论新时代社区治理参与机制的完善

彭 姝

（中共深圳市委党校，深圳518034）

社区是国家和社会治理的基本单元，是将党和国家方针政策与基层群众日常生活联系起来的“最后一公里”。党的十九大报告提出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”群众真实意愿的可获得性和群众直接参与的可容纳性是社区治理最大的特色和优势。社区治理的参与模式是决定国家自上而下的管理力量与民间自下而上的自治力量之间的配置、组合与互动的关键，是整个社区治理体系制度韧性的来源，在很大程度上决定着基层社会治理现代化的实现水平。

一、城市社区治理参与机制辨析

近年来，城市社区治理结构和运行模式发生显著变化，基本形成了基层党委领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的社区治理新格局，各种新的政治、行政和社会资源汇聚于城市社区，社区治理各主体的身份、角色和参与社区治理的主观动机、渠道、方式也日益多元，对研究并探索新的城市社区治理参与机制提出了新的要求与挑战。

（一）社区治理参与机制的内涵

一般来讲，参与社区治理，包含就社区事务所进行偏好表达、集体选择、生产安排、绩效评价乃至参与维权［1］等诸多方面。随着改革的深入推进和城市基层管理体制向“共建共治共享”的治理机制转型，社区的业主、居民作为治理主体的作用不断凸显，社会组织、社区内从事经营活动的商事主体等也开始积极参与到社区治理中，发挥各自不同的作用，这些变化丰富和拓展了社区治理参与机制的内涵。当前，基于社区空间的“参与式治理”广泛地涉及社区规划与发展、民主决策、社区事务治理和组织机构管理、居民自组织参与和社区人文环境营造等诸多方面，这些单靠政府、某个组织或个人是难以完成的，需要政府、社会和社区居民的协同合作、共同治理。因此，可以将社区治理的参与机制定义为协调社区治理中不同参与主体或主客体之间结构关系的运行方式的总称。

从社区治理参与的主体看，党的十九届四中全会指出：“加强和创新社会治理，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”其中，公众参与既是现代基层社会治理体系的重要组成部分，也是实现“人人有责、人人尽责、人人享有”这一价值目标的最本质体现。近年来，社区治理参与主体出现诸多新变化：社区党员的身份开始被激活，党员依据社区地缘、事缘关系成立起的社区党支部、党支部联席会议、党总支等（属于社区基层党组织，而非街道党工委、社区党委等党委领导机构），成为党领导社区治理的重要依托和引领民众参与社区治理的先锋力量；社区居民的角色逐渐凸显，他们既是社区治理服务的受众，也是社区自我管理、多元治理的最重要的主体；社区治理中社会力量的角色也更加丰富，社会组织、志愿者、社会工作者等开始在社区治理中发挥更显著的作用，市场主体作为社会力量的一个子集，在社区治理中亦开始崭露头角。

（二）社区治理参与机制的问题面向

中国城市社区治理本质上是一种交叉压力下的组织行动［2］。行政压力和社会压力在社区层面交织作用，使得社区治理的发展与效果呈现出不稳定性，不同主体力量的此强彼弱或此消彼长，在不同时段、不同地域所形成的治理格局均有不同。各参与主体在社区治理中的角色、地位和功能是社区治理参与机制需要回答的核心问题。

1.社区党组织如何在社区不断变化的社会经济空间中创制和拓展新的组织架构来纾解基层党委政府的管理服务职能并回应不断涌现的新的治理需求；如何在自身有序发展的同时，适应当前党在基层领导方式和组织形式的创新，协助完成党的意志和国家能力在基层社会的实现。

2.社区居民（包括居民委员会、业主委员会等居民自治组织及社区家庭、居民个人等）如何彰显自主性；如何解决居民委员会作为自治组织趋于行政化和纵向依赖的问题；如何解决业主委员会的集体行动困境和组织资源匮乏的问题；两种自治组织如何平衡社区居民动员性参与和自主性参与之间的张力问题。虽然居民委员会和业主委员会作为传统和新兴的、偏官方和偏民间的两种居民自治组织，其人群覆盖、行动目标和组织运行方式都有很大的不同，但在现代化的社区治理参与机制中，二者都需要回应的是如何帮助提升居民参与社区治理的自主性和效能感的问题。

