农业如何实现高质量规模化经营

胡振华 温展湛 田梦玲 郑阳阳

[摘 要]规模化经营是提高中国农业竞争力的重要途径之一。然而在实际运作中，一些地方存在盲目推进规模化经营行为，农户毁约弃耕现象也时有发生，如何实现高质量规模化经营成为当下一个迫切而重要的命题。农业高质量规模化经营应关注城镇劳动力承载能力，给农民选择的权利。还应关注城乡公共服务的供给，可以让转移的农民享受到美好的城市生活。同时，在推进规模化经营过程中要把握代际差异和农户的分化规律，避免“规模化经营仅是土地的规模化”“规模化经营就是规模越大越好”“规模化经营百利而无一害”的思维误区。应从把握土地流转和规模化经营的紧迫感和节奏感、完善农业社会化服务、引导和规范规模化经营主体的行为三方面来推进农业高质量规模化经营。

[关键词]农业规模化经营;高质量

[中图分类号]F30   [文献标识码]A    [文章编号]1674-0599（2021）06-0066-08

2021年1月发布的中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确提出“加快推进农业现代化”“举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活”。[1]在推进农业现代化进程中，规模化经营是提高中国农业竞争力的重要途径，是实现农业现代化的必然要求。然而现实中，一些地方存在盲目追求土地规模化经营、刻意打造“亮点工程”等问题。

如何实现更高质量的农业规模化经营？在推进农业规模化经营过程中应关注哪些关键的问题？是否有内在的规律可循？是否可避免相关的误区？本文着重分析规模化经营中应关注的关键问题、把握的内在规律和避免的思维误区，并提出相关的政策建议。

一、农业高质量规模化经营应关注的关键问题

（一）规模化经营應关注城镇劳动力承载能力

目前，中国正从“乡土中国”向“城乡中国”转变，农村劳动力正逐渐向城市转移已经成为一个客观事实和基本趋势。根据国家统计局数据显示，中国城市化率由1978年的17.9%提高到2020年的63.89%，而且，在当前及今后一段时间内，中国仍处于工业化和城镇化的快速发展阶段。伴随着劳动力转移就要涉及到土地问题，那么，土地流转、规模化经营与农村劳动力的关系如何，即先有土地流转还是先有农村劳动力转移？一部分学者认为通过土地流转可以摆脱土地的束缚，释放更多的农村劳动力，从而促进劳动力转移[2][3]，这种观点认为农民把土地流转后就可以安心的外出务工，没有后顾之忧。然而叶敬忠等根据对四川葛村的实际调研发现，土地流转与外出务工没有直接关系，葛村的现实是“先打工、后流转”，如被访者回答的“没有人会等着土地被流转出去了，再外出打工”。[4]笔者根据对河南、山东的调研同样发现，许多农民是因为有外出就业机会才把土地流转出去。可以说，农村劳动力转移是伴随着经济发展而产生的劳动力要素自由流动现象，是农民的理性决策。因此，如果盲目或者过快推进土地流转和规模化经营，当城市的就业能力无法承载更多的农村转移劳动力时，就会出现许多社会问题，如失业、犯罪等。如上个世纪70年代的“拉美陷阱”，大量农民的土地被兼并，而城市又没有为进城农民创造足够的就业机会，便形成了许多贫民窟，出现许多严重的社会问题，最终影响经济发展。据统计，巴西里约热内卢的550万城区人口中约有27%居住在贫民窟里。[5]在2008年金融危机时，我国南方制造企业纷纷倒闭，大量农民工失业，这一时期大约有40%-50%的农民工返乡，但是并没有产生严重的社会问题，很大原因就是农民可以自由的在城乡之间选择。[6]作为一衣带水的日本，二战后同样面临大量农村剩余劳动力，但快速地完成了农村劳动力的转移，实现了城市化。其中最重要原因是日本经济在这一时期保持了高速增长（日本在1955—1973年间，年均实际增长速递97%），日本十分重视发展工业对劳动力的吸纳。1960年，池田政府制定了《国民收入倍增计划》，有力的促进了经济发展，为农村劳动力转移提供了充足的就业机会。[7]同样，欧美国家也面临大量农村劳动力涌入城市的问题，如英国因工业就业吸纳能力有限，许多农民成为流浪汉，为此，英国采用了大规模移民政策。[8]当然，在现代社会不存在这样的国际空间，所以发展经济成为吸纳农村转移劳动力的唯一途径。

