整体性治理：市域社会治理现代化的新向度

郭莉娜

［中共哈尔滨市委党校（哈尔滨市行政学院），哈尔滨150080］

一、“市域社会治理”概念的实践缘起

改革开放以来，中国经济社会领域出现了巨大的变革。我国的社会结构、社会组织形式、价值观念开始出现剧烈的变化，传统的社会管理模式已经无法解决当前社会转型期出现的新问题。面对社会发展的新形式、新要求，党的十八届三中全会，首次提出了“社会治理”这一非常具有中国特色的概念，是中国特色社会治理理念的重大创新和升华。作为实现国家治理现代化的重要手段之一，社会治理现代化不仅体现着我国治理的思维方式的升级，还意味着国家治理效能的提升。虽然在治理领域已呈现了从社会管理到社会治理的动态变化，但当前我国的社会治理现代化的实践还处于探索发展阶段，社会治理主体责任和意识没有充分激发出来，社会治理体制机制不健全等存在诸多掣肘因素。正如党的十九届五中全会强调的我国“社会治理还存在弱项”，在当前我国社会治理现代化进程中，还存在诸多困境，影响了我国社会治理效能的提升。

（一）社会治理现代化进程中的现实困境

1.社会治理低组织化。在新中国成立初期，国家百废待兴。毛泽东同志为了构建一个强有力的集体，通过强制性的政治动员完成了对社会的改造与整合，彼时的民众身处于一个高度“整体性”的社会结构中［1］。通过动员一切力量，国家实现了对社会事务的全方位管理，对全体民众形成了高效的支配和控制。那个时期中国最大的特点就是高度的组织化。随着1978年的改革开放，在市场经济体制改革和城镇化浪潮等因素的影响下，社会全方位、多领域开始进入活跃状态，一些新的社会元素不断涌现，社会成员的流动性和自主性增强，单位不再对社会成员进行全面的控制和管理，民众从单位制和人民公社等组织单元中脱离出来，社会由高组织化转为低组织化。这种低组织化导致社会结构不断分化，城乡社会流动性增加，社会异质性不断增强，国家对新的社会主体缺乏有效整合，强政治的动员模式逐渐失去效力，社会治理面临着低组织化带来的挑战。

2.城乡治理二元化。在新中国成立初期，我国采取的是严格的城乡隔离的二元户籍制度。这种户籍结构导致的城乡二元分化渗透在经济政治生活的方方面面。虽然自改革开放以来，当我国逐渐开始实施城乡二元户籍制度改革、脱贫攻坚、乡村振兴等国家政策后，现实境遇也逐渐出现城乡融合的发展走向，但由于基础性管理制度没有发生变革，城乡社会治理仍然呈现明显的二元化结构特点。当前我国的城市中心城区与辖区的农村之间，还存在不同的政策制度、资源配置，城乡的社会保障、公共服务差距仍然显著，农村的公共服务质量不高，行政效率极低。这种不平衡导致了城乡之间、区域之间社会成员的矛盾和冲突。因此，在2035年实现社会主义现代化的愿景下，通过统筹资源形成城乡协同治理，已经是当前社会治理创新的一个巨大挑战。

3.社会治理碎片化。在我国当前的治理实践中，最难解决的就是社会治理碎片化问题。当前，我国存在社会治理的主体各自为政、治理方式彼此相斥、治理机制衔接不畅、治理部门缺少联动［2］。这是由于政府行政体制中条块分割，社会治理无法实现横向管理部门和纵向治理层级的复杂协调，导致基层权力执行和运作过程的碎片化。同时由于之前以县（区）为层级下设的各个治理空间，过度强调“属地化”原则，导致不同的县（区）的治理规则不同，治理信息系统相互独立，各个县（区）的社区治理模式、社会组织活动看似各具特色，丰富多样，实际上形成了各县（区）“条块分割、各自为政、对外封闭、信息孤岛”的行政区域治理碎片化的治理格局。在社会流动加速、信息开放共享的新时代背景下，社会矛盾跨区域延伸、出现交叠共振的特点。而县一级的治理单元由于治理能力、治理资源的有限性，通常各自区域的治理单元内无法有效化解矛盾，更不能对重大社会风险作出迅速反应和高效预防。