3.社会力量（包括社会组织、市场主体及其他社会力量等）如何获取有效的参与渠道并发展出基层社会组织的有益形式；如何兼顾社区发展与自身组织利益或经济利益的实现；如何获得体制内资源的持续性乃至制度化支持。这些是现代化社区治理参与机制在吸纳社会力量加盟社会治理所需解决的问题。

（三）现代化社区治理参与机制的运行标准

现代化的社区治理参与机制应该是一个将社区治理各要素有机整合起来的活性动态的系统。它对内能够为多元主体参与社区治理提供有效的平台和渠道支撑；对外能够为社区治理活动争取充分的物资和制度保障。如下图所示：

1.参与社区治理的主体分为社区基层党组织、社区居民和社会力量等三个大的类别。在这里，作为社区治理参与主体的基层党组织是指由社区党员组建的社区党支部、党总支等，包括驻区单位党组织和社区在职党员等，不包含作为社区治理领导主体的社区党委。社区居民，则包括居民委员会、业主委员会等居民自治组织、社区业主、社区租户、社区商户（根据参与社区治理的诉求与方式不同，社区商户还可以划归社会化的市场主体的类别）等与社区所辖范围和社区服务供给具有直接联系的社区群体与个体。社会力量，在这里是一个包含市场主体在内的大社会概念，泛指一切不属于社区管理机构和社区居民范畴、主要通过社会化服务或是市场合作等方式介入社区治理中的一切组织和个人。

2.各类社区治理主体参与社区治理的形式和渠道异中有同，除了通过居民委员会、社区党群服务中心等一系列的常态化渠道参与社区治理以外，各主体还可以不同形式参与社区治理。例如，社区党员、党支部参与发起社区治理相关的线上线下党组织活动，社区居民组建业主委员会、业主微信群等交流互动、决定社区公共事项，社会组织承担社区相关公共服务项目，市场主体通过商务合作、社区购买服务或是慈善类商务推广等灵活多样的形式参与到社区治理当中等。多元化社区治理参与形式与路径的探索是现代化社区治理参与机制构建的重要内容。

3.社区治理参与的运行机制应包含信息沟通机制、选举议事机制、综合治理机制、资源整合机制和监督评价机制等。通过信息沟通机制，实现信息公开、诉求表达和信息反馈的信息流动闭环，最大限度地满足社区居民的知情权。通过选举议事机制，为社区居民投票、议事、协商、决策提供制度保障，使社区居民对社区发展的重大事件有发言权和决定权。通过综合治理机制，整合社区公共事务管理和社区公共服务供给两大核心功能，这一机制主要搭载于社区党群服务中心实现。通过资源整合机制，实现对社会资源的吸纳与筛选、与市场主体的对接与合作、对公益项目的支持与培育，为整个社区治理提供资源和制度保障。监督评价机制使社区治理事务的权责分配科学化，对社区公共服务实施制度化监管和全程性的跟踪评价，形成有效的激励与淘汰机制。

总的来说，社区治理参与机制的现代化建设，其目标在于理顺基层治理主体的职能及其相互关系，区分国家政权力量与社会自组织力量的作用边界，激活并提升社区群众的自组织与自治能力，实现多元主体的分权共治，提高社区治理的科学化、精细化水平。

二、社区治理参与机制的弱势表征

中国城市社区发展的时间相对较晚，且长期被视为国家体制的延伸，因此，社区治理的核心内容是政府管控和服务，社区居民这一主体被客体化。近年来，虽然各地都在积极探索构建由党领导的多元互动的社区治理体系，但社区治理参与机制弱势的问题并未得到足够改善。