从动态视角来看，随着经济的发展，城镇的容纳能力会越来越大，相应的能够容纳更多农民工进城务工定居。如在新中国成立初期，经济发展较为落后，城市就业能力有限，不能容纳更多的农村劳动力人口，为避免过多农村人口涌入城市带来不稳定因素，国家实行严格的户籍制度，而随着改革开放城市经济的迅速发展，有更多的就业岗位来容纳劳动力，当前，许多城市通过各类优惠政策来吸引人才，出现了“抢人”热潮。可以看出，随着城市经济的发展，城市劳动力承载能力越来越强，可以容纳更多的农民工进城落户且不会造成社会不稳定，但是，在这个过程中不能操之过急，不能强制推行土地流转和规模化经营让农民进城务工或者定居，否则稍微有经济动荡，最先受冲击的就是缺乏城市生存能力的农民工。因此，规模化经营必须与城镇劳动力承载能力相适应，给农民选择的权利，合理引导，循序渐进。

（二）规模化经营应关注城乡公共服务供给

国家发展改革委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》明确提出：“推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口。鼓励在人口集中流入城市扩大义务教育阶段公办学校学位供给，优化事业编制调配、增加教师编制数量。支持有条件地区将未落户常住人口纳入普惠性学前教育保障范围。简化社保转移接续程序。完成养老保险全国统筹信息系统建设。推进普通门诊费用跨省直接结算”。[9]因此，城镇化不仅是农民在城市工作和生活，更重要的是在城市获得均等的公共服务，如医疗、养老和卫生等，能够在城市过得更有幸福感，特别是对于新一代农民工来说，其不仅希望能够“有地方住、有工作做”，更追求生活和工作的质量和满意度。那么，当前是否实现了更高质量和更充分就业呢？根据人社部《2019年农民工监测调查报告》与《稳步有序推进农民工市民化 农民工工作翻开新篇章》统计，截至2019年底的29077亿农民工，参加职工基本养老保险6155万人、工伤保险8616万人、失业保险4958万人，其比例分别约为2117%、2963%、1705%。[10][11]从数据可以看出，当前有相当比例的农民工尚未享受到社会保障制度。同时，农民工在城市从事劳动密集型行业，文化教育程度较低，在经济或者行业危机面前也往往最先受到冲击。因此，在推进土地流转和规模化经营过程中，要注重城市公共服务的供给，不仅包括社会保障体系，也包括城市道路、教育、医疗、绿化、文化等方面。让城市的公共服务供给水平与村民劳动力的转移相适应，让每一个人能够享受到城市的美好生活，是推进城镇化、建设社会主义现代化国家的出发点和基本要求。

目前虽然我国农村地区社会保障体系越来越完善，农村医疗养老保险实现了全覆盖，但仍然处于初级阶段。以医疗养老保险为例，“新农合”报销范围有限，报销比例较低，仍然无法满足农民高质量的医疗需求。农村养老保险的保障水平较低，虽然每年缴费标准从低到高分为不同档次（新农保分为100元到800元8个档次），但是农民往往会选择较低标准来缴纳，而且，农村养老院存在经费短缺、设施不完善和缺乏专业人员的困境。农户作为理性的经济人，也是风险规避者，在对未来存在风险预期的情况下会成为“损失厌恶”者，他们考虑较多的是风险的可能性及如何规避而非土地流转带来的收益。如笔者在对村民的访谈中一位村民所说：“要是农村人的养老保险像城里人一样多，很多农村人都不种地了……农民要的是一种持续的稳定收入，而且以后生活成本越来越高，现在农村一个月给100元，假如（现在）60岁后有1000-2000元的收入，都不靠种地了”。因此，影响土地是否流转、能否推进规模化经营的一个重要因素是农村社会保障体系的完善与否。