上述的基层治理的困境，是在中国社会发展实践中形成的，这些问题是县（区）域社会治理无法解决的。因此，要打破这种治理的僵局，亟须在治理格局上进行调整，在制度上作出创新。正是在这样的客观形势下，国家开始着眼于市域层面，力图重塑基层社会治理内在结构的新支撑点，因此，“市域社会治理”的提出是正当其时、势在必行，成为推动社会治理现代化的关键动力。2019年，党的十九届四中全会首次提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。2020年党的十九届五中全会进一步强调“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”，进一步明确了市域社会治理现代化开始成为国家治理现代化战略的关键抓手，这表明市域社会治理已经被纳入完善国家治理体系的关键议程之中。推进市域社会治理现代化是我国提高基层社会治理能力的重大创新，对于消解基层社会治理的顽瘴痼疾、不断完善共建共治共享的社会治理制度具有重要意义。

（二）市域社会治理的本质属性

与县（区）域社会治理相比，市域社会治理在应对当前社会难题和新型社会矛盾时具有巨大的优势。市域社会治理意在厘清不同层级政府之间、城市和乡村之间、不同职能部门之间的关系，打造具有融合性、整体性的社会治理体系。因此，从本质上看，市域社会治理具有全面发展的统筹性、承上启下的枢纽性、协同参与的联动性。

1.全域发展的协同性。当前，社会治理困境大多是由全域资源分配不均衡、利益不协调引起的，这些问题无法通过基层社会治理的创新得以解决。而市域社会治理可以充分发挥统筹协调的优势，构建起多种要素集聚的有机社会团结系统，推进城乡社会治理的整体性工程，将“五位一体”（政治、经济、社会、文化、生态文明）的长远布局和现实规划能够贯通在社会治理实践的全过程。另外，市域社会治理不是只意味着城市内部治理，它包括市域范围内（包括乡村）的社会矛盾化解、共同风险应对、公共服务供给以及社会行为规范和社会关系协调等，在市一级层面进行全域统筹协调。

2.承上启下的枢纽性。习近平总书记强调在“十四五”期间，要“在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫”。市域社会治理正是国家提升基层社会治理能力的重要抓手。因为市域既是将国家宏观决策落实到基层社区关键重要桥梁，也是将矛盾风险和隐患解决在基层的最高效、最重要的治理层级。可见，市域社会治理层级既能承接党中央对于国家的制度安排，又能向下引导基层社会治理实践，还能横向对接不同治理主体，在国家治理体系中具有承上启下的枢纽作用。

3.协同共治的联动性。市域社会治理是在智能化、信息化的时代背景下提出的，物联网、大数据、人工智能等信息技术的广泛运用，使社会治理及时性、便捷性迅速提升，同时也让多元主体参与和深度合作成为可能。县（区）由于层级限制，通常无法进行治理部门的横向协调。正是市级层面的统筹协调，使各个治理主体联动参与、协同共治，打破信息边界，构建起一个资源共享、信息流动开放的治理模式。另外，市域社会治理在分类治理的基础上，对城乡进行融合治理，协调解决城乡长期存在的二元化治理矛盾，使超越了区域或县域空间范围的城乡发展难题有了解决的路径，实现多个部门协同共治。

二、整体性治理为市域社会治理提供了新的分析框架

在对人类社会的特征进行描述时，马克思多次强调人类社会是一个鲜活的有机体。列宁也提出，辩证法就是要将社会看作活动并发展着的有机整体。社会有机体是由社会各要素、不同领域所组成的互相制约、互相联系、互相作用的有机整体，“而不是机械地结合起来因而可以把各个社会要素随便配搭起来的东西”。整体性治理一直是马克思主义政党认识社会、改造社会的重要方法论准则。

在20世纪90年代,为了回应新公共管理带来的碎片化问题，英国学者安德鲁·邓西尔(Andrew Dunsire)提出了“整体性治理”的概念，他强调“整体性治理是由社会整体的角度看待和解决问题，反对化约主义的还原论以及孤立地看待问题的一种范式”［3］。

