构建基于发展的新治理型国家论略

吕培亮 牟成文

(华中师范大学 政治与国际关系学院， 湖北 武汉 430079)

发展是实现人类生存的基本手段，也是民族国家自立自强的根本所在。以发展求生存是文明社会最为重要、最为核心的实践法则，而以治理求发展是现代国家最为有效、最为重要的宝贵经验。合理发展与优良治理之间互相制约、互为前提，如何有效链接二者将成为现代国家面临的重要课题。面向未来，人类的永续、健康和可持续发展之道，需要秉持以治理看待发展、以治理保障发展和以治理助推发展的理念。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国正在形成一种发展导向型国家治理模式，从立足国民经济恢复与发展到物质文明和精神文明两手抓，再到全面协调可持续发展，以及进入新时代习近平提出创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念。在“发展共识”的引领下，中国特色的发展型政府高度重视市场经济作用释放和稳步推进有序社会参与所形成的国家治理结构，将我国内部的要素禀赋、经济结构条件以及外部发展环境充分汇聚并迅速转化为支撑发展的强大动力，从而有效推动了中国综合国力和国际影响力的不断提升。随着中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展的内涵更加丰富，对国家治理提出更高要求。只有进一步全面深化改革和不断扩大开放，推动发展型政府转型升级，建立市场增进型治理结构，形成利益整合型社会治理体系，才能建立起支撑经济社会高质量发展的现代化国家治理模式。可以说，中国特色社会主义现代化事业获得巨大成功，有益经验无疑是多方面的。这其中，在广义社会认识论意义上，合理的发展理念、发展模式和发展价值观的选择与甄别的实践中，具有中国特色的有关发展的认识论和相应的发展范式的确立，无疑是最重要的。但要看到，这其中有一个极为重要的前提：高质量的稳步发展，一定是有符合特定民族国家现实的优良治理理念的指导。“中西方历史文化传统不同，决定了中西方治理理念与模式迥异”①，这就要求中国要根据国情变化和时代需要，不断优化治理理念，形成适合自己的治理模式。

一、国家治理类型概述

从唯物主义历史观角度来看，国家形成后必然面临国家治理问题，国家治理的现代化问题发端于西方国家由农业社会向工业社会与后工业社会过渡的历史时期。国家治理是一个历史的范畴。从历史发展的视角来看，西方国家在现代化的进程中，国家治理的行为特征经历了由政治性、科学性转向伦理性的变化，国家治理的模式经历了由统治型、管制型转向善治型的转变，国家治理的手段由权治发展到规制与法制，再到与法制互为基础的制度伦理的发展变化②。西方国家治理的内在逻辑变迁可给中国国家治理带来智慧和启迪。同时，“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传统、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民所决定的”③。就组成要素来说，国家治理体系包括国土治理、人民治理、文化治理、政府治理等，而其中人民和政府是国家治理的主体，也是国家治理的对象。从国家的组成要素来看，政府是国家最核心的组成要素。同时，政府也是最核心的公共组织。而在政党政治诞生之前的前资本主义社会，国家和政府是合一的，因此分析国家治理体系的演进，可以从政府的历史演进角度进行分析。基于国家治理理论和人类发展历史来看，国家治理或政府管理大体有以下几种类型。

(一)统治型治理

近代之前人类社会所拥有的社会治理模式在本质上是一种王朝治理模式(或称为统治型治理模式)，王朝及其派出机构和人员构成了治理体系中的治理主体，整个社会治理体系是服务于统治者的利益的④。统治型治理模式在东西方国家都曾经出现过。一般而言，古代中国的王朝治理体系是统治型政府的典型形态，古代欧洲存在的王朝治理体系是非典型状态。其所对应的时代是中世纪和封建社会，主要依赖传统农业文明和“家天下”的政治制度而存在。这种治理类型主要表现出以下几个主要特征：(1)就治理理念来看，家国(同构)观念为其主要治理理念。君主之家即国家，天下之事无小大皆取决于上，也就是说国家的统治和治理权力高度集中于皇帝(君主)一人。(2)就治理方式来说，主要表现为暴力化、人治化和集权化。权力来源于世袭或暴力征战所得，缺乏民众认可，统治者或掌权人也不顾及百姓的意愿。(3)就治理目的而言，维持“家天下”地位的稳固以及家族权力和利益的延续为其治理目的。这种治理只为满足少数阶层及王室的利益，而不是为了公共利益和多数人发展。