同时，农村公共服务设施也会影响农民的土地流转行为。当前农村公共娱乐和休闲设施建设远落后于人民生活需求。特别是农村广场、老年人活动中心、公园等公共设施。许多地区缺乏基本的娱乐和休闲服务设施供给，即便有娱乐和休闲服务设施，其供给质量也无法满足人们的高质量生活需求。而由于娱乐和休闲设施建设的缺失，种地成为农民的一种“娱乐活动”和精神寄托，失去了土地，就会感觉失去了依靠。笔者在河南、山东调研中发现，当问到把土地流转或者退出去时，他们往往会回答，“种地是给自己找个事干”“不种地会得病的，干干活，活动着还能锻炼身体”“农村人闲不住，不干活也没啥事干”。可以看出，一部分农民把种地当成娱乐和锻炼身体的“工具”，土地具有精神保障功能。因此，農村公共娱乐和休闲设施的供给，特别是农村广场、老年人活动中心、公园等公共设施，可以丰富农民的精神世界，替代土地的“娱乐和休息”功能，从而促进土地流转。

总之，在推进土地流转和实现规模化经营过程中应关注城乡公共服务的供给。城市公共服务的供给可以让转移的农民享受到美好的城市生活，也能反过来吸引更多的农民进城务工定居，而乡村公共服务的供给也可以替代土地对农民的精神保障功能。

二、农业高质量规模化经营应把握的内在规律

（一）规模化经营应把握代际差异的规律

当前，中国农村社会正在发生明显的分化，其中最明显的一个现象就是代际差异。从时代划分来看，60、70后农民工正在逐渐退出历史舞台，被称为“农一代”，而80、90后农民工正在成为社会主力，被称为“农二代”。根据《2020年农民工监测调查报告》，我国农民工总量已达到2856亿，比上年减少517万人，下降18%。年龄在16-40岁的“农二代”农民工占总量的494%，比上年下降12个百分点，“农一代”农民工占506%。“农一代”和“农二代”在价值观念和行为习惯上存在明显差别，具体表现在进城意愿和回乡意愿上。“农一代”对土地的依赖性很大，且具有很强的乡土情结，看重“安土重迁”和“叶落归根”，大部分人在城市经过艰难打拼后最终回归农村。而“农二代”则是“志在四方”，家乡观念淡薄，更向往城市生活，希望能够留在基础设施完善、工作机会多的城市，甚至大多数“农二代”已经在城市定居，逢年过节也较少回家乡。[12]基于808份“湖南省农民工流动调查”有效问卷发现，上一代农民工的市民化意愿197%，新一代农民工的市民化意愿为478%，说明新一代农民工的市民化意愿更强。那么，什么原因导致“农一代”和“农二代”进城和回乡意愿的差异呢？

一般来说，“农一代”经历过“吃不饱穿不暖”的日子，且思想比较保守，对新事物的接受程度、城市生存能力等较弱，在城市较少缴纳社会保险，因此，更愿意回归农村。而“农二代”出生在改革开放之后，生活条件相对比较富足，在市场经济环境下思想比较开放，教育程度较高、对互联网等新事物的接受程度更快、城市生存能力较强，在城市缴纳比较健全的社会保险。而且，由于“农二代”对农业不熟悉也缺乏感情，即便农业收入和城市务工收入一样高，他们大部分也愿意去城市务工，主要是他们的追求目标是多元化的，不仅仅是当前的收入，更多的是对城市未来发展潜力的看重、对“面子”的重视以及心中怀揣对梦想的追求和美好生活的向往。同时，“农二代”也更多考虑为下一代创造更好的教育医疗条件，因此希望扎根城市。章程依据2016年中国具有代表性的8个抽样省份的城乡移民中的4282个农民工样本，发现老一代农民工中高中及以上学历者占比2488%，新一代农民工中则占比5052%;老一代农民工中有固定、长期合同者占比3752%，新一代农民工中则占比5160%。[13]可以看出，新一代农民工的教育程度更高，且具有相对稳定的工作，而多数老一代农民工是临时工，城乡间的流动性较大。

代际差异对推进土地流转和实现规模化经营具有重要启示意义。一方面，“农一代”因年龄增长逐步返乡，但他们对土地的依恋在一定程度上阻碍了土地流转和规模化经营;另一方面，“农二代”开始走进历史舞台，且相当一部分“农二代”对土地没有留恋，即便回乡也不愿意再种地。这一代际差异很可能成为中国土地流转和规模化经营新的突破口。因此，在土地流转和规模化经营中要考虑到代际差异，顺应代际差异的规律。在“农一代”退出农业生产之前，要尊重农民的意愿，而且要不断完善农业生产制度，如代耕代种、联耕联种和农业共营制，给农民更多的选择权。而随着“农一代”的退出，土地流转和规模化经营就会越来越多，但土地流转和规模化经营并非在“农二代”完成，可能需要经过“农三代”“农四代”等代际接力式传递。

