骆马湖渔民生存现状及转产转业问题研究

文/穆新武 王苗苗 尹飞 张伟 宋威 蔡云海 李强

本文以江苏省内骆马湖渔民转产转业现状为例，综合分析湖区渔船数量及分布、渔业人口、渔民年龄结构及当前退渔还湖进展等数据，对湖区渔民生存现状和转产转业难点进行分析，并就加强渔政执法、争取政策支持和渔业发展转方式调结构等方面提出建议，以期为内陆湖泊渔业发展及未来退捕（养）工作的顺利开展提供参考。

骆马湖地处江苏省北部，地跨宿迁、新沂2市，平均水深约3.3m，湖泊面积约260km2，是淮河流域第3大湖泊，江苏省第4大淡水湖。其充足的水资源和良好的生态环境，孕育了丰富的水生动植物，为湖区渔业的发展奠定了坚实的物质基础。上个世纪90年代末以来，大批渔民依靠网箱或围网养殖结合日常捕捞逐渐走向小康。湖区的渔业也从单纯的捕捞向捕养结合的方向快速发展，大量的网箱、网围、围栏和渔簖等设施遍布湖面，对湖区的生态环境造成了巨大压力。自2016年以来，随着江苏省“两减六治三提升”行动的开展，加之今年开始实行长江流域重点水域全面禁捕，湖区的渔业生产空间大幅缩减，越来越多的渔民面临转产转业的困境。如何顺利安置这些退捕（养）渔民，成为政府和渔业主管部门的一大难题。近年来，国内学者大多关注的是沿海渔民的转产转业问题，对内陆湖泊渔民的转产转业问题研究较为不足。

一、当前骆马湖渔民生产生活基本情况

（一）渔船数量及分布

本文所指渔船是渔民群众在湖区从事渔业捕捞、水产养殖和水产品购销运输并按时船检的船舶。按照江苏省渔船信息系统2020年6月的数据统计（如表1），骆马湖沿湖现有渔船1984艘，包含捕捞渔船1615艘，养殖渔船325艘，渔业辅助船44艘。其中，宿迁市晓店镇、皂河镇和新沂市新店镇、窑湾镇4个乡镇的渔船占了全湖渔船的83.97%。

表1 骆马湖渔船数量及分布情况

图1 骆马湖渔民年龄结构情况

（二）渔民年龄结构

根据江苏省渔船信息系统1984位船主身份信息分析，从年龄结构看（图1），41岁~70岁的渔民占湖区渔民总数的85.03%，其中51岁~60岁占37.5%，在所有年龄段内人数最多。结果表明，中老年尤其是老年渔民是湖区渔民的主力，湖区渔民年龄结构已经呈现老龄化。

（三）渔民家庭人口基本情况

2019年捕捞证年审期间，笔者对骆马湖宿迁水域全部281户专业捕捞渔民家庭人口情况进行了统计和分析，渔民家庭人口仅占沿湖生活总人口的0.69%，渔业人口在沿湖分布的相关区、县的总人口中比例较低。

（四）渔民收入情况

骆马湖湖区渔民早已由捕捞向水产养殖业和第二、三产业转型。以2014年～2019年中国渔业统计年鉴和中国经济年鉴中的数据进行对比分析，结果显示（图2），渔民年可支配收入略高于农民，约为城镇居民的1/2，收入增速与农民相似，低于城镇居民。骆马湖湖区渔民收入与全国趋势相同。

（五）湖区退养及退捕现状

2016年以来，江苏省骆马湖渔业管理委员会办公室（以下简称“省骆马湖渔管办”）联合沿湖地方政府，深入贯彻落实江苏省“263”专项整治行动要求，全面清理无证养殖设施，科学有序地开展网箱、网围退养及保护区内退捕工作。2020年，骆马湖新沂水域已经率先实现网箱、网围的全面禁养，先后拆除网箱面积55万m2，网围面积2360万m2，涉及退养渔民375户。骆马湖宿迁水域经过3年的规范整治，大幅度压缩养殖规模，现保留网箱面积64万m2，安置网围区920万m2，仅允许养殖滤食性鲢鳙鱼。同时，全湖两大种质资源保护区内也已实现全年禁捕，保护区范围的68户退捕渔民的安置工作已基本结束。

图2 中国居民2014年～2019年可支配收入对比图

二、骆马湖渔民转产转业的难点

随着骆马湖功能的转换，湖区饮用水安全日益重要，湖泊生态功能日益强化，管理部门计划将湖区的养殖业限定在小面积规划区中，大量的退捕、退养渔民面临着转产转业的问题。渔民转产转业是一项艰巨的系统工程、社会工程，涉及面广、工作量大、任务重、难点多。

