可燃冰环境保护要求存在冲突:

首先,南海可燃冰开发可能引发的环境问题类型纷繁复杂,包括海洋污染、大气污染、生物多样性减少等,同时还将衍生对陆地动植物、生态环境的影响。这些环境问题联系紧密,环环相扣,要想从本质上解决、治理海底可燃冰开采环境污染问题,应当从整体上审视、思考,并系统地把握、规制。现有环境保护法律规范是通过单一的环境要素方式来治理环境污染问题,并不符合海底可燃冰开采中存在的多重环境风险特质。

其次,我国现有的环境保护单行法采用的是单一环境要素立法理论,这导致环境保护法律规范存在碎片化、单一化特征,同时环境保护法律规范的碎片化也将导致在海底可燃冰开采环境污染治理过程中,出现分裂、重叠、不协调等问题。环境风险规制、治理成本高昂以及单一环境要素立法思路之间存在不协调、互有冲突以及实际效果不显著等特征,其既不满足海底可燃冰开采环境保护的需求,也与防范环境污染的本质相冲突。

2.2.2 与可燃冰开采有关的专项性法律规范缺失

可燃冰是一种新型能源,尚未纳入国务院批准的独立矿种,缺失专门性的法律规范。因此,南海可燃冰的环境保护只能由一般环境保护法律规范予以制约。如前所述,可燃冰开发的技术难度较大,其面临的生态环境风险远超过传统能源开采的环境风险。美、日等国开采可燃冰的多次探索、尝试经历,也从侧面证实环境保护问题仍是当前海底可燃冰开采面临的首要问题。中国作为首个将可燃冰开采从理论上升到实践的国家,有必要制定与其开发状况相匹配的专项法律制度。

现有与环境保护有关的法律规范适用于可燃冰开采领域存在两点问题。首先,可燃冰开采是一个从勘探、评估到开发、运营的系统性工程,每个环节之间互相联系且关系紧密。现行环境保护法律规范呈现碎片化态势,因此不能囊括可燃冰开采的各个程序,同时也不能兼顾各个程序间的内在逻辑联系。[5]其次,从各国新型能源开发的环保法律制度经验来看,美国页岩气革命中,将环境风险规制与产权分配纳入到了环境保护法律体系,但并未妥善解决页岩气开采过程中的环境风险问题。为此,美国能源开发经营活动逐渐引入强制联营原则,页岩气开采中的环境保护依据准则也从一般性环保法律规范向具有水力压裂等特殊开采技术规范的专项性立法转变。[6]专项环保立法的订立改变了美国页岩气开发、运营中的困境,也将为我国海底可燃冰开发中专项性环保法律规范的制定提供借鉴经验。

3 南海可燃冰开采环保法律制度完善路径

3.1 修订海洋开采领域的国际环保法律制度

3.1.1 制定海底可燃冰开采有关的环境保护国际条约

针对海底可燃冰开发领域,应当创建一部体现其环境保护特殊性的国际条约。联合国已先后组织订立了多部有关环境保护的国际条约,且均具有普遍约束效力,主要包括《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器试验条约》《生物多样性公约 卡塔赫纳生物安全议定书》《禁止在海洋底床及其下层土壤放置核武器及其他大规模毁灭性武器条约》《捕鱼及养护公海生物资源公约》等。国际法律规范更倾向于对核污染、生物多样性以及全球温室效应等环境问题的关注,鲜少涉及海底活动环境保护领域。可燃冰开采是一种新型能源开采活动,也是未来海底活动重要组成部分。其对海洋环境的影响与普通海底活动具有相似性,同时可燃冰开采需要的技术条件更高、开采难度更大,对生态环境的影响更为深远。因此,联合国、国际海事组织等权威性组织应当联合沿海各国,借鉴一般环境保护规则的立法精神,制定一部体现海底可燃冰开采特殊性的国际法律规范。

首先,从立法任务与目的来说,国际条约的设立是以制度性约束的形式,对各国海底可燃冰开采活动加以限制。其根本目的应当是为了更好地平衡人类对生态环境的非理性索取欲望与海洋有限恢复能力之间的矛盾,从而实现可燃冰在其整个生态周期内的利益最大输出。因此,国际条约需要制定统一的环境保护标准,以此来制约各国无节制的可燃冰开发行为。统一的环境保护标准将使各国在技术研发领域更具方向性,同时也将减少环境侵权案件中司法适用的混乱。

其次,从立法内容上来说,应当分别从资源勘探、科学研究、国际合作、能源开采利用、管理运营等方面对可燃冰开采活动予以约束。为了能源开采的有序进行,国际条约应当明确开采的环境保护原则,突破《联合国海洋法公约》遗留的实际可操作性不强的规则争议,制定具体的环境保护内容。不可否认,可燃冰开采环境保护法律规范的制定将经历各国利益的艰难博弈。不仅要考虑沿海国的利益诉求,还要注重对生态环境的维护以及与《联合国海洋公约》的衔接。但值得肯定的是,有关海底可燃冰开采领域条约的颁布,将使现有环境保护法律规范碎片化问题得到缓解,并推动我国南海可燃冰开发的有序进行。[7]