（二）规模化经营应把握农户分化的规律

自古以来中国就是农业大国。随着隋唐时期均田制的实行，“自给自足，分散经营”的小农经济逐渐从“大农”中演化出来。近代以来，市场因素开始逐渐渗透到小农经济中，虽然小农户在不同历史阶段面临的经济发展水平不同，但是，小农经济一直在延续、发展。改革开放后随着“家庭联产承包责任制”的确立，数以万计的小农户重新成为我国农业基本经营单位。改革开放40多年来，中国的城市化率由1978年的179%提高到2020年底的6389%，而且，在当前和未来一段时间内，城镇化仍在不断的推进和深化。同时，农民非农就业的数量不断增加，截至2020年底，据《2020年农民工监测调查报告》农民工总数达到28560万人，农业收入占农民总收入的比重越来越少，全国农民人均可支配收入中，种植业家庭经营净收入占比下降到188%，不足农民收入的五分之一。[14]

未来随着城镇化和工业化的推进，农户非农就业机会越来越多，而伴随着国家的农业政策和制度的完善，会进一步促进分化：第一，对于一部分由于代际传递原因或者对土地具有更深厚的感情而不愿意放弃土地的农户，其仍然继续着小规模经营，但由于非农就业的增加和农业收入在总收入比重的降低，农民会把更多的时间配置到非农就业上，农民对农业收入的期盼由增加收入或养家糊口变为一种心理保障，农业成为副业，而且，未来副业化倾向越来越明显。基于劳动力的考虑，农民对农业生产的要求是“去劳动化”。由于粮食作物的机械化程度高，农业社会化服务市场发育完善，农民只需要投入较少的劳动力便可完成。因此，随着工业化和城镇化的推进，小农户的“非粮化”趋势会愈加明显。[15]对于这部分农户需要完善农业社会化服务，创新农业经营方式，如生产托管、农业共营制等来满足其需求。第二，农业收益的下降和城镇化带来的机遇促使相当一部分农户流转土地甚至退出土地而在城市定居，如当前国家正在全国各地进行土地和宅基地有偿退出试点，并取得了一定的成效。从已有研究来看，发达地区的农户退出土地的意愿较高，如刘同山和方志权利用上海郊区11个镇1255个农户调查数据发现，6534%的农户愿意有偿退出土地，5378%的农户愿意用土地退出换取社保。[16]可以预期，随着非农就业的增加和社会保障的完善，土地的增收功能和社保功能将会被逐步替代，土地流转甚至退出的比例越来越高。第三，在乡村振兴战略的指引下，越来越多的农村青年、大学生和工商资本等投资农业，农村将会出现更多的家庭农场、合作社或者农业企业，而且许多新型经营主体是由小农户演化而来，而这些新型经营主体的出现也会进一步加速农户的分化，促使一部分农户流转或者退出土地，从而形成规模化经营。但是，在利润的驱使下，新型经营主体为了尽可能的在有限的土地上创造更多的利润价值，会更多选择附加值较高的经济作物，可能会出现“非粮化”甚至“非农化”现象。同时，由于规模化经营者投资较大、农产品市场风险较高，因此，需要完善农产品市场信息服务、保险服务和金融服务等。

总之，随着经济的发展，土地流转和退出越来越多，土地的市场因素将逐渐取代土地禀赋效应。因此，在推进规模化经营过程中要把握农户的分化规律，对不同类型农户实行不同的规模化方式，而且要把握不同类型农户的内在逻辑和差异化需求，从而制定出满足不同农户需求的精准化政策措施。

三、农业高质量规模化经营应避免的思维误区

（一）规模化经营不只是土地的规模化

2021年中央一号文件提出，“推进现代农业经营体系建设。突出抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，鼓励发展多种形式适度规模经营”。[1]多种形式不仅包括土地规模化经营的大户、家庭农场、合作社和农业企业，也包括服务型的大户、家庭农场、合作社和农业企业。长久以来，学术研究、政府和新型经营主体过度关注于土地规模化而往往忽略了服务规模化。由于中国家庭联产承包制的特殊国情，小农户在当前和未来一段时期内仍将大量存在，短时期内实现大面积的土地规模化经营不太现实，“大国小农”是我国当前和未来一段时间内的基本国情和客观现实。因此，可以通过服务规模化来实现小农户与现代农业的衔接，即发展农业社会化服务。

