关于土地管理制度改革的若干建议

姚江红

摘要：我国地域辽阔各地风土人情差异巨大，由于特殊的历史原因形成了具有中国特色的城乡制度为土地管理工作增加了难度，但也带来了新的突破和改革机遇。土地管理工作者要提升土地管理专业化，加强内外部监督，多层次保护被征地农民的权益，激活农村土地活力，建立城乡统一的土地市场，让土地利用与城乡协调发展同步。

关键词：土地管理;深化改革;城乡规划

引言

我国国土资源贮备丰富，近年随着城市化不断推进，人地矛盾突显。一方面是城市需要更多的拓展空间和建设用地指标，另一方面是乡村振兴战略需要盘活农村闲置的土地资源。城乡两方的需求都需要国土管理工作人员不断探索深化土地制度改革，让制度体系发力更好地促进经济质量提升。

一、土地管理制度改革的總体要求

土地管理部门要厘清自身和其他部门的权责关系，防范政出多门现象的出现，实现各部门间更高效地协调配合，尤其是要妥善处置土地管理部门和城市管理部门的关系，要明确土地所有权、使用权和其他各项权益的划分，并以完善合理的制度对权益进行规范。同时，要增强工作的统筹规划性，在上一级规划指导下，省市区各级土地管理部门都要因地制宜仔细分析当地情况制定符合当地发展规律的规划，以更加精细化的安排减少具体工作的障碍，使得工作流程更加顺畅，避免出现水土不服，尤其是要土地利用规划与城市发展规划有机统一。此外，要对土地资料详细搜集整理，将土地信息纳入一体化的管理体系中，并做好土地登记管理，同一块土地及其附着建筑物应统一由一个部门登记并发放产权证，避免流程环节过于繁复导致交易成本上升。简化不必要流程也能便于对土地交易进行监督，防范土地违法违规行为。在完备的信息资源基础上才能更好地根据土地特性进行土地用途分区管制，实现全面而又精细化得科学治理。

二、土地管理制度改革的具体建议

1.土地管理专业化，加强内外部监督

土地管理改革的一大侧重点是管理、经营和监督相分离，这三项职能应实现独立，否则混在一起很容易出现共谋作弊行为，正如土地管理部门不能既做裁判员又做运动员一样，土地管理者不能直接参与市场，而应该扮演服务供给者的角色，维护良好的市场环境，保证市场信息的畅通，规范市场行为打击不良竞争。土地管理部门就应专业致力于土地管理，而不应插手过多事务。对国家征用控制的土地，应由政府出资设立的独立第三方法人机构进行经营活动，如土地资产管理委员会或国有土地公司，由他们负责运作保证资产的保值增值，提高经济效率。土地管理部门不得违规越矩，最小化职能错位问题。但同时土地管理部门要加强对土地收益分配合理性的监督，不能无所作为不承担责任。

对土地管理工作的监督不仅要有来自内部上级的垂直监督，还要有国土管理外部部门的监督。上级国土局可以向下级地市区国土局派驻土地督察专员。与国土局同级的人民代表大会和上级的人民代表大会均可以对国土局的工作监察。人民代表也理所当然对国土局进行外部监督，还有群众形成舆论压力，国土局也要自身积极主动进行工作的透明化公示。

2.多层次保护被征地农民的权益

在土地管理中土地征收是逃不开的话题，土地的征占必然要导致一批脆弱性失地农民群体。如何最小化征地拆迁的负面影响，帮助被征地农民恢复甚至提高生产生活水平是土地管理工作的重点之一。当涉及到一些基础性、公益性项目不得不征收农村土地时，国土局需要编制项目用地目录，并与农户及村集体进行民主协商，广泛纳入参考群众的意见。在确定补偿标准时要聘请专业第三方评估，符合市场价值，还要考虑到土地的增值收益作出适当的补偿，要及时将补偿标准公开征求群众的同意。对被征地农民的安置不能简单以货币解决，要综合考虑到农户的住房、就业、社保等问题，对农户的长远生计进行规划，提供更加多样的安置方式，给予农户更多选择空间。目前已经有不少区域在土地征收时保留或者返还一块集体建设用地，让农民充分享受市场红利。村民可自行协商决定以何种方式在保留土地上发展二三产业等非农经营活动，不论是自主、委托、入股还是联合经营，收益的利益分配关系需要预先厘清。

3.激活农村土地活力，建立城乡统一的土地市场

农村的土地资产只有活化才能持续为农村带来经济发展活力，因而土地流转制度改革需要持之以恒地推进，实现土地集约化最大化利用。国土局需要对分散的土地、房屋等进行统一的地籍调查和登记，划定统一的分类标准，调查可以由政府组织，也可以由产权人委托中介机构，再由政府机关核查。不同地区因地制宜采取不同方法也可以两举措并行，提高土地登记效率，不断丰富充实国土管理信息系统。在充分掌握土地信息的基础上进行土地整理，构建城乡统一的土地市场，给予农村土地更充分的入市交易机会，让农户凭借活化的土地资产成为市场的能动主体。但对一些村庄建设的公益性用地，一旦规划划定要落实严密的监管，原则上禁止入市，防止不法分子钻空子钻漏洞。对合法认定的经营性建设用地需要在纳入规范的登记管理后再进行市场流转并办理变更登记。宅基地是农民最重要的土地资产，要进行一户一宅确权登记，对一户多宅超出部分不予法律认可和保护甚至还要进行超占罚款，清理农民的非法占地行为。宅基地目前要推行有偿取得制度，破除以往的福利分配，突显宅基地关键资产价值。在市场较为活跃的城乡结合部，政府应鼓励有需要和条件许可的农户将宅基地上市交易。但同时也要尊重农户选择帮助农户清楚认知交易的风险成本，要农户明确初始宅基地使用权卖出后将不能再申请新的宅基地，让农户经过综合慎重考虑后再决断，对购买方也要清晰告知其纳税义务，增强土地交易的合法规范程度。

三、结语

土地管理是一项精细而复杂的工作，同时也是充满创新性和探索性的工作。我国地域辽阔各地风土人情差异巨大，由于特殊的历史原因形成了具有中国特色的城乡制度为土地管理工作增加了难度，但也带来了新的突破机遇。土地管理工作者要提升土地管理专业化，加强内外部监督，多层次保护被征地农民的权益，激活农村土地活力，建立城乡统一的土地市场，让土地利用与城乡协调发展同步。

参考文献

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