我国城市管理综合行政执法体制改革的探索

张成成 肖文兴

摘要：随着城市化进程的不断推进，现代城市成为一个子系统繁多、多要素高度关联、多结构、多维度的系统，各种要素高度聚集，这必然要求城市管理的专业化、现代化，而综合行政执法是保障城市系统协调、有序、高效运行的关键。为探究城市管理综合行政执法体制改革的思路，通过分析综合行政执法体制模式，从任务、工作机制、权责重构方面构建思路，提出针对性意见，并对后续改革进行深入思考。

关键词：城市管理;综合行政执法;改革

随着城市规模与功能的不断发展，社会对城市管理的要求越来越严格，对综合行政执法的科学性、灵活性、精细化等需求也越来越丰富，传统的职责交叉、各自为政、缺乏协调、管理粗放等问题持续改变。面对日益复杂化的城市管理问题，综合行政执法体制急需改革，制定与城市发展相匹配的具体目标与方案，落实综合行政执法改革任务。

1.城市管理综合行政执法体制模式分析

目前我国城市管理综合行政执法的模式主要可归纳为三类，即属地执法模式、垂直执法模式、联合执法模式。

属地执法模式主要是为了应对快速城市化进程中出现的区域不协调、利益不均衡现象而采取的城市管理模式，其具有多元化管理手段的特征，基层执法机构是主要的执法主体，且执法主体的权限与职能明确、科学，从而使基层执法机构切实满足处理利益纠纷的需求。在属地执法模式下，政府机构坚持横向整合与重心下移，创建明确的执法职责机构，明确综合执法机构与政府职能机构间的职权关系。

垂直执法模式是为了处理城市化进程中出现的一系列管理弊端，是一种增强执法能力的有益尝试。从实践来看，随着城市规模的快速发展，“城市病”日益凸显，为解决这一问题，垂直执法模式重新梳理、调整不同执法单位权职责关系，使城市管理综合行政执法单位成为一个单独的执法组织，并科学界定权责，进而推进城市管理的水平。

联合执法模式主要是面对变化性大、不确定性强、治理难度较大、突发性等问题时而进行的一项有益尝试。联合执法涉及多组织、多部门，要求执法权要素在各部门组织间能够共享或流动，通过网格管理平台构建跨部门的联合机制，实现“大城管”模式。联合执法在处理城市中难以处理的问题时，表现突出的优势，比如打破了部门界限、转变了执法理念、丰富了执法手段、提供了有效保障。

2.城市管理综合行政执法体制改革思路

（1）改革的主要任务

在深化“放管服”改革的大背景下，城市管理综合行政执法改革应广泛积累经验，在更宽领域、更大范围推进综合执法体制改革，针对目前存在的薄弱环境、困境挑战与问题等，着重推进服务方式、方法的转型升级。在实践中应认识到，城市管理综合行政执法体制改革涉及多个方面，不仅包括行政权力、执法职责的优化配置，还包括编制人员配备、执法机构设置的协调整合。

一是完善执法体制，明确执法管理体制，组建综合行政执法机构，加强执法队伍建设。执法机构的创设要符合当地实际需求，明确机构的职责、属性、人员构成结构等，执法管理体制上，充分发挥街道、社区等基础作用，简化行政框架，将更多资源倾斜到基层。二是确定执法范围，遵循“先易后难、循序渐进”的原则，深化执法改革。就目前实际需求而言，对需要较高技术支撑、现场难以处置的内容暂不集中，对基层急需、群众盼望、执法程序简易的内容集中整合，比如城乡规划、房地产管理、城市管理、工商行政管理、环保、水利、农业、市场监管、文化广电、公安行政处罚、民政、旅游发展等方面的行政处罚权，集中于城市管理综合行政执法的范围。三是执法方式的改进，在综合行政执法中，将人性化、文明化、法治化、规范化放在首位，坚持文明执法，遵循“管理为主、处罚为辅”的理念，杜绝粗暴执法。

（2）工作机制的优化

一是要建立綜合保障机制，包括司法保障、规范化保障、经费保障等，统一装备，统一标识，统一法律文书;二是要建立快速反应机制，尤其是城市管理综合行政执法与民政服务热线之间的快速响应与高度融合，提升相互协作的水平;三是要建立协作配合机制，设立内部信息共享机制，科学划分权限与职责;四是要建立统一指挥机制，构建“综合行政执法+部门监管”的管理模式，并创建覆盖全市、县乡的综合行政执法联动机制。五是要建立信息共享机制，在城市管理综合行政执法所设计的各部门之间，依托“互联网+”，构建互联互通网络系统，打破部门间的信息孤岛现象，推进数字化建设、智慧城市建设。六是要建立监督考核机制，制定符合城市管理综合行政执法体制改革的评价方案，并健全社会监管体系，提升综合行政执法的透明度。

（3）权责重构

在“放管服”改革理念的指导下，城市管理综合行政执法体制改革也应针对权责进行重构，要结合当地实际需求，以及综合行政执法范围的调整与整合情况，进行科学合理的权责重构，包括原有职责保留、新职责划入、原有职责划出、下方职责、委托职责等内容。在属地执法的需求下，要注重综合行政执法权下放街镇的情况，包括综合行政执法中的生态环境保护、农业、文化市场、市场监管、交通运输等部门部分行政执法权，下放到街镇单位。城市管理方面的市政、园林、环卫、广告等职责，也下放到各区及街镇。

3.后续改革的深入思考

随着城市化进程的快速发展，城市规模越来越大，城市功能也越来越齐全，这也导致城市管理综合行政执法环境越来越复杂，对综合行政执法的要求越来越高。因此在深化城市管理综合行政执法体制改革的过程中，要在立法层面明确城管法定主体和执法依据，要在制度层面建立明确、清晰、完整、细致的职权职能清单目录。此外还要进一步加强执法人员的行政伦理假设，规范执法中的自由裁量权，进而提升现代化执法水平。

参考文献

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