当前，我国农业社会化服务正处于黄金发展阶段，农业社会化服务具有巨大的发展潜力，未来可能会有上万亿元甚至数万亿元的市场规模。已有研究不管是基于省级宏观数据还是农户调研数据都清晰表明，农业社会化服务能够节约粮食生产成本、提高农业生产效率、提升农业获利能力。[17][18]目前来说，农业社会化服务供给主体包括政府、新型经营主体、专业社会化服务组织或者个人等，其提供多种服务类型，包括代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务。比较典型的就是江苏射阳“联耕联种”的做法，通过“联耕联种”，每亩降低作业费用127元，减少农资成本100元，产量增加242斤，综合收益增加500元/亩以上，既实现了分散农户的联合，也实现了粮食增产、生产成本降低和农民增收。[19]因此，通过服务的规模化经营可以在经营权不发生变化的情况下实现分散农户的生产联合。总之，规模化经营不仅仅限于通过土地流转实现的土地规模化，也包括服务的规模化经营。同时，国家也出台了各项政策措施来促进农业社会化服务，如2016年农业部、财政部出台《关于做好2016年农业生产全程社会化服务试点工作的通知》，2017年农业部、财政部出台《关于支持农业生产社会化服务工作的通知》。但是，目前农户对农业社会化服务的需求多限于生产環节，而对信息服务、市场服务等需求较小。如罗小锋等基于黑龙江省和浙江省353名种植大户的调查，发现有66%的种植大户对生产环节的社会化服务有需求，而对信贷和信息有需求的农户分别占2559%和673%。[20]同时，笔者对河南和山东的调研发现，许多地区农业社会化服务呈现“碎片化”状态，具体来说，规模较小的农业社会化服务供给者的服务范围仅限于本村。由于服务范围有限，即便更新换代机器也不能通过扩大服务规模来获得更大的收益，因此，很多小的规模化服务组织或个人没有动力更新换代机械，只能为农户提供最基本的耕种收等环节的简单劳动。因此，需要整合“碎片化”的社会化服务组织或个人从而提供高质量的服务。

（二）规模化经营不是规模越大越好

习近平总书记多次强调“发展多种形式农业适度规模经营”[21]，2021年的中央一号文件也明确提出在推进现代农业经营体系建设中鼓励发展多种形式适度规模经营。强调在规模化经营过程中要坚持“适度”。现实中，对部分新型农业经营主体来说，潜意识中认为经营规模越大效益越高。诚然，通过规模化经营可以实现规模效应，根据规模经济理论，在一定时期内，随着企业规模的扩大，企业成本不断下降，呈现出规模经济状态，但是一旦超过临界值，边际收益会逐渐下降，甚至趋于零或负数，表现出规模不经济状态。对于农业规模化经营来说，在一定规模化或者临界值之前，边际收益与规模化呈现正相关关系，一旦超出临界值，便呈现负相关关系，即说边际收益与规模化经营呈现倒U型关系，实际中不一定是倒U型关系而是非线性关系。这也得到了学者研究的证实，如李文明基于22个省134个村庄1552个水稻种植户的调查数据，发现随着土地规模的扩大，农户水稻单产水平呈现“先降—后升—再降”的趋势[22]，也有学者发现土地规模与生产效率呈现倒U型关系。[23]在实际规模化经营过程中，适度规模经营可以提高机械设备的投资利用率，发挥土地的规模效应，管理者可以有足够的精力和能力去管理土地，同时也不浪费多余的雇工费用和土地费用，但一旦规模化经营超过临界值，土地经营者就需要雇佣大量的劳动力，产生较多的雇工费用，且与雇佣工人形成委托代理关系。由于农村都是熟人社会，碍于情面很难对熟人或朋友进行监督和惩罚，同时大多数雇工年龄较大，很难规范他们的操作行为，其偷懒行为或者不规范操作会导致产量减少，效率降低。比如，笔者在河南调研中发现，对规模经营大户来说，很难发现雇工的“偷懒”行为，即使发现往往也“无可奈可”。对适度规模经营者来说，相对有较多的精力和能力去管理和把控生产过程。同时，经营规模过大会伴随较大市场风险，即便是具有保护价的小麦和水稻，其价格的稍微波动就会对经营者收益产生很大影响。