（一）党建引领社区治理的组织支撑力不足

党的十九大报告指出，“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”，基层党组织建设的目标是“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。城市社区党建是优化完善社区治理的引领力量，“在社区治理主体缺位、组织化不足的背景下，党组织进场补位是维持社区秩序的保障”［3］，但调动社区党员的积极性、提升社区党组织凝聚力却并非易事。首先，多数生活在社区的党员是在职党员，党组织关系不在社区，他们亮明党员身份参与引领社区治理的主观意愿不强。其次，社区党组织成立和建设的抓手不够，党员参与社区治理的制度性渠道不足，因而大众接受度也不高。近年来，虽然多地开始推行党员“双报到”机制，但相应的约束和激励机制缺乏刚性和有效性，真正推行起来还有诸多困难。比如，2020年10月，某市市直机关党委组织全体党员参与社区垃圾分类督导服务，并设计了相应的微信小程序预约机制，党员可通过小程序自主申请参与。这一活动举办得很成功，党员落实率很高，有效地提升了在职党员参与社区治理的积极性和便利度，推进了单位党建与社区志愿者服务的有机结合。不过，因为不同社区情况千差万别，也有不少党员反映，到岗后得不到相应社区物业的引导支持，因为而难以获得群众的信任配合，参与活动的自我认同度也显著降低。

（二）社区居民参与社区治理的自主性偏弱

社区居民参与既是当代中国社区生活的基石，也是社区治理中的薄弱环节。城市社区中的居民构建邻里交往和情感联系的根植性差，在社区公共管理性事务普遍外包物业全盘打理的情况下，社区居民间的居住利益也转化为散户对外包机构之间的分量诉求，居民之间难以达成集体共识，组织集体行动的主观意愿下降，行动成本高昂，因此，居民参与社区治理既缺乏主观上的积极性，也缺乏客观的条件，广泛受制于集体行动的传统困境。

社区居民委员会是法定基层居民自治组织，是社区居民参与社区治理的重要平台，社区居民在其中实施自我管理、自我教育、自我服务。社区居民委员会在目前的体制环境下，主要还是扮演着被管理或行政管理职能二传手的角色，身份与职能存在错位。社区居民委员会缺少回应居民多元诉求的相应资源，本身的运行经费也是由街道管理，这在很大程度上制约了社区居民委员会对于社区治理的参与，限制了居民参与的热情和居民凝聚力的形成。

社区业主委员会是社区居民基于共同的不动产权益自发组织起来的新兴自治组织，遵循的是一种自组织逻辑，志愿机制在其中发挥了关键作用，但中国现行法律并未对其性质加以明确界定，这使得业主委员会的制度化活动空间较为有限。各地政府虽然鼓励小区成立业主委员会进行自治，但从实际运行效果看，业主委员会参与社区治理面临以下三大困难：一是业主委员会成立难。业主委员会筹备组需征得一定比例的业主集体同意，启动门槛较高。二是业主委员会运作难。一些社区由于规模大、业主利益不一致，业主委员会难以有效地协调业主进行集体行动。三是物业公司不配合。在现实中，多数业主委员会成立的初衷都是出于对现有开发商选择物业的不满，但依靠业主委员会更换新物业往往道阻且长而收效不佳，居民满意度低。四是多数业主委员会成员都是兼职的，从事业主委员会工作不仅极大消耗其时间精力，还往往是无偿的，这些都限制了业主委员会这一组织参与社区治理的质量和可持续性。

总的来看，社区治理中居民作为最重要的主体，其参与度还是明显不够的，或者是参与的自主性不足，或者是参与的环境不友好，或者是缺乏参与的常态化渠道。多数居民以社区治理的“他者”身份存在，没能够真正地“当家作主”。

（三）社会资源参与社区治理的规范性不够

当前，参与社区治理的社会资源主要分为市场化资源和公益类资源两部分。前者以提供社区管理服务的企业为主，后者以社会组织和社会工作者为主。二者参与社区治理的方式渠道有所不同。

