提升南通基层食品安全监管能力的对策建议

杨蕊蕊 童霞 高申荣

摘要：食品安全无小事。加强食品安全监管，关系全国13亿多人“舌尖上的安全”，关系广大人民群众身体健康和生命安全。南通市食品安全监管走在全国前列，食品安全群众满意度也高于全省平均水平，但基层食品安全监管依然存在一些问题。本课题组2016-2020年通过对南通市各区域基层进行多次深度调研，从食品安全监管存在的五大矛盾出发进行具体阐述，在此基础上，提出加强南通基层食品安全监管力量的政策建议，以期建立责权明确、协调一致、高效运转的食品安全监管体制，守护南通人民群众“舌尖上的安全”，保障南通人民群众饮食健康。

关键词：南通市;基层食品安全;监管能力;问题及建议

Suggestions on improving the ability of grass-roots food safety supervision in Nantong

Abstract：There is no trivial matter in food safety. Strengthening food safety supervision is related to the "safety on the tip of the tongue" of more than 1.3 billion people in China and the health and life safety of the people. Nantong's food safety supervision is at the forefront of the country， and the people's satisfaction with food safety is also higher than the provincial average level， but there are still some problems in grass-roots food safety supervision. From 2016 to 2020， the research group conducted many in-depth investigations at the grass-roots level in various regions of Nantong City， elaborated on the five contradictions existing in food safety supervision， and put forward policy suggestions on strengthening the capacityof grass-roots food safety supervision in Nantong， in order to establish a food safety supervision system with clear responsibilities and powers， coordinated and efficient operation， and protect the people of Nantong "Safety on the tip of the tongue" to ensure the healthy diet of the people in Nantong.

Key words：Nantong city;Food safety at grass-rootslevel;Regulatory capacity; Problems and Suggestions

食品安全是天大的事，习近平总书记强调加强食品安全监管，关系全国13亿多人“舌尖上的安全”，关系广大人民群众身体健康和生命安全。要严字当头，严谨标准、严格监管、严厉处罚、严肃问责，各级党委和政府要作为一项重大政治任务来抓。为了确保南通人民群众“舌尖上的安全”，首要的基础工作是建立责权明确、协调一致、高效运转的食品安全监管体制，并由此不断完善食品安全治理体系，逐步实现食品治理能力的现代化。对南通而言，按照中央和江苏省的要求，从南通的实际出发，深化食品安全监管体制改革，打通监管执法的“最后一公里”，真正形成横向到边、纵向到底的食品安全监管工作体系，直接关系到南通人民群众饮食安全。

为了解南通食品安全监管的情况，课题组2016-2020年对南通市崇川区、港閘区、海门区、如东县、通州区、如皋市等地进行了多次深度调查。调研发现，“人少事多”、“量增质降”、效能低下等一系列问题凸显。高强度、高要求的食品安全监管需求与监管人员技能现状之间的矛盾导致基层“疲于应付”，监管“有量无质”。基层尤其是乡镇（街道）食品安全监管能力亟需加强。

一、南通市基层食品安全监管的现状

南通市食品安全监管在全国走在前列，南通市食品安全群众满意度，也高于全省平均水平，食品抽检的批次、合格率、食品抽检率都提前达“十三五”规划目标;并推进了食品安全电子追溯系统建设，实现了蜂产品、食用植物油生产企业100%追溯全覆盖;在学校食堂标准化改造（明厨亮灶）、餐饮业质量安全提档升级、“菜篮子”放心工程持续推进等食品安全重点领域进行了整治，并加大了食品安全示范城市创建力度，但是南通市基层食品安全监管依然存在一些问题。

二、南通基层食品监管工作存在的主要问题

改革后南通基层食品监管力量更加薄弱，在改革过程中，一些突出性矛盾和深层次问题仍未得到解决的同时，又带来了一系列新的问题和较为尖锐的矛盾。

1、责权下放与基层监管人员严重不足之间的矛盾相当尖锐。改革后，基层“人少”、“事多”的矛盾更加突出。主要原因可能在于：一是在这一轮改革中，从省市等各级都进行了行政放权和职能调整，基层承担了更多基础性的行政许可项目与监管职能;二是基层尤其是乡镇（街道）市场监管分局，编制仍然普遍不足。如，通州金沙市场监管分局，核定编制24人，片区划分为14个网格，食品主体1500家，其中小餐饮主体600家左右，监管人员与食品企业户数比就达到1：100。此外，工作人员还承担着审批、特种设备监管、文明城市创建等其他任务。

2、人员老化严重且业务能力不足与监管对象复杂之间的矛盾日益突出。在基层市场监管部门的组建中，很大比例人员是从原工商等系统划转，这些人员普遍缺乏食品监管的相关专业背景与工作经验，同时产生因工商系统人员长期流动性不足而导致较为严重的年龄老化问题。而从监管对象的变化上看，基层直接承接的诸如“三小一市场”（即小作坊、小摊贩、小餐饮和农贸市场）等监管对象，却在食品安全风险控制领域中监管难度最大，对监管人员综合素养要求更高，由此导致监管要求与监管人员业务能力间形成更为尖锐的矛盾。以通州兴仁分局为例，正式编制14人，50岁以上的5人，另外1人长期病假在家，具有食品药品及相关专业知识背景人员1人。在基层监管分局，具有食品相关专业背景的人员极端匮乏，很多地方没有食品相关专业背景。年龄普遍偏大又带来培训难度大，业务能力难以提高等问题，基层食品监管人员业务素质与执法能力普遍堪忧。