(二)放任型治理

这种治理模式源于古典自由主义思想，最早出现于英国、法国等欧洲国家，时间大致以18世纪60年代英国工业革命为始，到19世纪末和20世纪初主要资本主义国家都进入垄断资本主义阶段结束。“古典经济学之父”亚当·斯密强调的自由市场、自由贸易以及劳动分工，成为这一时期主要的理论先驱。自由主义经济政策的确立过程是与工业革命乃至工业化过程同步进行的。放任型治理模式依赖自由资本主义市场经济盛行和资产阶级民主政治发展而存在，对公共事务的管理实行自由放任的政策，不干预国民经济，政府的主要职能在于外交事务和维持公共安全。放任型治理的主要特征在于：奉行亚当·斯密的自由主义主张和信奉洛克自由主义政府理念，遵循自由竞争原则，鼓励自由竞争，减少政府干预；政治与行政没有清晰划分，政府职能相对单一，充当“守夜警察”，崇尚“无为而治”；摈弃人治思想，确立了依法行政的思想，政府行为较为规范；官吏制度主要是“政党分肥”制⑤。

(三)管制型治理

管制型治理模式主要存在于工业社会成熟期到后工业社会时期，即19世纪80年代到20世纪70年代末。从政治学角度讲，管制型治理是指以行政或者政治控制为主要治理手段的一种政府行政模式，强调的是政府对国家权力的控制。采取管制型治理模式，可以将松散的体系通过国家强力凝聚起来，同时也可以增强政府的领导力，提高执政党在社会大局中的领导地位。它主要存在于西方发达国家进入垄断资本主义时期，以及一些处于转型期的发展中国家，同时亚非拉等民族国家初创时期一般采用管制型治理模式，新中国成立到改革开放初期也是以管制型治理为主。管制型治理的主要特征：第一，强调政府是国家权力的所有者和行使者，人民需听从政府的领导。管制型政府将规制公民以及经济主体的活动作为基本管理职能，其指导思想是严格管制和全面管理，主要表现在对经济、文化、社会等各个方面进行强有力的控制，从而确保国家各项事业有序运转。第二，政府是社会管理和公共服务的核心和唯一供给者。政府职能无所不包，其他诸如市场因素和社会参与影响较小。第三，行政组织形成了规范的、金字塔型的、层级节制的官僚制体系。正如马克斯·韦伯的官僚制理论所说，下级严格服从上级指令，基层缺乏创造性和实践活力。第四，常常将命令、许可以及惩罚等强制性措施作为其进行社会管理的基本方式。这一治理模式强调利用国家强制力来稳定社会秩序，其最终目的是为了巩固政府的权力，实现对国家和社会的有效治理。

(四)服务型治理

服务型治理模式主要发生在后工业社会时期，即20世纪70年代末以后。这一治理模式依赖的条件是相对成熟的市场经济制度和愈加完善的民主政治制度，以及信息技术和通信技术的快速发展。相较于管制型治理模式，服务型治理更侧重于对公民本位、权利本位的保护，强调以人为本、主权在民。目前，这一治理模式广泛存在于西方发达国家，一些后起发展中国家也崇尚服务型治理，但相较于发达国家而言，服务型治理在发展中国家尚处于探索和完善阶段。服务型治理的主要特征：首先，倡导“以民为本”的思想，将政府定位于服务的“提供者”，政府建立初衷是为人民提供满意的服务，并将公民的最大福祉作为其追求的最终目标，政府公共服务也倾向于运用企业化管理，重视提高服务的质量和效率。其次，注重政府的服务功能，侧重于树立政府部门的公仆意识，其最终目的是提供让人民满意的服务，并强调“法治”在社会治理中的突出作用。再次，倡导公共事务管理主体多元化，注重分权和公众参与，常常体现在公民参与、官民合作等方式上，强调公民享有参与国家事务管理的权利，彰显公民是国家的主人而非仆人。最后，充分利用现代科学技术和信息技术资源，将政府管理和信息技术有机结合，同时重新评价市场机制的作用并有效发挥市场功能，将政府和市场的功能有机结合起来，以及在部分公共服务领域引入竞争机制，从而使公共服务和公共产品的供给效率得到极大提高。

(五)治理型治理

20世纪90年代，治理型治理开始被提出和运用。在笔者看来，治理型治理在很大程度上是对服务型治理的拓展和延伸，在吸收并继承服务型治理的诸多优点基础上，更加侧重民众或者说社会力量的参与，推崇公共事务管理的民主化和主体多样化。治理型治理主要特征为：重视公平正义，强调协调互动，突出参与合作。随着治理理论在国内外公共行政中的广泛应用和西方政府改革理论及实践的发展，我国学者提出了关于“治理型公共行政”和“治理型政府”的若干学术见解。例如，张志海认为，当代西方政府改革的基本趋势是形成一种治理型公共行政模式，即政府、公共组织、私人机构及社会个人协同承担公共事务，这对我国行政体制改革和创新具有一定借鉴意义⑥。顾平安博士率先提出了“治理型政府”概念和主要特征及其发展趋向。“治理型政府”作为国家对社会实施治理的公共权力机构，政府由高居于社会之上的公共权力机构转变为社会众多权力主体之中处于主导地位的协调者、引导者，政府组织结构也开始由等级金字塔式的管理结构逐步向网络化、扁平式的治理结构转变⑦。