那么，经营规模多大最合适呢？《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，“现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持”。[24]从目前的实证研究来看，倪国华和蔡昉利用国家统计局2004年、2005年、2007年、2009年、2012年农村住户调查面板数据，以亩均粮食产量为衡量标准，发现家庭综合农场的最优土地经营规模区间为131—135亩，“种粮大户”的最优粮食播种面积区间为234—236亩。[25]陈杰和苏群利用全国农村固定观察2009—2011年的数据，测得经济作物土地生产率在6—9亩时最高，而粮食作物在10—20亩时最高。[26]差异比较大的原因是倪国华和蔡昉调研的是家庭综合农场，而陈杰和苏群利调研的是不同规模的农户，而且衡量标准也不相同。另外也有学者基于某一区域某一时期适度规模经营面积进行研究，如张成玉基于河南省家庭农场2014年数据，发现适度规模经营面积为人均经营72亩，预测2023年人均经营110亩最优。[27]可以看出不同学者的研究结论并不相似，而具体到实践中到底多大规模最合适取决于当地的自然条件、经济发展水平、劳动力转移情况、个人的资金和经营管理能力等，而且，对经济作物和粮食作物也要区别对待。随着时间的推移和外界生产条件的变化，最优生产规模也呈现动态变化。如在机械化程度低时，农业技术较落后时，农业更多的是靠体力劳动，因此，最优适度规模会比较小，而当机械逐渐替代劳动时，农户从繁重的体力劳动中解放出来，此时，最优适度规模会比较大。

（三）规模化经营并非百利而无一害

风险往往与收益共存，规模化经营在实现规模经济，带来收益的同时也面临“非粮化”“非农化”风险以及小农户利益边缘化风险。

与小农户相比，规模经营者的收入几乎全部来源于土地，因此，其会竭尽全力在有限的土地上产出最大的价值，从而导致“非粮化”甚至“非农化”。具体原因包括以下三个方面：第一，经营者的利润驱动。虽然粮食作物价格比较稳定，但其利润空间较小，而经济作物甚至非农产业具有较大的利润空间，因此，经营者一般会把流转入的部分或全部土地种植经济作物甚至“非农化”。第二，消费者的需求升级。根据黄宗智的“隐性农业革命”理论，消费者对农产品消费结构的重构引起了农业生产结构的变化。如对谷物、蔬菜和肉类消费的比例由以前的8∶ 1∶ 1转变为现在的4∶ 3∶ 3，由此促使更多的生产者生产附加值高的水果、蔬菜等。[28]第三，“非粮化”和“非农化”的模糊界限。对于农地用途，政策法律允许流转土地种植经济作物，但明令禁止改变其用途进行林木种植、开挖鱼塘、畜牧养殖和建设用地。根据西北农林科技大学“粮食主产区根据土地流转的现状及机制构建”课题组对河南、河北、山东和安徽四个粮食主产区的调查发现，土地流转“非粮化率”达611%。[29]张茜基于调研河南省舞钢市21（10623万亩）个家庭农场的案例发现，全部种植粮食作物的有4家，约占1905%;全部经营经济作物的有7家，约占3333%;“粮经兼营”的有10家，约占4762%。从种植面积来看，粮食种植总面积为4060亩，约占3822%，经济作物种植面积6563亩，约为6178%。[30]因此，在规模化经营过程中，要出台明确的法律法规约束新型经营主体的行为，如根据“非粮化”和“非农化”程度而动态调整补贴水平。

《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出，“鼓励新型经营主体与小农户建立契约型、股权型利益联结机制，带动小农户专业化生产，提高小农户自我发展能力”。[31]现实中小农户真的能从规模化过程中获利吗？一方面，规模化经营面临人才短缺。规模化经营者往往需要具备一定的见识、资金和人脉。因此，相对比较贫困、缺乏见识和人脉关系的小农户就很难进行规模化经营。另一方面，农户利益边缘化。对合作社和农业企业来说，农户可以土地入股，可以与其建立契约关系来保证销售，也可以通过在合作社或农业企业打工来增加收入。已有研究也已证明，农户加入合作社能够增加收入，但收入增加有限。陳杰基于江苏省708个水稻种植户的样本发现加入合作社确实能够增加农户收入，进一步采用PSM—DID方法控制后，社员比非社员净收入高出445元，也就是说每亩平均净增收1168元（每户381亩）[26]。现实中，由于农户规模比较小，往往只能获得微薄的利益，大部分利润被合作社和农业企业中的大户或者大股东获取。因此，政府需要进一步加强农户与新型农业经营主体的利益融合度，构建合理的利益联结机制，使农民在规模化进程中获得实实在在的利益。