佩里·希克斯(PerriHicks)提出了“整体性政府理论”。他从政府内部运作的角度进行了分析，他强调了政府在治理过程中要打破行政边界及专业部门限制的必要性［3］。希克斯认为，整体性治理内涵的核心点在于强调有效的整合和协调，使不同治理主体之间政策目标和治理手段保持一致性，保证政策执行的连贯性，避免执行资源的浪费，最大限度地满足公民的需求，达到高效、协调、透明的无缝隙治理行动。可见，整体性治理理论主要以“整合主义”为价值导向，力图解决新公共管理引发的政府治理碎片化问题，通过重新整合各方资源，形成整体性治理，满足日益多样化、复杂化的社会治理需求。

如今整体性治理理论作为一种新的理论分析框架，对当前治理理念的转型重塑以及治理路径优化提供了新的思路。

价值取向。整体性治理理论具有鲜明的问题导向。通过聚焦民众需求，致力于破解治理中的“棘手性”难题和“碎片化”的治理桎梏，进而提供无缝隙且优质的公共服务。强调通过整体性的协作模式建立服务型政府，追求公共利益最大化。

组织结构。构建整合式的组织结构，通过建立政府组织架构中的治理功能、治理层级和公私部门整合等三维立体的整体性治理整合模型，进而在整体性运作机制中塑造“多元主体功能耦合的网格化形态的内在结构”。

运行机制。整体性治理的核心概念和关键机制就是协调和整合。协调机制是基于消除认知困惑，整合机制基于治理过程中的行动运作的一致性，二者是在治理实践中呈现着进阶关系。

治理手段。整体性治理理论的形成和发展基于网络技术和信息技术的进步。整体性治理理论是在信息化时代兴起的，因此信息技术是整体性治理得以实现的重要工具，它力图通过建立一整套统一的数据库，利用在线治理实现高度整合，推动社会治理从“分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合”的要求。

总之，从整体性治理的理论架构来看，在治理目标上以公民需求为导向，治理机制以协调和整合为核心，治理手段上依托新兴的信息技术的一种治理模式。

结合整体性治理的理论框架，在市域社会治理实践中引入整体性治理的理论框架，对于破解当前市域社会治理实践中存在的碎片化等治理困境提供新的和理论视角。

市域社会治理本身就是一项整体性工程，其系统内部拥有复杂且多维的组织结构。市域社会治理的实施既包括治理理念的升级，也包括治理机制的调整和治理手段的优化，这与整体性治理的理论框架具有高度契合性。首先，市域社会治理体系本身就是具有多层次治理结构，每个层次内部具有不同的治理要素，这些治理要素在外界环境发生动态变化时，需要建立一个具有整体性特性的价值取向，对这些要素不断调整和适应，相互作用、相互影响，共同抵御外界风险。其次，市域范围内拥有多个维度的子系统，例如政治系统、经济、文化系统等，这些子系统内部具有多元化的运作机制，而如何消除其他子系统存在的对于社会治理认知的困境，协调调动资源使这些子系统为社会治理服务，成为当前市域社会治理亟须关注的问题。最后，在新时代，市域治理范围内存在县（区）域治理不均衡、百姓诉求多元化等困境，传统的治理模式已经无法应对当前危机，必须通过治理手段的升级，优化治理机制，才能使市域社会治理维持稳定和平衡状态。

三、打造市域社会治理共同体：整体性治理的实践机制

为了强化社会治理体系和治理能力的建设，党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这一理论架构具有鲜明的中国特色，是中国共产党针对我国社会治理实践提出的重要命题。中国语境下的社会治理共同体强调多元主体共同参与治理实践、共同制定治理规则、共同担负治理职责、共同享受治理成果。可见，社会治理共同体理论中的多元主体治理机制的互相嵌入与有效协同的运行结构与整体性治理的理论框架在逻辑上具有内在同一性。因此，本文通过“整体性治理”理论，立足于市域范围内的社会整体，回应了当前市域社会治理低组织化、碎片化、城乡治理二元化等治理困境，提出打造“市域社会治理共同体”，开启了社会治理现代化研究的新向度。

（一）建立以人民为中心的市域社会治理共同体的价值取向

建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，实质上是对于由谁治理、怎么治理、治理成果由谁享有等问题的理论回应，这表明了中国共产党以人民为中心的价值立场。“人人”这两个字，突出了每位社会成员有参与治理的权利和治理责任，更凸显了治理成果要人人共享的目标。因此，在社会治理共同体的建设中，要将人民的核心诉求为导向，推进社会的高效治理。在制定和执行社会治理的各项政策措施时应该依据人民群众需求，破解当前群众最盼、最急、最怨的突出问题，使广大人民群众对美好生活的新期待在社会治理共同体建设中逐步得以实现。同时，要建立完善的社会动员机制，充分发动群众，让人民群众的智慧成为市域社会治理创新的提供源泉。