综上所述，国家治理是一个历史的范畴，也是一个时代的命题。一个国家治理体系的构建、治理模式与手段的选择，是由这个国家的历史发展阶段、社会政治经济发展水平和文化传统所决定的，同时也与一定的时代紧密相连，不可避免地受到时代的制约。从宏观视角来看，我们应该形成三个基本共识：第一，上述五种国家治理类型或者模式，不是截然对立和泾渭分明的，也不是在一个国家发展过程中按照顺序依次出现的，而是在特定历史时期在不同国家中“被选择”出来的，并存在不同程度的变异，诸如形成全能国家型、社会市场型、现代威权型和现代治理型等各类特色鲜明的国家治理理念与实践模式，但就其本质而言并没有脱离上述“母体”。第二，统治型治理、放任型治理、管制型治理、服务型治理和治理型治理五大治理类型，在人类社会和民族国家的进程中都发挥过重要作用，这就意味着不能脱离时代背景去评判某一种模式的是非，也不能脱离具体国情去判定某一种模式的对错，每一种治理模式的形成和发展都是历史发展和进步的产物，并在一定的历史时期和国家发展过程中发挥过重要作用。第三，就历史发展角度来看，五种治理模式表现出随时代进步向前发展的趋势，呈现出内在的继承、拓展和完善的“向前进”势头，这也说明随着人类社会进步，国家治理模式必然要不断发展。概言之，国家治理是一个历史性命题,不存在统一的固定模式与发展路径,各国应将独立探索与开放借鉴相结合,根据国情需要与历史文化传统来打造本国治理模式。

二、构建基于发展的新治理型国家的缘由

当前，世界进入到一个“穷”的阶段，传统的治理方式穷尽了，路径依赖不可持续；在这个时候，中国治理的成功显得愈发可贵⑧。“中国之治”应是什么样或者说如何阐释？这不仅是对“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题的回答，对这一问题的回答还将使中国有更大力量为全球治理做出贡献，照亮国家治理的新方向。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央开启了“向治理寻求发展”的崭新时代，治理与发展正形成这样一种格局，即国家治理以发展为基础和目标，国家发展以治理为动力和手段，二者之间这种互动格局，正将当代中国指向一种基于发展的新治理型国家样态。这种新的治理型国家样态或者说新型国家治理模式，是历史与现实综合作用的结果。

第一，从历史政治学视角来看，基于发展的新治理型国家的形成，是社会主义中国国家治理形态发展的必然趋势。传统中国作为古典统治型治理国家，其治理的根本目标是为了巩固帝王权力，而非真正意义上国家的治理，但却开启了中国国家治理探索的先河。随着中国古典国家形态的瓦解，新中国现代国家形态确立之后，我国先后大体经历了计划经济时代全能型国家治理模式——管制型政府应运而生和经济导向型国家治理模式——服务型政府日益完善的两大历史阶段。改革开放带来了经济社会快速发展，特别是进入新时代，我国社会主要矛盾发生转换，曾经计划经济时代形成的管制型治理模式留下的“权力主导一切”惯性和市场经济时代打造的服务型治理模式带来的“GDP就是一切”狂热，日益与时代发展和人民意愿格格不入，构建一种基于发展的新治理型国家势在必行。