3.1.2 构建软硬法相结合的环境保护区域性多边协定

为了迎合南海可燃冰开发的环境保护需求,海底活动环境保护区域性多边协定的构建可谓势在必行。近年来,南海地区主权争议不断,其重要原因之一是南海蕴藏的巨大能源。现已知可燃冰分布于我国南海神狐、西沙海槽海域,而这并不囊括全部的南海可燃冰资源。在全球能源资源紧缺的当下,南海区域的争端已日趋紧张。基于此,我国应当借助“一带一路”契机,主动联合南亚各国,通过国际合作、平等磋商的形式搁置南海争议,推动各国经济发展,共同制定海底活动环境保护法律规范,推动南海资源的可持续发展。

区域性多边协定应当兼具硬法与软法双重属性。由于硬法性区域协议具有对各国的能源开发活动产生强制约束力的法律效果,主权划分、环境保护标准以及可燃冰开发争端解决等涉及重大利益的事项,应当由硬法性规范予以约束规制。相较于硬法性法律规范,软法是一种柔和缓解冲突的方式。英国学者弗朗西斯·施耐德(Francis Snyder)将软法定义为,原则上不具有法律约束力却产生实际法律效果的法律性规范。[8]软法性法律规范可在较短时间内快速制定并且条文内容也更易于变更,具有可协商、高效、灵活的特点。制定软法性区域协议,可以为迫切需要依据国际法律规范,又无法在短时间内制定强制约束力协议的国家提供另一种选择。因此,南海可燃冰开发的环境保护法律规范应当以软法实施推动硬法构建,建立兼具“软硬法”特质的环境保护多边协定。这将有利于维持南海可燃冰开发的平稳发展,减少开发过程中各国之间的纠纷争端。

3.2 构建我国可燃冰开采环保法律规范

3.2.1 完善我国可燃冰开发的专门立法

可燃冰作为新型清洁替代能源,具有巨大的发展潜力。可燃冰开发相较于传统能源的开采而言,对生态环境的影响更为严重,为此我国应当借鉴《煤炭法》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《对外合作开采海洋石油资源条例》等能源开发的专门性立法经验,制定专属性的可燃冰开发法律规范。可燃冰立法可从以下三个阶段展开:

在南海海底可燃冰试采阶段,可以依据普通环境保护法律规范处理可燃冰开采过程中的环境保护问题,并在此阶段发现其可能导致的环境保护问题。如《大气污染防治法》第三十四条规定,“国家鼓励煤矿企业采用合理、可行的技术措施,对煤层气进行开采利用,对煤矸石进行综合利用。从事煤层气开采利用的,煤层气排放应当符合有关标准规范。”[9]其将与可燃冰相似的非常规天然气的煤层气纳入法律规制范畴,由此推之,可燃冰开采初期可以将该法律作为环境保护的依据。

在南海可燃冰正式开采阶段,我国应当着手制定可燃冰开采的专项立法。在初期,可燃冰专项法律规范可能无法达到《煤炭法》一样的法律位阶,但可以借鉴石油、天然气的立法路径。《石油天然气法》虽然尚未制定出来,但仍然有《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《对外合作开采陆上石油资源条例》等行政法规对石油天然气开采活动进行约束。可燃冰开采有关的专项法律规范可以先从低位阶立法入手,制定有关南海可燃冰开发的法律规章,当能源开采运行模式成熟,再着手制定专项性法律。

在南海可燃冰进入到商业开发阶段,可以借鉴美国页岩气开发的立法模式。首先,应当对海底可燃冰的储存、开采技术、环境致害责任承担进行专项性立法。其次,借鉴美国联邦与地方分散立法模式,形成法律与地方规章相结合的法律制度体系,对水资源管理、废弃物处置、废气排放、工人健康权保障等环境相关的内容进行重点、有层次的规制。与此同时,可以对海底可燃冰开发的开采、经营、招标、售卖等产业发展环节进行分章立法。

3.2.2 厘清可燃冰权属制度体系

厘清可燃冰权属制度体系是有效规避海底可燃冰开发中环境风险的有效手段。可燃冰开发权属明晰,既有利于保障国家能源安全,也有利于明确开发主体环境风险治理与预防过程中的责任划分,可燃冰权属制度的体系化构建包括以下两个方面:

首先,确立国家对可燃冰的所有权。依据《民法典》物权编的规定,矿藏资源属于国家所有。矿藏资源包括已有矿种以及潜在的矿产资源,因此可燃冰作为一种新型能源,是矿藏资源的一部分,理应属于国家所有。此外,我国还可以借鉴美国对页岩气权属规定,即国家具有对页岩气的勘探、开采、经营的控制权。[10]为了保障国家能源战略安全,我国应当通过可燃冰开发专项立法的形式实现对可燃冰所有权与开发控制权的把控。

其次,应当完善可燃冰开发权属的具体规则。《矿产资源法》明确规定,具有资质的采矿企业在获得行政特许经营权的前提下可以进行矿产的开发。然而,该规定的实质是将矿业权作为一种实现国家资源调配的手段,并未充分尊重矿业权的独立物权地位。随着时间发展,这种制度将削弱拥有矿业权企业研发技术、投入资金的积极性,反噬资源有效调配的最终目的。因此,可燃冰开采领域应当规避《矿产资源法》的制度弊端,在选择可燃冰开采企业中,应更加关注开采企业行为资质、技术设备环保达标情况并尊重开采权的独立物权地位,可燃冰开发的可持续性发展也将依赖于完备的可燃冰开发权属规则体系。