土地储备过程中的风险管理对策思考

宫永旭

摘要：城市土地储备制度是我国城市用地制度的一次伟大创新，也是我国城市用地制度深化改革的客观要求。土地储备制度的实施，促使我国城市土地交易逐渐走向市场化，土地储备制度的实施不仅带来了新的机遇，同时也伴随着新的挑战。

关键词：土地储备;风险管控;问题与对策

1土地储备风险类别和控制

1.1土地储备风险类别

风险就是指未来结果存在不确定性，也就是实际的结果和预期结果之间出现的偏差[1]。我国城市土地储备实质上就是一项公共投资或者政府投资活动，但是，同时还具备商业地产开发投资、经营的特征，在土地储备的过程中存在各种各样的风险。城市土地储备风险的含义是在取得土地、储存和整理土地、出让土地等各环节的过程中，城市土地储备机构在经济收益方面会面临的不确定性。现阶段，我国土地储备过程中所存在的风险主要是以下几种：

1.1.1相关法律法规有待完善、土地储备机构的定位不够明确、政府的干预过度和政策变动等是土地储备的制度风险。

1.1.2 经济周期风险、地产泡沫风险和信息不对成风险是土地储备的市场风险。

1.1.3 分成收购、平整和早期的投资、储备、出让是土地储备制度的四个主要阶段，早这些阶段中会存在众多的影响因素，对成本产生不确定的波动。

1.2 土地储备的风险识别

1.2.1 内部风险

根据土地储备的具体流程，可以将收购风险、开发风险、出让风险等划为内部风险[2，3]。收购风险主要是指在收储土地的过程中存在的风险，具体是指收购价格不确定风险和被收购土地产权、自然条件不确定风险。不管是征收的农用地还是城区拆迁和改造，土地的收储价格是双方之间谈判后的结果，但是，收储方和被收储方之间对土地收购的价格在认知上存在一定差异。在土地的收储过程中，收储方和被收储方之间的认知差异，导致双方的信息不统一，收储方对土地的产权、地理结构等情况不够了解，可能会因为土地存在的历史遗留问题，让收储方受到法律纠纷，或由于土地的地理结构不合理限制土地的利用，增加土地开发的成本。开发风险主要是因土地开发成本太高或者是开发周期太长引起的风险。土地储备机构需要科学、合理、有序的开发整理收储后的土地，如果将这项工作分包给开发企业，那么土地储备机构就应该将工程造价、质量和进度等控制在可接受范围之内，从而有效降低开发的风险。储备过程存在的风险是指土地储备库中的土地在临时经营期间或抵押融资期间遭遇的风险，但是不能对土地的出让产生影响。因此，为了有效规避以上风险，土地储备机构必须要将储备库中的土地数量进行科学、合理的控制，尽可能地的不会出现因土地储备量过少而不能对土地市场进行调控的现象，也不会出现因土地储备量太多而造成资金和土地积压问题。

1.2.2 外部风险

房地产行业的市场波动和政府干预风险是土地储备所遇到的两种主要的外部风险[4]。房地产市场虽然有其规定的周期，但是，周期中各个阶段的拐点存在不确定性。土地储备机构的作用体现在调控土地市场，降低房地产市场的波动幅度，同时，储备机构自身也会受到房地产波动所带来的风险的影响。房地产市场波动风险是会对储备机构的资金周转产生不同程度的影响，由于我国的土地储备资金执行收支是分为两条线进行管理的，土地局在房地产行业比较繁荣之时将出让大部分的收益给地方的财政部门;但是，如果房地产行业经济比较萧条时，将会增加土地流拍的比例，这样会造成储备机构的土地不会轻易变现，投入的土地一级开发成本不能及时收回，地方财政如果没有较高的能力并且愿意提供资金上的支持，那么，土地储备机构会遭遇非常严重的经济危机。政府干预风险主要是因为政府部门干预土地储备而影响城市土地储备经济收益的确定性风险。我国土地性质比较特别，属于土地共有制，土地归国家和农民集体所有，为了保证国民的公共利益，土地管理需要政府相关部门的干预。政府干预房地产市场的形式主要有行政划拨、协议出让、税收减免等，以支持某些项目的的开展。同时，政府还回颁布相关的法律法规、规章制度等来管控房地产行业的行为。由于政府干预具有一定的局限性和非市场性，往往很慢达到预想的干预效果。城市土地储备制度的落实，也不会完全杜绝政府干预土地市场的行为，也不能完全杜绝土地资源不合理的现象发生。