3、检测机构技术能力要求与技术人员匮乏且激励机制僵化之间的矛盾开始凸显。与不断增长的检测设备等硬件投入难以匹配的是，检测机构专业技术人员因素上升为主要矛盾，当前普遍存在年龄结构老化，专业素质低，一线实验人员少，检验任务严重超负荷且激励机制亟需改革等问题。由于近年来不断加大食品抽检力度，实验检测任务连续翻番，加班加点成为常态，但按照现有规定，收入参照公务员工资标准且无任何加班费等，与第三方检测机构的薪酬形成很大差距，若长期得不到解决，难免将影响工作积极性，不利于检测机构技术能力的提升。而且，市场上水产品、韭菜、豆芽的食品安全还是存在一定问题，需要加强检测技术能力与技术人员。

4、保障条件不足与监管手段高要求之间的矛盾逐步显现。地方政府投入严重不足，在食品监管执法装备、执法服装、执法车辆等配备，办公经费等方面支持投入和保障力度较小，不仅远远没有达到国家市场监管总局的指导标准，甚至连执法记录仪、快速检验检测设备等基本装备都普遍没有配备，一线执法人员仍主要靠“眼看、鼻闻、手摸”等落后手段开展执法检查。同时，基层人员普遍反映，由于执法程序繁琐、业务众多等导致食品安全监管缺乏实效，执法效能不高。

5、专项任务繁多且普遍流于形式与日常监管薄弱之间的矛盾十分明显。下表1是我们根据调研数据统计的基层监管人员工作时间分配情况，行政许可现场核查、专项检查等成为基层监管人员的主要工作，分别占到工作时间的30%和35%，而日常监督检查工作的时间仅占10%。专项任务已演化为日常工作，基层人员疲于应付各种报表，尤其是一些专项任务缺乏通盘调度，或没有充分考虑基层工作实际，专项整治工作流于形式，成效大打折扣，甚至大大阻碍了基层日常监管工作的有效开展。食品安全监管有时跟着舆论跑，比如启东河豚鱼事件，河豚鱼要预包装才能出售，这不符合产业实情。

三、加强南通基层食品安全监管力量的政策建议

食品安全监管工作关口前移、重心下移，是当前我国食品安全监管体制改革的关键领域和重要方向。习近平总书记在主持中共中央政治局就健全公共安全体系进行集体学习时进一步强调，维护公共安全体系，要坚持重心下移、力量下沉、保障下倾。基于目前南通基层食品安全监管存在的实际问题，我们建议着力做好如下方面工作：

1、将“地方政府负总责”，首先落实到监管能力建设上。督促地方政府党政主要领导高度重视食品安全监管的重要性与专业性，要高度警惕食品安全监管职能可能受到的冲击与弱化，尽快缩短改革适应期，确保并不断强化统一权威的食品安全监管体系。在职能划分、机构设置、人员配备、执法装备与技术能力保障等方面，提出刚性标准与硬性约束，保持食品安全监管系统的相对独立性。应将“地方政府负总责” 首先直接落实到当地食品安全监管的能力建设上，并将其列入政府考核体系，切实保障基层食品药品的监管能力。

2、加强基层队伍建设，优化人员结构。无论采用何种体制安排，都必须进一步强化食品安全监管的基层队伍，保证食品安全监管队伍的适当规模与合理结构。应该考虑建立县（区）乡镇（街道）监管人员配备的刚性标准，明确人员补充计划，优化食品安全监管队伍的年龄与专业结构，着重充实一线执法力量，形成“小局大所”的合理布局。在县（区）局应保证食品安全监管职能科室与人员配备齐整，食品安全稽查执法大队人员要根据辖区企业主体进行设置;乡镇（街道）监管分局应按照监管对象情况，制定编制核定标准，行政村、城镇社区建立协管员队伍，必须尽快建立完善的考评制度与有效的激励机制。

3、加大经费投入，改善执法装备条件。推动地方政府在财政预算中落实专项资金，改善食品安全监管部门执法装备条件，在办公条件、执法车辆、检测设备等方面，切实保障基层食品安全监管的监管能力。尤其是当前应尽快统一执法装备标识，落实能满足基本监管需要的执法交通、取证、快检等执法装备。结合南通实际，尽快出台南通县（区）以下基层食品安全监管执法装备条件的分类分级配备标准，指导基层政府部门根据轻重缓急分步骤改善当地食品安全监管部门执法装备条件。

4、加强业务指导，给基层监管留出空间。市局应着力于加强对基层监管机构的业务指导，减少专项整治等形式的直接任务安排，保证基层日常监管工作的有序开展，给基层留出空间。尤其是做好協调工作，大幅度精简专项整治行动，将工作重点转向业务指导与成效督查方面，建立完善基层食品安全巡查工作规程，规范执法流程，印发简明实用的基层工作手册，加大富有实用性和针对性的业务培训，全面提高基层人员依法行政、科学监管、履职尽责的能力。

作者简介

杨蕊蕊，女，硕士研究生，主要研究方向：国际商务。

童霞，女，教授，博士，硕士生导师，主要研究方向：食品贸易。email：tongxiagao@126.com

高申荣，男，高级会计师，博士，主要研究方向：市场监管。

项目基金：南通社科基金项目2020BNT027。