（二）建立总揽全局、协调各方的市域党建统领组织结构

中国特色社会主义制度的最大优势就是中国共产党的领导，因此能够将这种治理优势转化为治理效能的关键就是依靠党的建设。树立整体性治理的思路，纵向上构建一个纵向到底、上下协同、四级联动的市级—县（区）级—街道（乡镇）—社区（村）组织体系，横向上将不同区域、不同部门、不同单位、不同行业有机整合起来，建立区域化党建整合区域资源，形成多方联动市域治理“共治圈”。明确各级党组织的引领职责，设置精细化的目标管理机制与考核机制，通过打造气血通畅、形神兼具、体魄强壮的市域党组织“生命体”，成为推动市域社会治理现代化的强大组织保障。

（三）建立功能优化、高效运行的市域政府治理机制

调查显示，哈尔滨市域社会治理推进最大的难题就是当前市域政府体制条块分割的碎片化与全市各县（区）各自为政的空间治理碎片化的现状。应该从哈尔滨市域社会治理的特点出发，努力搭建具有整体性、系统性的政府部门纵向一体化体制和跨部门运行机制。首先，成立市级—县（区）—街道等三级联动的跨部门“市域社会治理领导小组”。市级领导小组利用市级资源、技术优势，全方位的统筹、设计、协调、规划各项治理事务，保证社会治理工作高效推进，积极应对不同风险挑战和各类社会矛盾。其次，明确并理顺市级—区级—街道等三级政府在社会治理中的权限和职责边界，做到市级层面高度统筹、区级层面落实推进、街道层面强基固本落地实施，实现全市域一体化治理、城乡均衡发展。严格制定和执行资源、权力下沉的各项规章制度，将资源和服务真正下沉进基层，从根本上解决基层面临“条块分割”“多部门治理”的困境，为解决当前哈尔滨长期顽瘴痼疾提供资源基础。建立上下联动、条块融合、多项制度及政策系统集合的政府治理机制，保证市域社会公平有序顺利推进。

（四）建立部门协作、联动融合的市域多元共治运行机制

部门协作、区域联动、开放共治是提高市域社会治理水平的关键。对待跨区、县的一些重大风险，要构建起全域协同的整体防控链条，最大限度地防止风险蔓延。对于跨领域的社会矛盾，建立由市—区县政府牵头、相关部门紧密合作的协同治理机制。建立完善的城乡社区网格化管理服务规范，把管理、服务、资源下沉到社区网格，把基层社会治理，实现小事格内解决，大事全网共治。

（五）完善系统对接、协同高效、数据共享的市域智慧治理方式

与传统工业时代相比，当今社会是高风险、多元化、信息高度发达的网络社会。大数据、移动互联网、云计算、人工智能等渗透经济社会生活的细枝末节。社会矛盾的不确定性急剧上升。这就意味着社会治理亟须由传统的依靠经验治理转向运用现代高科技手段治理，以智慧治理提升社会治理的效能。在市一级统一建立大数据库平台，建设城市云脑，打造数字孪生城市。同时下设几个分中心，通过统分结合，保证数据纵向流动、横向共享。利用大数据、人工智能、云计算等新型技术优势，将政府上下层级和不同职能部门的数据实现互联融通，通过优化管理系统建立一个能够共享数据的跨领域协调机制，实现无缝对接，努力破解市域社会治理中因为数据共享难、反应不灵敏、信息不对称的治理难题。通过搭建市—县（区）—乡镇（街道）、居村能同步共享的数据平台，将社会矛盾及风险实时传送到链接的“城市大脑”，编织起市域社会治理的“一张网”，借助大数据增加对社会风险的预判能力，把重大矛盾风险化解在市域。推动政府部门使用数字治理技术，实现政务服务“一网通办”、民生服务“一码通城”政府决策“一网协同”、城市治理“一网统管”，推动政府治理系统对接，数据汇聚共享开放的智慧治理模式。