河北省雾霾治理中公众参与的法律问题研究

杨晓婉

摘要：京津冀及周边地区是重点区域中雾霾污染最严重的，河北省的雾霾污染给人们的生产、生活带来了不利影响。虽然已经出台《河北省环境保护公众参与办法》，但因其法律位阶低、法律责任轻、参与机制少等原因，不能形成政府、企业、公众、社会组织在雾霾治理中协同共治的局面。本文从引导公众有序参与雾霾治理的角度，直面河北省雾霾治理的主要问题，提出公众参与治理的对策建议，以期一定程度上减轻河北省的雾霾问题。

关键词：雾霾 公众参与 有序 法律问题

2015年修订的《环境保护法》将公众参与确定为基本原则之一。公众参与环境事务，在发达国家历史较长，人们有着比较成熟的环境心理和环境参与意识。如美法日等国家都有比较完善的法律政策来支撑，公众的参与形式多种多样，参与途径也很广泛，在学理界的研究高峰期已过。然而在中国和亚、非、南美等发展中国家，公众参与环境事务还刚刚起步，理论研究也属于探索阶段。自2002年的《环境影响评价法》中首次以法律形式确定公众参与环境保护的权利以来，相关法律中不乏提到“公众参与”的要求，但这些立法都较为笼统，缺乏具体实施细则。河北省虽然出台了《河北省环境保护公众参与条例》，但在违反该条例规定应承担的法律责任部分仅寥寥三条，即使2020年将该条例进行修正后，法律责任条款仍然规定在第三十九条至四十一条，导致当前公众参与雾霾治理缺乏相关法律保障。

一、环境治理中公众参与制度的发展

（一）公众参与制度的发展

经济发展，物质生活水平不断提高，人们吃饱穿暖的需求得到满足后，必然产生更高层次的需求。人们对影响生存质量的生态环境尤为关注，维护环境权利的意识也在日益提高。但是公众环境维权的社会成熟程度远远不够：容易误听误信，不相信科学，不讲手段与方法，不遵循程序，缺乏沟通和理解;无序上访、聚集闹事，激化矛盾，容易酿成群体性事件，成为阻碍社会发展的棘手问题。尤其是在某一地区即将启动环境敏感项目时，公众往往表现出过激举动，如发生在广东茂名的群体性暴力事件，就是由一个PX项目引发的，北京六里屯垃圾焚烧项目和上海松江垃圾焚烧项目均因公众聚集事件而叫停。据统计，我国环境群体性事件正在以年均29%的速度增加。

有序参与国家政治社会生活，是法治的体现，但无序甚至衍生聚众暴力事件是对法治的践踏。如何引导公众合法有序地参加到环境的决策、立法、法律执行各个层面中，是实现公众参与环境事务首先要解决的问题。在中央京津冀环境统筹治理政策之下，河北省必然成为北京地区某些企业迁移的承载地，河北省所面临的环境保护难题除了调整产业结构、强化监控手段外，还要积极引导公众有序合法地参与环境事务，尤其是在雾霾治理中强化公众参与的作用。政府、企业、公众三者之间应建立彼此信任和理解的途径，既要实现公众环境权，又要维护社会稳定，促进经济发展。

二、雾霾治理中存在的主要问题

（一）雾霾污染的现状

河北省处于全国大气污染最为严重的京津冀及周边地区，雾霾带来的环境问题是急需解决的重点问题之一。2018年到2020年，京津冀地区“2+26”城市平均优良天数从50.5%提升到63.5%，但仍大幅低于全国337个城市优良平均天数达到87%的比例。自2018年以来，河北省全省环境空气质量总体改善。2020年，全省PM2.5平均浓度44.8微克/立方米，同比下降10.8%，较2017年下降27.7%;优良天数比率69.9%，较2017年提升9个百分点，超额完成“十三五”和蓝天保卫战三年行动计划目标任务。特别是4-9月，全省PM2.5平均浓度连续6个月达到国家空气质量二级标准，创2013年以来最好水平。但雾霾治理工作经常出现反弹，形势依然严峻。以河北省大气环境较好的秦皇岛市为例。自2016年以来，秦皇岛市环境空气质量总体改善，在全省11个设区市空气质量综合指数排名中长期位列第三，空气质量综合指数从2016年的5.87下降到了2020年的4.45。但2020年以來，秦皇岛市环境空气质量状况十分不稳定。如2021年3月，秦皇岛市环境空气质量在全省排名中跌落至第七名，且同比上一年度空气质量综合指数上涨46.8%，PM2.5平均浓度同比上一年度上涨87.9%。此外，2020年1月至2021年9月期间，秦皇岛市环境空气质量在全省排名中，3次位列第七，2次位列第六，3次位列第五，4次位列第四，9次位列第三。由此可见，河北省雾霾治理形势严峻。