受计划经济影响，新中国成立到改革开放初期，我国逐渐形成了全能型国家，管制型政府应运而生。这种管制型治理模式的最大特点是党政一体或者说党政不分，治理方式以人治思维和行政管制为主。具体而言，国家对政治、经济、文化、社会等各个领域，以及生产生活等各个环节，都直接参与和全面管控，通过国家指令和行政手段来实现对人、财、物的全面管控。这一时期，国家集合“主人”和“保姆”双重身份，既扮演“运动员”角色，也行使“裁判员”职能，成为一个无所不包、无所不管的“全能型国家”。这种国家“强势主导”和“管控一切”的管理模式，以及全能主义动员体制，在一定程度上适应了当时中国久经战乱之后快速恢复发展的需要。但是，后期随着经济社会进一步发展以及国际形势风云变化，特别是由于社会主义国家治理经验不足，管制型治理进一步扭曲发展，我国国家治理走了一段弯路。实践证明，这种模式突出政府本位、权力本位，强调政府的“全能性”，而忽略了其他社会主体的能动性，从而限制了社会活力迸发，其消极影响在实践中不断显现出来。管制型治理模式反映出的“官尊民卑”、“官重民轻”的思想与法治国家以及和谐社会的建设格格不入，因而有必要对这一治理模式进行变革，而服务型治理因其与社会价值理念高度一致，逐渐成为管制型治理模式的替代者。一言以蔽之，全能型国家管制模式作为新中国成立到改革开放之初的一个过渡性治理模式，在特定的历史背景下，曾发挥了积极作用，但从历史发展趋势来看，它必然会被更加成熟的国家治理模式所取代。

1978年，党的十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕，中国开始走上了以经济建设为中心，坚持对内改革和对外开放相结合的中国特色社会主义市场经济发展道路，逐渐形成了经济导向型国家，服务型政府日益完善。这种以推动经济发展为首要目标的服务型治理模式，强调市场竞争和效益效能，为了实现这一目标，在重视市场经济现代化导向性作用的同时，也借鉴了全能型国家管制模式的有益做法，通过积极介入经济生活，发挥国家与市场的“双向”作用来调动多元利益主体的积极性和主动性，从而使中国经济社会出现了前所未有的大发展大繁荣。应该说，这种治理模式在确保转型时期经济社会秩序稳定的基础上，推动了我国经济持续快速增长，并在总体上使民众福利水平得到极大提升。但是，随着中国经济进入到从高速增长转向高质量发展阶段，发展的内涵更加丰富，对国家治理效能提出更高要求。只有进一步推进制度改革，对政府、市场和社会的关系进行深入调整，建立起支撑经济社会高质量发展的现代化国家治理模式，才能继续保持中国经济又好又快发展。一言以蔽之，改革开放以来，“国家通过各种形式积极推动经济增长，激活了国家内部治理主体的竞争活力，社会主义市场经济制度的建立，确立了以市场为资源配置的治理机制，强调了市场在国家治理中的重要作用”⑨，从而推动了国家各项事业快速发展。但也要看到，进入21世纪以来，一切为了经济发展的服务型治理模式在实践中出现诸如整个国家陷入GDP崇拜陷阱、为了经济效益牺牲生态环境和国家内部缺乏有效利益调节机制等种种问题。随着中国特色社会主义进入新时代，特别是世情、国情和党情变化以及社会主要矛盾的转变，一个更加科学高效和符合时代发展规律的新治理型国家或者国家治理样态成为时代的呼唤。

第二，从我国的实际情况来看，基于发展的新治理型国家的建构，是解决各种现实问题和实现进一步发展的必然选择。从大历史观角度来看，随着我国民主政治建设的发展，现代国家裹挟经济与社会泛政治化的模式亦趋于式微，单纯依靠行政手段或政治方式已经难以有效解决各种问题。应该看到，改革开放40多年来，中国在取得巨大成就的同时，也衍生出一系列问题，诸如发展经济与保护环境、政府绩效与公共服务、社会公平与竞争效率等各种矛盾亟待解决。更重要的是，在改革开放推动现代化进程中，经济领域、政治领域和社会领域渐趋分化，经济、社会的发展亦各自获得其动力，各有其成长路径与规律，如何协调这些分化的社会领域和各个主体之间的矛盾，成为政治建设和政治发展的一大难题。随着中国特色社会主义进入新时代，如何坚持在党的领导下，有效化解各种矛盾和解决各种问题，实现国家各个领域和主体之间的共同进步，进而实现国家整体性的可持续发展，亟待通过进一步国家治理来解决，因此建构基于发展的新治理型国家成为必然选择。