（一）渔民年龄大、文化水平低、岗位适配性低

骆马湖渔民普遍存在劳动力老龄化严重的问题，其中51周岁以上渔民占到60.33%。退捕、退养渔民受年龄、身体素质及文化水平的制约，大多只会从事常规的捕养工作，缺乏其他谋生技能和手段，并且接受新环境、新技术、新工作的能力较差，转产转业十分困难。大多数渔民对子女的教育并不看重，后代对渔业产业现状没有解决的能力，难以做到真正地转产转业。骆马湖水域面积小，渔业从业人口少，渔业产值低，湖区渔业及相关产业的从业人口对地方经济贡献较低，渔民的生存状况难以引起地方政府重视。沿湖没有相应规模的转业基地，渔民社会保障机制也不够完善，渔民转产转业激励机制尚未建立，即使有能力转产的渔民贷款创业也很困难。

（二）渔业产品附加值较低，产业结构分散

骆马湖湖区当前渔业产业发展较为落后，产品还是以捕捞或养殖的鲜活水产品为主，产品附加值较低，渔民获得的利润也较低。而且一些渔民为了获得更多利润，选择高风险、高密度的养殖模式，不仅需要面对病害等养殖风险，而且产出的产品质量很难保障，市场认可度低。同时，湖区的渔业产业较为分散，且以传统的小规模家庭产业为主，没有大规模的现代性企业带动周边渔业产业转型升级，导致湖区产业发展停滞不前，渔业转型升级也面临瓶颈。

（三）偷捕投入成本低赚钱快

骆马湖沿岸消费水平较低，船舶、网具以及养殖设施一次投入长期收益，大部分渔民靠渔业收入足以养活家庭。抽样统计收入的10户渔民家庭中，若每户按其夫妻2人计算（子女收入未统计），捕养结合的家庭人均年收入与城镇居民年人均收入相近，远高于全国渔民和农民的年收入平均值。在这种情况下，一旦失去养殖权或捕捞权，法制意识较为淡薄的部分渔民可能会因为违法成本低、赚钱快，继续留在湖区偷捕，缺乏转产转业的积极性，导致禁捕退捕工作难以落到实处。

三、对骆马湖渔民转产转业的建议

（一）从“岸上”疏导，争取政策支持

骆马湖湖区的渔民人数少，属于弱势群体，容易被忽视。在帮助其转产转业时应坚持疏堵相结合的原则，首先要按规定落实好退养和退捕的补偿方案要求，按时将补偿金发放到位；其次要重视安置工作，可对贫困家庭建档立卡，加大扶持力度，建立和推行适合渔民的养老保险制度。还要大力支持渔民创业，开办免费培训班、设立助渔贷款、划定创业孵化区，帮助有能力的渔民转产到污染少、吸收劳动力多的第三产业，带动身边的渔民就业。

此外发展和扶持渔区的教育事业也十分重要。彻底改变渔民的命运，还需要从其子女的教育抓起。地方政府可加大渔民聚居地的教育投入，配备优质的师资力量，提高渔民子女的升学率和就业竞争力，通过知识改变“渔二代”的命运，也从根本上帮助渔民家庭实现真正意义上的转产转业。

（二）转方式调结构，实现生态和经济双赢

现代渔业建设要坚持新发展理念，以渔业转方式结构为主线，加快构建渔业高质量发展的格局。骆马湖湖区渔业发展要从多方面改革，争取为渔民保留更多的生产空间，以适应新时代乡村振兴战略实施和农产品稳产保供的要求。当地政府要改变以往分散、独立的小农经济，引进有实力的现代化企业，吸收转产渔民为员工，实行捕养、加工和购销一体化，既有利于渔政管理，保护渔业资源，又能帮助转产渔民就业，还有助于加快打造“绿色”无公害的生态水产品品牌，提高产品附加值，增加地方政府税收。湖泊渔业管理应向突出公共资源的社会属性方向转变，由生产秩序和生产效果管理向湖泊生态和渔业生产的综合效益管理转变，更加注重渔业与生态协同推进、融合发展。还要定期开展渔业资源普查，根据资源总量和生态承载量有计划地制定切合实际的限额捕捞制度，进一步重视资源保护和渔业生产过程中的生态化及产业发展的高效性。

（三）从“源头”封堵，强化渔政执法

针对部分退养或退捕渔民偷捕的问题，应从源头上进行封堵，即加强渔政执法能力建设，加大对渔业违法行为的查处力度。当前，骆马湖内渔业违法行为的查处主要由省骆马湖渔管办负责。该办在湖区常年驻扎着3个大队，28名渔政员坚持实行每周5×24h的工作制度，不分昼夜地守护着骆马湖，他们对稳定湖区渔业秩序起到了至关重要的作用。当日常管理中执法力量不足和设备落后的问题也很突出，建议一是加强渔政队伍建设，增加协管人员数量，配备高科技巡查设备，定期修改自由裁量处罚标准，加大偷捕行为处罚力度，提高其违法成本；二是借鉴长江禁捕经验，吸收部分守法渔民成立职业“护渔队”，发挥群众的力量，提高管理效率；三是借助“支部结对共建”、涉湖单位联合执法、召开公审大会等机会，采取发放法律宣传册、举办普法课等方式，进一步强化渔业法律法规的宣传和震慑作用。