东营市卫生健康综合执法支队五位一体卫生健康行政辅助模式助推食品安全与经济社会发展统筹

赵大江

摘要：食品安全问题是当前的热点问题，为了保证食品的安全其监督工作是必不可少的环节，且一个地方的食品安全直接影响着该地的经济发展。而在食品监督工作中卫生健康综合执法支队发挥着重要的行政辅助作用。本文对东营市卫生健康综合执法支队五位一体卫生健康行政辅助模式助推食品安全与经济社会发展统筹的具体情况进行了深入的阐述。

关键词：卫生健康综合执法支队;五位一体;卫生健康行政辅助模式;食品安全;经济发展

【中图分类号】G644.5 【文献标识码】A 【文章编号】2107-2306（2021）16-02

2012年以来，东营市餐具饮具集中消毒服务单位卫生健康行政辅助工作，在东营市卫生健康委员会领导下，接受山东省卫生健康委员会执法监察局指导，聚焦主责主业所受托行政处罚事项，接续卫生健康行政监督，结合东营实际，以事实为根据、法律为依据、合法证据为手段，适应改革，践行使命，守正创新，2015年以后逐步形成集约发展、一码追溯、行政指导、行政处罚、卫生健康教育五位一体卫生健康行政辅助模式，有力支撑东营省级食品安全市和省级食品安全先进市创建工作，助推了食品安全与经济社会发展统筹，在全省乃至全国具有推广价值。

1守法生产经营

1.1集约式股份制生产经营探索。如果大型饭店注重体验、中型饭店突出服务、小型饭店提供产品的话，中型和小型饭店花在餐具饮具清洗消毒上的人力资源越来越不经济，逼迫中型和小型饭店餐具饮具清洗消毒服务走出厨房，由专业的餐具饮具集中消毒服务单位提供相应的专业服务。

2012年以前，餐具饮具集中消毒服务单位作坊式的生产经营，不仅数量多、规模小，而且落后的生产经营工艺难以保证食品安全，从饭店规模不经济走向了专业生产经营规模不经济;不仅如此，而且彼此砸价、恶性行业竞争，食品安全保障雪上加霜，整个社会对集中消毒餐具饮具食品安全的质疑声此起彼伏。

2012年初，广饶县餐具饮具集中消毒服务单位成立非正式协会组织，促进餐具饮具集中消毒服务单位集约化发展，催生了广饶县永洁消毒餐具配送中心，由9家、后来发展到11家餐具饮具集中消毒服务单位组成，以市场份额为股份，投资400万元、建立日生产经营能力3万套集中消毒餐具饮具股份制企业，改善餐具饮具集中消毒服务行业单位数量多、规模小、工艺落后、食品安全不稳定状况，提高食品安全信誉度，有效回应社会集中消毒餐具饮具食品安全的深度关切，缓解了公众食品安全零风险焦虑。

1.2行业协会发展平臺构建。2014年1月20日，广饶县永洁消毒餐具配送中心发起，在广饶县民政局备案、广饶县工商行政管理局注册，成立广饶县餐饮具集中消毒单位协会;行业协会会员地位相对平等，弥补企业股份制本身短板，有效协商股份分红、服务定价、食品安全等事宜，根治卫生健康行政辅助移情顽症，缓冲行政处罚硬着陆负面效应，成为餐具饮具集中消毒服务单位社会管理自治之手和卫生健康行政辅助之伙伴，促进了全县餐具饮具集中消毒服务单位健康、可持续、自我进化。

2017年11月28日，山东省12家具有代表性的餐具饮具集中消毒服务单位发起、成立、山东省民政厅注册了山东省餐饮具消毒行业协会，现有会员单位139家，涉及山东省40余个县市区，因而依托行业协会，开展业务指导咨询服务、整合资源强强联合、联系设备厂家优质优惠新技术开发活动，促进餐具饮具集中消毒服务行业有序健康发展。

1.3一码追溯食品安全天下行。2021年以来，山东省餐饮具消毒行业协会依托北京软件公司，在国家工信部备案、开发山东省集中消毒餐具饮具大数据平台，山东首创、全国唯一、二维码软质扫描国家专利，由监督管理部门后台、餐具饮具消毒行业协会管理后台、餐具饮具集中消毒服务单位数据上传端口、数据采集接口、消费者查验入口等五部分组成，餐具饮具溯源、一企一码、数据融合，外联智慧行政监督、内联会员单位、服务广大消费者，消费者扫描集中消毒餐具饮具唯一二维码，便可以查看合格证明或者检测报告、生产经营单位相关执照、生产经营过程视频等信息，方便消费者点评吐槽，他律、自律、自我进化。