2 土地储备应对风险的措施

2.1 健全土地储备中心的运作机制

首先，土地储备机构是在政府授权下，通过市场的运作，企业执行管理。土地储备机构是在政府授权下经营运作、收购储备资金需要土地储备制度进行保障，土地储备收益归属于政府的财政收入，因此，土地储备机构是一种非营利性的事业单位。被政府授权经营的土地储备机构是不以盈利为目的的独立法人，法人的控股者是国家，并且，法人的职责和权力、市场交易行为都要受到政府的相关部门的监管，务必要依据政府的规划收购和出让城市的土地[5]。设立土地市场规范、盘活城市存量土地、提高城市土地供给等经济目标，但是，这些都是需要依靠政府的调控，一旦脱离政府的支持，以上诸多目标将很难实现。

2.2 有效防范土地储备的运营风險

土地储备机构应根据当地土地利用的具体情况，与政府的改革和发展计划、土地利用年度计划、城市发展计划相结合，综合分析拟储备的宗地，兼顾到社会生活的方方面面，制定一套详实的土地储备规划，从而确保实现全面的土地储备任务[6]。当前土地储备能够通过现金、协议、协议和信息等储备方式进行。针对本年度需要进行出让的你储备土地可以进行现金储备，有助于宗地前期开发的尽快完成，然后出让给土地的使用者。对于不在土地出让计划范围内，但是对土地市场的宏观调控具有较大影响和储备价值的土地，可以通过协议储备的方式进行储备，与宗地原产权单位之间协商后按照协议储备对宗地进行收购，等到宗地流入市场之后，再按照协议要求进行支付补偿。

2.3 规范政府职能科学核定土地储备规模

通过土地储备制度和土地基金的建立，政府实现对一级土地市场的垄断，这个过程不是必须由政府参与运作的。为了确保土地资源的合理分配和土地市场的公正交易，都离不开市场运作机制的引入，通过企业化的运作方式完成国有土地储备的委托经营，因此，土地储备机构和政府直接的一种委托代理的关系。为了实现土地市场的良好发展，应严格贯彻落实政府制定的土地收购、储备和出让规划。在土地收购和出让过程中，政府的主要智能是制定相应的法律法规，并对土地储备机构的职责、权力和行为进行监管[7]。

结束语

土地储备制度是我国市场改革催生的产物，带有很强的政治敏感性和经济导向性，当地的政府部门、土地的管理部门和土地储备机构三者之间存在相互影响、相互承担的风险关系。在相关法律法规的要求下，对土地储备过程中存在的各项风险进行研究和分析，积极探求一种能够有效规避和解决风险的措施，构建一套应用灵活的土地使用权收购、储备、出让管理方案，从而不断地优化和完善土地储备制度，最大程度的发挥土地储备机制的运作效果。

参考文献

[1]王可文.新时期土地储备风险管理分析[J].住宅与房地产，2021（21）：20-21.

[2] 鲍丽娜. 简论土地储备风险管理措施的探讨[J]. 建筑工程技术与设计，2015（25）：1347.

[3] 杨军. 土地储备风险管理的研究[D]. 上海：同济大学，2006.

[4] 陈晓军，盛淑凯，张建利，等. 土地储备项目风险预警控制模型[J]. 中国土地科学，2009，23（1）：38-42.