1.市场主体参与社区治理存在规范性不足、投机性明显的问题。就企业而言，市场主体是逐利的，企业参与社区治理的主要目标在于通过提供专业化的服务获取企业利润。就目前社区治理中应用最普遍的物业服务而言，因为物业管理企业入驻社区是先于业主的，虽然服务对象是广大业主，但物业公司并非受雇于业主。事实上，物业与开发商同出一门，或是与开发商具有长期亲密合作关系的情况比较多见，所以在极端情形下，物业罔顾社区居民权益，对小区工程质量问题、公用设施不达标的问题加以庇护、隐瞒安全隐患或经营社区公共资产牟利而不透明公开等问题相当多见。

2.社会组织参与社区治理缺乏制度化保障，实效性不足。很多地方公共财政对公益性、社区类社会组织的专项扶持资金尚未制度化，政府购买社区组织服务的年度财政经费预算存在不确定性，在经费的拨付、额度和使用上，也还没有建立起一整套标准。社区社会组织普遍面临资助资金来源有限、工作和活动场地不足的问题。这使得社会组织参与社区治理的渠道方式较为受限，真正能发挥公共治理作用的社会组织则更少。

三、新时代社区治理参与机制现代化的构想

“一个健康、成熟的和谐社区,应该是社区与政府、社区与企业、社区与社会、社区与自然、社区与居民良性互动的社区”［4］。作为国家治理体系的神经末梢，城市社区是基层民主参与的实践平台、社会资本的积聚场域和公共服务的供给终端，因此，探索更具包容性的社区治理参与机制具有重要价值。

（一）激励共振：激活社区基层党组织的引领力

中国特色社会主义社会治理体制的根本特点是党的领导和党建引领［5］。党建引领是政治领导权在基层治理体制中的体现，是将党的政治优势、组织优势和群众工作优势转化为治理效能的基本途径，是中国特色社会主义社会治理体系的重要优势。社区党建是发挥党员先锋模范作用以及组织、凝聚和服务群众的前沿，只有抓好社区党建，才能更好地落实党对社区治理工作的领导。

社区党建不仅要发挥好组织关系在社区的党员的作用，还要跳出单位化管理思维，将组织关系不在社区的党员纳入社区治理体系中，更好地发挥在职党员的社区治理参与作用。

1.做实“双报到”机制，有效联系社区在职党员，壮大社区党组织力量。“双报到”是指驻区单位党组织到社区报到、在职党员到居住地的居民区党组织报到，这一做法近年来在全国多地得到推广，对促进党员统一管理、推进党建工作落地社区、整合社区党员力量、凝聚人心、整合资源、完善基层治理体系等发挥了重要的作用。“双报到”要做实，应根据报到党员的行业、专业特点有针对性地安排到社区需要的地方去，例如政策宣传、维护维修、医疗救护、就业指导、心理疏导等，使党组织和党员进社区报到的职责和任务更加具体化、明晰化，做到活动有人负责、有人计划、有人安排、有人记录，真正发挥社区基层党组织在社区治理中的引领作用，真正激活党员在社区服务中的担当意识和奉献精神。

2.依托城市智慧党建平台统筹社区与单位党建。在社区设计一些在职党员的服务岗位和服务项目，开展形式多样的志愿服务活动。在职党员既是社区服务对象，也应当是社区服务的主体，通过建立社区党组织微信群，可以联系更多的在职党员，倡导党员在微信群中带头商议社区治理，并搜集关于社区治理改善的民间意见建议，增强社区邻里的熟悉度和对社区共同体的认识。

3.挖掘和表彰社区治理先锋模范党员，探索制度化的正向激励机制。将一些有威望、有能力、有公心的在职党员聘为咨询议事或矛盾调解专员，以“亮身份”形式参与社区服务，为社区居民解决实际问题，增加公众信任度。对模范党员和家庭给予相应名誉表彰和精神激励，通过模范党员的带动作用，将党建引领社区治理的招牌擦得更亮。