（二）公众参与雾霾治理的主要问题

2014年，石家庄一名普通市民李贵欣因雾霾污染严重，径直把石家庄市环境保护局告上法庭，成为全国雾霾起诉第一案。虽然本案以李贵欣撤诉而告终结，但也体现公众参与雾霾治理的迫切愿望。当前在雾霾治理中进行公众参与仍存在诸多问题。

第一，公众参与的专门立法少，相关法律级别低。目前，专门规定“公众参与”的法律寥寥无几，且法律级别上来看普遍较低，如生态环境部出台的《环境影响评价公众参与办法》《环境保护公众参与办法》等部门规章及规范性文件专门规定公众参与问题。从地方性立法来看，仅河北省出台了《河北省环境保护公众参与条例》、甘肃省出台了《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》，就公众参与的覆盖面而言仍存在较大缺口。

第二，公众积极性不高，对权利理解存在盲区。公众有权参与的环境事务，但并非所有的环境事务公众都有参与权，如涉及国家安全及军事防御的环境问题。而公众需要参与的每一项环境事务都具有公共性和个体需求性，主要包括参与环境政策、环境法律的制定，监督环境法律的执行，监督企业的环境行为和环境责任承担，还有自身环境权益的维护。目前，公众一方面不了解自身可以在雾霾治理中参与环境事务的情形，另一方面对于自身所享有的权利的具体内容并不了解，在行使权利时存在诸多问题。

第三，缺乏参与途径，行使环境权的路径不畅通。从引导公众有序参与环境事务所确立的路径来看，相关机构和部门需要制定一整套科学有效的引导公众参与的规划，确定引导的主体、引导方案、实施步骤、应急措施。在引导公众有序参与过程中，政府、企业、专家学者、媒体、环保NGO发挥重要作用。但当前的雾霾治理中，主要通过举报奖励的方式鼓励公众参与，其他参与途径甚少。

第四，有权和有序相结合的公众参与机制不健全。引导公众有序参与环境事务，必须先建立有权和有序相结合的公众参与机制。公众参与环境事务的有权机制，如激励机制、保护机制、沟通机制、协调机制、调处机制，同时也要制定公众参与的有序机制，如程序机制、约束机制、监督机制、责任机制等。

第五，环境管理体系的定位问题。我国环境管理强调“国家监察、地方监管、单位负责”，突出政府监管职能，而近年出台的环境法律法规多提到公众参与，初步勾勒出“政府主导、公众参与、单位承担”环境执法的横向坐标，进而形成环境监管纵横交错的体系。但这一体系在运行中各个主体的作用并未完全发挥，尚未实现协同共治的局面。

三、公众参与雾霾治理的对策建议

第一，以立法方式确定某些公众参与环境监督的模式为法定模式。制定更高级别的法律，由全国人大及其常委会制定法律或者由国务院制定行政法规，来完善公众参与途径及相关机制，如依法设立社区环境监督员、企业现场监督员等。

第二，构建纵向和横向环境监管新体系。公众在政府指导下参与到环境事务中来，强调单位（企业）要承担社会环境责任。环境监管不再是行政机关单纯的法律适用，而是要形成政府、公众、企业通过三者合力最终达到企业主动守法、公众信任政府和企业、社会稳定和谐的目的。

第三，引导公众有序参与雾霾治理环境事务的要点在于参与方案的制定和执行。在制定方案时应抓住几根主线：①企业和公众的环境利益必须均衡;②细致周到的程序，避免形式主义和突然行为;③政府须居主导地位并发挥指导、引导、疏导的“三导”作用;⑤须在公众和企业间构建多重沟通平台，信息公开，科学认识，消除误解，建立互信。

第四，公众既是雾霾问题环境管理的受益者，又是管理的参与者，当前我国的公众参与环境管理尚显稚嫩，公众环境意识呈现“自我保护型” 和“政府依赖型”。最突出问题是参与能力不足，参与呈“无序”状态;对于公众环境意识的偏差，除了积极引导外，还需以硬性规则手段塑造和提高公众的参与意识。违反法律程序的过激行为，应承担法律责任，但法律制裁须制定相应条款，不宜概括适用一般法。

基金项目：2018年河北省高等学校人文社会科学研究青年基金项目，项目编号SQ181008。