四、推进农业高质量规模化经营的政策建议

（一）增强土地流转和规模化经营的紧迫感和节奏感

一方面，分散化和细碎化的农业生产格局越来越不适应现代农业发展的要求。另一方面，随着城镇化的推进和农村劳动力的转移，谁来种地？如何种地？因此，要把握时代发展的趋势，顺应时代发展，推进土地流转和规模化经营刻不容缓，这是历史赋予这个时代的使命也是现实发展的迫切需求。然而，在推动土地流转和规模化经营进程中，我们应该认清小农户大量存在的客观事实，“大国小农”的农业格局在当前和未来一段时期内将不会改变，因此，在推动土地流转中要充分考虑这一事实，不能盲目推进。土地流转和规模化经营要与代际接力式进程相适应，与每个地方的自然环境、经济发展条件和人文环境相适应，防止“一刀切”行为。

（二）完善农业社会化服务

目前，由于经济发展程度和代际差异等原因，我国将长期存在大量的小农户。党的十九大报告明确提出“实现小农户和现代农业发展有机衔接”[32]，这既是尊重客观规律也是为了实现农业现代化考虑。因此，如何实现小农户的现代化成为农业现代化过程中重要的一项内容。其中，发展农业社会化服务成为实现小农户和现代农业发展有机衔接的纽带和中介，通过分工把小农户融入现代化。虽然我国社会化服务发展较快，但是，在许多农村地区呈现“碎片化”，无法为农户提供高质量、低成本、内容丰富的社会化服务。因此，需要对当前的农业社会化服务进行整合，以适应新时代农业发展需求，如以几个村或者乡为单位，整合分散化的社会服务个体，成立统一、规范的社会化服务组织，这样既可以有能力和动力购买先进的机械设备，也可以提供高质量、低廉的服务，而且可以避免分散化个体之间的无序竞争。同时，鼓励多种形式、多元化市场主体参与的农业社会化服务，使农业社会化服务的内容更加贴近实际，服务主体更加接地气。

（三）引导和规范规模化经营主体的行为

部分规模化经营主体可能对土地和农业认知上存在偏差，会简单的认为规模越大越好，往往会盲目租地。近几年时常发生的“毁耕弃约”现象，这不仅对自身造成严重损失，对农民和政府也有很大负面影响。因此，在土地流转和规模化经营过程中，政府要善于引导，根据当地的自然经济社会条件，制定适合当地的适度规模化标准线，对超过标准的规模化经营主体，要重点关注和长期跟踪，如对经营者的资金和管理能力进行评估，对可能遇到的风险要及时的讲解、引导和化解，防范经营风险的发生。同时，政府制定详细的法律法规，对规模化经营的“非粮化”和“非农化”行为进行法律和制度约束。在政府选择补贴对象和发放补贴标准时，可以把“非粮化”和“非农化”作为重要的考量标准，从而对规模化经营主体进行选择性激励。

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Abstract：Large-scale operation is one of the important ways to improve the competitiveness of China’s agriculture.However，in the actual operation，some places blindly promote large-scale operation，and farmers often break the contract and abandon the ploughland.How to achieve high-quality large-scale operation has become an urgent and important proposition.To realize the high-quality large-scale operation of agriculture，we should pay attention to the urban capacity for labor force and give farmers the right to choose.Attention should also be paid to the supply of public services in urban and rural areas，so that the migrant farmers can enjoy a better urban life.At the same time，in the process of promoting large-scale operation，we should grasp the intergenerational difference and the differentiation law of peasant households，and avoid the thinking mistakes of “large-scale operation only means the scale of land”，“the bigger the better” and “large-scale operation has no disadvantages”.We should grasp the urgency and pace of land circulation and large-scale operation，perfect the socialized service for agriculture，and guide and standardize the behavior of large-scale operation subjects，so as to promote the high-quality large-scale operation of agriculture.

Key words：large-scale operation of agriculture;high quality

（責任编辑：郜利宁）