改革开放以来，在国家大力发展经济的导向指引下，各级地方政府通过“政策洼地”招商引资，为了GDP增长而牺牲生态环境，惯用市场壁垒和保护主义，采取产业政策、环保政策以及法治与政策的倚轻倚重策略，甚至片面强调经济发展而忽视社会、环境的跟进等，造成的负面影响日益突显。同时，随着改革开放深入，我国经济社会发生深刻变化，利益复杂化、文化多元化和诉求多样化成为客观现实。在这种情势下，国家治理的内涵和外延已与过去截然不同，继续沿袭计划经济时代大包大揽的传统以及用延伸国家权力广度的办法去管理本属于市场和社会范畴内的事务，必然事与愿违，也不可能奏效。正是由于一些过时的规定和做法没有被及时废止，国家权力广度在市场经济条件和新的社会环境下没有适时做出调整，国家才不得不持续增加人力、物力、财力的投入去承担那些理应由市场和社会承担的职责，结果是国家不但耗费了大量人力物力财力资源，而且找不到国家权力的广度和深度的平衡点，从而抑制了国家治理效能的提高⑩。可以说，基于改革开放40多年的经验教训，继续依靠夹杂着计划经济时代的某些元素的服务型治理模式来实现我国经济向内涵式发展已经难以为继，亟待通过基于发展的新治理型国家建构，持续释放改革开放的活力与红利来进一步推动国家向前发展。作为一个不争的事实，改革开放以来，中国政府、中国社会就“如何更好地发展”实践和模式的探索，经历了一个不断深化的过程。这些探索所取得的一个共识性的成果，在于认识到要以制度优势实现社会公共价值最大化，从而不断解放和发展生产力，来解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经发生重大转化，国家政治、经济、文化、社会、生态等各个领域之间分化与组合、张力与互动关系的复杂程度，已远非20世纪八九十年代可比。当前，中国社会各主体各行业各领域之间的互动关系呈现出若干新特点：一是联系的紧密程度今非昔比；二是互动的链条和时间大为缩短，相互影响的即时效应开始显现；三是多领域交叉模式取代简单互动模式。可以说，中国社会已经进入“复杂社会”基本面向，这种现状内在地要求中国必须采取全面、整体、系统的国家发展模式，必须兼顾问题导向的改革策略与目标导向的发展战略。同时，现代中国的经济、社会基础以及社会个体、群体与社会组织，通常处于变动不居的发展形态之中。因此，对于当代中国而言，既要防控风险、维持安定有序的政治秩序，又要使整个社会获得内生的发展动力，这就要求国家从过去发挥制度优势，转向以市场主体的创新活力的激发、消费社会的建构、体制机制的完善、法治经济与法治社会的全面推进、支撑经济持续发展的优良社会结构等治理要素的集合为重点的国家治理模式优势发挥，即构建一种基于发展的新治理型国家，来不断提高国家治理能力和治理水平，从而以优良的治理来助推中国的发展。

三、基于发展的新治理型国家的主要特征

从国家治理模式变迁视角来看，新中国成立70多年来，我国国家形态大体经历了全能型国家和经济导向型国家两大历史阶段，国家治理也经历了从管制型到服务型的重大历史变迁。特别是改革开放以来，国家治理探索进入一个“快车道”，在治理理念、治理手段和治理方式上开始向现代治理方向发展。随着中国特色社会主义进入新时代，以及国家发展与治理逻辑转换，我国进入到一个构建基于发展的新治理型国家阶段，这是一个全新的国家形态和治理样态，是在总结管制型治理和服务型治理经验教训基础上，在继续探索治理型治理情景下，并结合已经变化的世情国情党情，从而形成的一种全新的国家治理模式。这种模式，大体具有以下几个方面的主要特征。

第一，这种国家形态最鲜明的底色，就是追求整体发展、全面发展和系统发展，以最终实现全面协调可持续的内涵式发展。从比较政治视角来看，古典国家不以发展为存在前提，主要政治功能在于维护王朝万世统治，但处于竞合性国际体系的现代国家，发展是其赖以生存的基础，是国家的“第一要务”。从现代治理角度来看，社会主义中国不管选择什么样的治理模式，都要基于现实国情和国民需要进行综合考量。当前中国最主要的国情，就是历经改革开放40多年的发展，经济社会已经发生了翻天覆地的变化，但我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段，仍然是世界上最大的发展中国家。而且，改革开放后出现了贫富、城乡、东西部三大分化加剧，社会矛盾累积，且不时有尖锐化的表象，要缓解社会矛盾，需要在做好存量财富分配的同时，更加注重公平正义。同时，进入新时代，我国社会主要矛盾也已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而这种发展不平衡不充分的问题，决定了新治理型国家建构的首要目标和价值定位，即为了更好地发展和实现发展结构优化，也就是要实现从“增量”到“提质”的内涵式发展。