（二）夯实权能：提升社区居民自治组织的组织力

1.夯实居民委员会法定职责。当前，为加强党对基层工作的领导，使社区党委能够统揽协调社区工作，居民委员会主任一般由社区党委书记通过法定程序兼任，对社区工作负全面责任，主持研究社区重大事项，按议事决策机制作出决定。通过多重职务身份的合一性安排，在强化党的领导的同时，也强化了居民委员会在社区治理中的主体地位，实现了党的领导和群众基层自治的有机统一。通过个人职务身份给基层自治组织赋权，是一种好的尝试，但居民委员会作为居民自治组织的自主性仍难以得到有效彰显。对此，居民委员会要力争做到：

其一，夯实居民委员会的法定自治权能。允许居民委员会主任和委员候选人通过合法、适当的方式进行自我宣传，陈述本人当选后为社区民众服务的基本规划，作出相应履职承诺，确保社区居民在获悉候选人的信息与基本主张的情况下，投出自己的选举票。居民委员会由居民选举产生后，其运作经费须有一定的财政保障，并明确财政补贴并不构成对居民委员会运作施加行政干预的理由，使得居民委员会能逐步摆脱行政依赖，成长为独立的基层自治组织，在赢得居民认可的基础上，慢慢形成自我筹款、自我发展的能力。

其二，健全居民委员会议事决策机制。建立健全社区居民议事会制度、社区听证会制度、社区居民评议会制度和社区居务公开制度，将居民委员会打造为“民意吸纳、整合，居民协商、议事，集体决策、组织化参与社区公共事务”的平台。社区党群服务中心应积极配合和支持居民委员会依法开展社区居民自治，接受居民委员会的监督，使居民委员会在社区治理中的主体地位真正确立起来。

其三，完善居民委员会的政情民意沟通机制。与政府实现良性互动是居民参与自治的重要内容。搭建社区党组织与社区居民委员会联席会议制度，可依托居民委员会组织平台，探索政府部门与社区居民委员会之间的“双向考核”机制。一方面，通过党、政、社区之间的沟通机制的建立，为党政部门优化决策、改进服务及时提供基层社区的诉求与建议；另一方面，通过双向考核机制，可以推动政务服务和社区自治能力的改进与提升。

2.加强业主委员会的制度化建设。业主委员会相对于其他自治织而言，自主性较强、依附性较弱，既是社会自治系统的一项不可或缺的新兴力量，也是推动社区治理现代化转型的一个重要力量，但业主委员会自治组织尚处于初级发展阶段，要提升其在社区治理中的作用，需从业主委员会自身的制度化建设施力。

其一，明确业主委员会的法定民事主体资格，破解业主委员会身份困境。根据相关法律法规的规定，业主是社区物业的所有权人，业主大会是业主代表结成的决议机关，业主委员会是业主大会的执行机构，既代表业主对所持有物业实行自治和管理，也代表业主对小区物业管理公司实施监督。要确保业主委员会的自治权和监督权能落到实处，还需要进一步在法律上明确业主大会适用于民法中的“其他组织”，具备法定的民事诉讼资格，享有注册法人资格的权利。业主委员会作为业主大会的执行机构，可以代表业主大会行使民事权利，承担民事责任，在民事纠纷和诉讼中具备独立的诉讼主体资格。业主委员会在成员构成上是居民委员会的一个子集，在权利享有上是平等的自治性组织，可以交叉或分别作为社区居民参与社区公共治理。

其二，完善业主委员会的组织运作机制。内在财产利益的一致性，使得业主委员会的选举较之居民委员会而言，选民的自主性更加突出，目标更为明确，凝聚力更强。尽管业主委员会成立的基础是房屋的私有产权，在成员构成上具有一定的排他性，但事实上，围绕业主房产权益所产生的诸多溢出性权益是公共性、普惠式的，如社区公共安全维护、物业服务、环境保护、配套设施改善等。所以，业主委员会参与社区治理的范围与效果具有事实上的利他性与公共性。无论从保障业主权益的角度还是从优化社区治理的角度来看，支持业主委员会发展，疏通业主委员会参与社区治理的渠道都应该是构建现代化社区参与机制需重点推进的方向。