2依法行政指导

2.1广饶实践。2012年前，广饶县餐具饮具集中消毒服务行业脏乱差现象严重，食品安全隐患多。当时的广饶县卫生监督执法局虽然加大全县餐具饮具集中消毒服务单位卫生监督检查力度，强化卫生健康行政处罚，治理行业脏乱差现象效果却不佳。2012年以来，广饶县卫生监督执法局立足食品安全职责，抓住《山东省行政程序规定》将行政指导上升法制的契机，不等不靠，主动出击，发挥卫生行政部门行政指导的优良传统和优势，与全县众多餐具饮具集中消毒单位合作，通过整治、准行业协会、整合资源，探索出一条集约式股份制餐具饮具集中消毒服务单位生产经营模式，为食品安全风险分析与关键点控制等卫生健康行政辅助技术手段应用提供广阔的实践舞台，增强了集中消毒餐具饮具食品安全稳定性，降低了食品安全风险，促进了全县餐具饮具集中消毒服务单位食品安全与卫生健康行政辅助协同进化，后来逐步成就了集约发展、一码追溯、行政指导、行政处罚、卫生健康教育五位一体的卫生健康行政辅助模式。

2.2全市推广。2013年3月14日，当时的东营市卫生监督执法局现场考察广饶县永洁消毒餐具配送中心食品安全工作，从集中消毒餐具饮具食品安全现场体验、卫生健康行政指导形象塑造、卫生健康行政辅助协同进化、卫生健康行政辅助模式演变、卫生健康行政辅助优势再造等五个方面总结，撰写《卫生健康行政指导促进餐具饮具集中消毒服务行业蜕变-广饶县集约式股份制餐具饮具集中消毒服务单位生产经营模式调查与思考》，认为广饶县行政处罚与行政指导耦合的经验和做法堪称典范，为卫生健康行政辅助食品安全风险控制和科学化提供了实践基础，在全市、全省乃至全国都有推广价值，建议当时的东营市卫生局召开先进典型现场会加以推广。

2013年5月23日，东营市卫生局召开东营市餐具饮具集中消毒单位专项整治工作广饶现场会议，推广广饶县餐具饮具集中消毒服务行业集约化经验和做法，现场参观广饶县永洁消毒餐具配送中心，要求每个县区切实提高餐具饮具集中消毒服务单位卫生健康行政辅助水平，重点扶持1处规模在1万套以上的餐具饮具集中消毒单位，使这个新兴行业成为生产经营规范、市场前景良好、食品安全信誉度高的行业，在餐具饮具集中消毒服务市场开放的条件下，使集约式餐具饮具集中消毒单位具有不断吸纳新生餐具饮具集中消毒单位的可塑性。

到2015年底，广饶现场会议提出的目标已经全部实现，餐具饮具集中消毒服务行业面貌焕然一新，有力支撑了东营市省级食品安全市和省级食品安全先进市目标的达成。

2.3市外复制。东营餐具饮具集中消毒服务单位集约发展、一码追溯、行政指导、行政处罚、卫生健康教育五位一体的卫生健康行政辅助模式，发端于广饶县，完善于东营全市，实践于全省4个设区的市，效果良好，可操作性强，具有可复制、可推广、可集约的价值。应东营市餐具饮具集中消毒单位专项整治工作广饶现场会议邀请，当时的山东省卫生厅法制监督处副处长诸葛瑞欣出席会议，发表热情洋溢讲话，高度评价东营市餐饮具集中消毒單位专项整治工作，充分肯定广饶县卫生健康行政指导促进餐具饮具集中消毒服务行业集约式发展的经验和做法，认为东营的多项工作走在全省乃至全国的前列，应邀出席会议的还有当时的山东省卫生厅卫生监督所副所长居建云、传染病监督办公室主任袁青春，包括东营市政府食品安全工作办公室、东营市工商行政管理局、东营市食品药品监督管理局分管领导。到2021年底，在市外复制的餐具饮具集中消毒服务单位包括聊城市益民餐饮服务有限公司、德州市集晨餐具清洗有限公司、临淄美洁餐具消毒服务部、胶州市永益餐具清洗消毒服务中心等4家，涉及山东省聊城、德州、淄博、青岛等4市，山东省有更多设区市来东营考察学习。