具体来说，这种发展不是暂时性或短期性发展，也不是突出某一方面或领域发展，而是包括三个层面意涵。其一，总体来说，推动国家主体进一步发展，不断增强综合国力，早日建成一个富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化国家。基于我国所处的发展阶段和现实国情，新治理型国家首要目标是促进发展，通过现代化治理，有效预防和化解各种矛盾和危机，为国家持续稳定发展创造条件。其二，具体而言，推动国家各项事业、各个主体和各个环节有序发展，实现国家现代化。实现国家现代化，首要是国家治理现代化，通过国家治理体系和治理能力现代化，推动各项事业(政治、经济、文化和生态等)均衡发展、各个主体(政府、市场、社会，包括个人等)有序参与、各个环节(立法、司法、执法)高效协作，这是新治理型国家应有之义。其三，最终指向，实现我国的整体发展、全面发展和系统发展，从而为内涵式发展奠定基础。概言之，整体发展，就是改变以往将经济增长作为主要目标的发展思路，实现经济繁荣与社会进步、环境保护等共同发展；全面发展，就是实现城乡一体、区域平衡和产业协调等均衡发展；系统发展，就是实现政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”的协同发展。

第二，这种治理样态，既不同于过去形成的固有成式，也不同于西方国家已有样式，而是一种集时代特色、发展特色和中国特色为一体的全新模式。时代特色，指一个时代在社会生活、精神生活、物质生活等方面所体现出来的区别于其他时代的特色。国家治理模式要紧跟时代步伐，彰显所处时代特征和主题，也就是国家治理要不断迈向现代化。发展特色，指一方面国家治理要围绕发展、服务发展和促进发展来展开，另一方面这种国家发展动力来源于国家治理创新和完善，通过国家治理体系和治理能力现代化来为发展提供持久动力。中国特色，指当代中国体现为传统国家、现代国家和社会主义国家三种国家形态的叠加，使得国家治理要遵循中国古代的政治传统、现代国家的治理效能和社会主义国家的价值目标，从而在国家治理模式的选择、塑造和完善等方面都具有独特性。因此，构建基于发展的新治理型国家，在学习借鉴西方政治文明有益成果但绝非照抄照搬的基础上，要注重将时代特色、发展特色和中国特色融为一体。

时代特色，主要体现在以下几个方面：(1)治理主体从政府与私人对立，转型为公共力量与个人参与结合；(2)治理载体从权力依附机构，转型为制度与政策工具共同发力；(3)治理层次从单向性上下层级，转型为网状化治理；(4)治理过程从命令与控制，转型为协商与沟通；(5)治理技巧从机械化管理，转型为灵活性合作；(6)治理目标从压力传导型化解矛盾维护稳定，转型为制度保障性推动国家持续发展。就发展特色而言，中国是发展中国家，国家治理转型不能隔断与历史文化传统的内在联系，要从历史经验教训中汲取有益成分。因此，建构新治理型国家，也需要包含以往管制型和服务型国家治理模式的合理因素。例如，为防止我国局部地区长期存在的具有阶级斗争性质的暴力恐怖活动，必要的管制举措和相应的管理制度要保留并完善。就新治理型国家的中国特色而言，“中国国家治理区别于西方治理理论的一个重要方面，是国家治理的基本立足点放在国家身上，发挥中国共产党和中国政府在治理过程中的主导作用，将政党、政府、市场和社会等力量综合统筹到国家治理的框架内”。例如，西方多元主义认为，在多元权力分化社会中，政府扮演协调者角色而非决定者角色，倡导小政府-大社会模式(或者说弱国家-强社会模式)。但对于中国而言，“强国家-强社会”模式是国家与社会和谐发展的理想模式。这种“强国家-强社会”模式是一种新型的具有中国特色的国家与社会关系模式，它克服了全能主义国家治理包揽一切、发展型国家治理缺乏社会动力的局限，是构建和谐社会的社会主义国家治理的有效路径。

四、构建基于发展的新治理型国家的理路

就当前中国治理现状和面临的问题来看，构建基于发展的新治理型国家是一种新设想和新探索。同时，构建基于发展的新治理型国家是一个重大使命，更是一个复杂的、长期的和艰巨的系统工程。这是一种全新的现代化国家发展样态和国家治理模式，没有可资借鉴的成熟模板，唯有先整体擘画和宏观设想，再具体描绘，并随着中国特色社会主义发展不断完善，逐步建成一个契合新时代要求的新治理型国家。

(一)价值趋向

新治理型国家建构的价值趋向是，适应我国经济社会转型深化的客观要求，使政府、市场、社会形成一种互惠共生与和谐发展的关系。改革开放40多年来，我国经济社会发生深刻变化，社会事务日益复杂，治理主体日益增加，利益诉求日益多样，过去政府主导的管理模式和服务型治理显然已无法适应时代发展要求。在公共治理的理念下，目前政府机构已经不再是唯一的社会治理核心，国家的政府机构与公共机构以及私人机构在共同承担着这一责任。同时，当前我国进入一个重要转型期和特定历史阶段，受社会主义市场经济大繁荣大发展的推动和影响，个体之间、群体之间、个体与群体之间，以及经济社会各领域之间交互运动日益活跃，尤其是社会领域和专业领域的分化，包括社会组织和公民社会的发育，构成了新治理型国家建构的基础。随着富裕阶层不断扩容，公民政治参与意识增强，尽管目前我国民间社会组织和公民社会尚不成熟，独立性不强，作用尚未完全发挥，但在推动政治体制转轨和促进政治民主化等方面的作用日益突出。可以预见，公民社会将在国家治理体系中发挥更加重要的作用。