疏通业主委员会参与社区治理的重点是建立业主委员会成员间的互信机制、监督机制和利益补偿机制，以破除集体行动的困境。在组织层面，要完善业主委员会的选举程序，保证业主能充分了解业主委员会候选人。因为业主委员会在性质上并不完全等同于居民委员会这样的民意组织，所以，在主任或委员选举方面，可以适当明确导向，除了候选人服务社区的公心以外，还应重点推选熟悉社区事务、法律实务等的专业化、职业化人选，而且要兼顾候选人的年龄、组织协调能力及服务社区的有效时间与精力等。在经费保障方面，可以考虑由物业管理专项经费列支或从物业的市场营收中抽取，但必须建立相应的财务管理制度来规范和监督经费的使用。经费使用中应包含对业主委员会专职成员的工作报酬和对兼职成员的经济补偿；体现对业主委员会组成人员劳动的尊重、权益的保障，确保业主委员会成员工作的积极性、提升其责任感。

（三）利益共容：增强外部社会资源的吸纳力

社区是开放的，社区之外丰富的社会资源都可以为社区治理所用。广义的社会资源几乎无所不包，可以视为市场资源与非市场资源结合，市场资源参与社区治理适用市场的契约关系，社会资源参与社区治理则有公益类和付费类等多种方式。社区要吸纳社会资源参与社区治理，需建立有效的与不同社会资源对接的方式，减少社会资源服务社区治理的障碍，优化社区治理的外部资源参与机制。

1.健全社会资源参与社区治理的准入机制。社区建设发展不能完全依赖财政拨付，必须发掘自身可能实现市场化运作的资源并借助社区各种社会联系筹措外来资金或达成项目合作，为社区治理谋求多方支持，提升造血功能。要擅长走出去，对于好的项目、有资质的社会主体，可以主动引进、提供相应经费支持，建立合作治理关系，如建立公益创投基金、开展社区公益项目创投比赛、择优资助社区服务项目等，吸纳多方智慧参与社区治理。

2.探索社区资产的市场化运营，为社区建设提供拓展资金来源。可成立社区经济组织实体，将社区公共设施的资产、资金、劳动力资源进行市场化运作，为社会提供有偿服务，赢得相应经济效益后反哺社区，为社区建设提供财政外的经济补充。可与社区内企业建立营商合作关系，共同筹资建设品质社区。社区的治理水平在一定程度上影响社区所在企业的商业环境以及企业职工八小时工作以外的休闲、消费乃至居住环境。社区借助社区基金会平台或是通过社区公共项目建设等形式向社区内企业募集捐款或物资支持等，是可以尝试的社区治理方案。在这种合作关系下，企业在获取自身经济利益的同时，也会兼顾其与社区的相互依赖性，关注企业与社区的均衡发展，重视企业的社会责任担当与社区环境提升，以市场化、契约化思维带动社区经营与人文和谐的建构，造就集商业发展、宜居社区、厚重人文和优美生态于一体的社区公共空间。

3.丰富社会主体参与社区治理的形式。随着社区开放性程度的提高，社会化主体的加盟成为现代化的社区治理参与机制中不可或缺的一部分。党的十九大报告明确提出，社区治理体系建设要发挥社会组织作用。社会组织对于社区治理而言，具有其他主体不具备的种种优势，比如凝聚力、感召力、灵活性和积极性等，是一支值得重视和开发的社区治理力量。要加大培育社区社会组织，以社区居民需求为导向，开发以老龄服务、妇女服务、青少年儿童服务、心理咨询服务、文化交流服务等供给为特点的社会组织，与社区治理需求形成有效对接。要培育专业社工队伍。从一些发达国家的经验来看，社区服务很多都是由志愿者提供。2015 年的资料显示，在美国，57% 的成年人和69%的年轻人参加义工活动，平均每周工作时间分别为4.2 小时和3.5 小时，如果把他们的贡献加在一起，等于增加了1100 万工作人员［6］。所以，要根据社区专业化服务的需求和现有服务的短板、空缺，在社区设置社工岗位，服务范围可以涵盖空巢、残障、福利、人才服务等各个方面。为社工提供受薪服务，完善社区服务细节，提升社区治理质量。