3践行亲清新型政商和谐关系

3.1有法可依是解决食品安全问题的最佳路径。亲清是隔着法律、基于彼此权利义务关系运行机制、相对应制度构建的新型政商和谐关系之河的两岸，两岸之间流淌的是自然事实、科学技术认知、客观规律、理论理性、实践理性的新型政商和谐关系之河，唯有食品安全控制才是亲清两岸交流的唯一桥梁。而在这座唯一的桥梁上却根本没有行政许可的任何身影，如果非要在这座桥梁上设置行政许可，那这座桥梁就会形同虚设，幸好，这座桥梁上根本就没有任何行政许可，法律便是唯一，效率就自然而然地让给了守正创新创业。

3.2行政处罚是控制食品安全违法的根本保障。人生而平等，但是基于法律的平等更具有现实意义，违法不可持续、得不偿失。法律面前人人平等，食品安全违法对应行政处罚法律责任，以国家强制力作为后盾，卫生健康行政辅助面前不折扣，守法生产经营面前无遁形。尺有所短、寸有所长，卫生健康行政辅助之短正是餐具饮具集中消毒行业协会之长，行政处罚使卫生健康行政辅助、餐具饮具集中消毒、行业协会服务清晰地认识到违法才是共同的敌人，唯有回归法律、回归现实、回归理性才有意义，意外地有效控制了行政处罚案件的数量、提高了行政处罚案件的质量、发挥了卫生健康行政辅助效能，2012年1月1日至2021年12月20日9年间东营全市涉及餐具饮具集中消毒服务单位卫生行政处罚案件仅有20起20家次，无罚款。

3.3基于行政处罚的教育是追求颜回式不二过的有效手段。作为餐具饮具集中消毒服务单位，不会生来就愿意违法，要么无知，要么被迫无奈，基于行政处罚的教育则更具有针对性，效率会更高;行政处罚只是知道违法不能干了，但并不清楚为什么，基于行政处罚的教育更能打开问好，让基于行政处罚的教育转变为违法预防接种的疫苗，切实提升餐具饮具集中消毒服务单位违法的免疫力;与此同时，卫生健康行政辅助普法就有了机会、载体、实现路径，追求餐具饮具集中消毒服务单位颜回式不二过有了现实的保障。

3.4行政指导是践行亲清新型政商和谐关系的基石。行政处罚知道了违法的事不能干，基于行政处罚的教育知道了为什么违法的事不能干的道理，正如河流不能突破两岸的约束，但是如何做才能更好地守法生产经营，企业本身则面临严峻的挑战，于是行政指导便粉墨登场、恰如其分、法理事理情理统一;行政指导不但符合《山东省行政程序规定》第一百零六条至第一百一十一条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》不属于人民法院行政诉讼的规定，而且符合卫生部《卫生行政执法文书规范》第十五条的规定;在实践中，与餐具饮具集中消毒服务单位全方位、多渠道、反复沟通，以《卫生监督意见书》为载体书面呈现，不但有利于餐具饮具集中消毒服务单位管理层内部沟通，而且有利于反复学习达成进一步共识，守法、行政辅助效率双提升，事半功倍。

3.5忠诚卫生健康行政辅助角色是控制执业风险的唯一途径。鉴于执法支队或者执法大队无论参照公务员管理与否都为事业单位的实际，依据《行政处罚法》第二十条和其他有关法律、法规、规章的规定，唯有行政处罚事项才可以委托;与此同时，鉴于执法支队或者执法大队不在同层级卫生健康行政部门三定方案内设机构之列的实际，依据《关于卫生监督体系建设的若干规定》第八条规定，其只能是卫生监督执行机构，这也就直接决定了行政处罚案件的责任分配。依据2014年3月18日山东省机构编制委员会《山东省事业单位分类目录》，事业单位卫生监督为行政辅助。行使卫生健康行政处罚事项的职能只能是卫生健康行政辅助。这就要求卫生健康行政辅助加强政策与法律、法规、规章研修，精准管辖、恪守法定程序、追求行政处罚理性，职责之内横到边、纵到底、侧到墙。实践证明，卫生健康行政辅助效能发挥事半功倍，容易形成与餐具饮具集中消毒服务单位和谐关系，切实达成食品安全风控制目标，有利于维护食品安全法律社会秩序。

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