从理论上讲，政府与公民关系的实质是行政权力与公民权利之间的关系。从现实来看，现代国家和文明社会的基本特征是尊重和反映公民的各项权利和真实意志，鼓励和支持公民的政治参与向纵深发展，推动“政府本位”“权力本位”向“公民本位”“权利本位”转变，以彰显对公民社会权利的确认和保障；同时，进一步厘清和明确政府与市场的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，把本应归属市场权力和市场能管好的事务还给市场，从而规避政府不作为、胡作为和乱作为等权力异化和腐化现象衍生，形成政府、市场、社会和谐共赢的局面。具体到基于发展的新治理型国家，就是要形成在市场原则、公共利益和广泛共识的基础上多领域跨层次的合作，其治理机制所依靠的是合作网络的权威和共同发展的目标，而不仅仅是政府的权威和国家的推动，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的自上而下，从而逐步实现从以政府为中心的权力治理和单一管理，向现代化的社会治理和合作治理发展。因此，“建立政府、市场、社会互惠共生的有效国家治理模式，是转型完善和深化市场经济体制的核心任务，也是促使转型国家从严重的分裂与衰退走向持久的稳定与发展的制度基石”。

(二)逻辑进路

新治理型国家建构的逻辑进路是，坚持中国特色社会主义制度，立足系统性、整体性和协同性改革，对国家政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域进行规制，逐步实现国家治理体系和治理能力现代化。党的十八大报告明确指出：“中国特色社会主义制度，就是人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度”。新中国成立以来，尤其是改革开放40多年以来，中国取得的巨大成就已经证明这套制度的科学性和优越性，是中国走向民族复兴的根本保障，因此构建基于发展的新治理型国家的前提和基础就是坚持中国特色社会主义制度。现代化是国家治理的一个最基本的目标向度，国家治理体系和治理能力的出发点和落脚点都要基于这个目标。国家治理现代化，在本质上是制度的现代化。中国国家治理是社会主义性质的制度治理。国家治理现代化是以完善治理体系和提升治理能力为价值目标的宏大工程。

具体来说，“国家治理体系是中国共产党领导中国人民治国理政的制度体系，包括经济制度体系、政治制度体系、文化制度体系、社会制度体系、生态制度体系和党的执政能力体系等”。国家治理体系现代化，应包括上述各个领域的制度体系的现代化建设。国家治理能力是运用国家制度体系去管理经济、文化、生态和社会等国家公共事务的能力，表征着国家制度的执行能力，体现在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理能力现代化，指以国家治理体系为依托，借助制度、机制、政策、技术等因素，促使国家多元治理能力保持协调进步、务实高效的一种趋向与动态过程。其中，推进国家治理现代化，特别是国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持改革的系统性、整体性、协同性。注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进国家治理现代化的重要方法。随着中国改革进入深水区，好改的、容易改的都已经改了，剩下的都是难啃的硬骨头，诸如国企改革、资本市场改革等。为此，深刻把握改革的系统性、整体性、协同性与国家治理现代化之间的关系，深入剖析当前影响改革系统性、整体性、协同性的主要问题和原因，采取切实可行的应对措施，统筹推进“五位一体”(经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设)总体布局和协调推进“四个全面”(全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党)战略布局，是深入推进国家治理现代化的必然要求和根本保障。可以说，坚持改革的系统性、整体性和协同性关乎国家治理现代化的整体联动和集成效能。

(三)实践依归

新治理型国家建构的实践依归是，践行社会主义公平正义，以实现国家整体利益、根本利益和长远利益基础上的“善治”，来有效防范和化解现代社会各种风险，促进社会共同发展和国家持续发展，从而不断提高国民幸福指数。公平正义是人类社会共同的价值追求，是国家治理的根本道德原则。践行社会主义公平正义，就是让每一个人和组织都有实现价值与发展的机会，它构成国家治理的公共价值属性和发展为了人民的价值依归。要真正实现社会主义公平正义，必须追求实现国家整体利益、根本利益和长远利益基础上的“善治”。从现代国家治理的角度来看，实现公共利益最大化，方为良好的治理，即为“善治”。具体来说(主要借鉴公共管理学者陈广胜《走向善治》一书的主要观点)：其一，作为治理主体，无论政府、非政府组织或是私人企业都应具有合法性，尤其是发挥元治理功能的政府，更应是温良、公正的治理者，是值得公众信赖的合格治理者。其二，治理的本意是服务。现代政府治理的出发点是让公众享有更充分的公共物品、更高满足度的公共服务，以实现社会公众福利的最大化。其三，治理方式不是统包统揽的治理，也非权力压制、单向施恩，而是建立在契约基础上的合作治理和共同治理。其四，治理的过程是多中心良性互动的过程，也是政府不断回应公众需求的过程。总之，“这是一种境界，是一种多元治理、和谐治理的社会形态，虽然矛盾与冲突仍会频繁出现，却能最大限度地被社会所包容、被制度所接收、被机制所化解”。

现代国家赖以存在的社会基础、经济基础以及它所要面对的社会个体、群体和组织通常处于变动不居状态，从而使得建构现代国家常态稳定的政治秩序也处于一种激烈动态变化中。正如乌尔里希·贝克所说，“它们是现代化的风险。它们是工业化的一种大规模产品，而且系统地随着它的全球化而加剧”。因此，现代社会本质上是一种“风险社会”。对于现代中国来说，这种风险防控下的社会秩序，绝非通过削弱社会活力与创造可以达成或者维持。同时，新中国成立以来，尤其是改革开放40多年以来，我国在以经济建设为中心的指导思想引领下，在以经济为导向的服务型治理模式推动下，国家在各项事业获得发展的同时也积累了不少矛盾，诸如贫富悬殊拉大、环境遭受破坏、公平正义不彰等，严重影响到国家的进一步发展。要有效防范和化解各种风险，促进社会各个主体共同发展和国家整体持续发展，不断提高国民幸福指数，必须依靠国家治理现代化。换句话说，面对现代“风险社会”及其累积的各种社会问题，要以最小代价或最好方式来解决，必须依靠国家再调节和再分配性治理，才能避免国家因发展带来不必要的社会震荡，从而不断提高国民幸福指数。国民幸福指数(Gross National Happiness，简称GNH)，最早是在20世纪70年代由不丹国王提出的，类似于绿色GDP或者联合国的人类发展指数(HDI)，与GDP单纯强调经济增长不同，GNH强调以人为本，注重经济发展、环境保护以及公民幸福感的有机统一。过去的管制型治理和服务型治理以政府绩效为首要目标，考核GDP或财政收入，这种治理理念已不能适应时代发展和人民需要。因此，国家治理只有从传统治理理念转向现代治理理念，政府才能将居民的需求纳入自己的效用函数，避免单纯追求GDP的扭曲行为，这也符合我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾这一重大政治论断。

五、构建基于发展的新治理型国家的设想

当代中国的政治发展和国家治理已进入到一个以构建基于发展的新治理型国家为特征的新时期。现代中国政治的成长，继“向解放寻求发展”和“向发展寻求解放”的逻辑之后，开始转向“向治理寻求发展”和“向发展寻求治理”。因此，如何构建基于发展的新治理型国家是一个全新命题和时代课题，只能基于对当前中国发展经验的总结以及对其中所存在问题的反思，进而渐进性地向前推进和逐步完善。

第一，就治理主体来说，执政党、政府、社会和市场，既各自独立又相辅相成，最终形成在党的领导下，政府与市场、政府与社会等多元主体协同共治的格局。

构建基于发展的新治理型国家的根本目标和显著特征，就是构建现代化的国家治理体系，实现多元主体在参与国家事务管理和公共治理中的协商性、互动性与依存性。现代化的国家治理体系不同于全能型的国家治理体系，区别就在于能够让执政党、政权(包括政府)、市场(包括企业)、社会(包括社会组织)这四个元素既各自独立又相辅相成地发挥作用。其建构思路和价值逻辑，就是从根本上打破新中国成立以来形成的“全能型”或“一元式”国家治理模式，实现党政职能分开、政企分开、政社分开，“中央政府或地方政府不再是独占行动者，包括私营部门、非营利组织、大众传媒、公民运动者都是重要参与者，治理不仅是出现在水平政策过程中，也形成跨层次协商的过程”。具体而言，政府不再是国家治理的唯一主角和责任承担者，社会组织甚至是个人都可以成为治理的参与者和行动人，多个治理责任承担者在平等、协商、合作的基础上，建立相互联系和多向协调的运行机制，形成在党的领导下，在宪法和法律法规规范的基础上，政权机关(包括人民代表大会和政府)、市场(包括国有企业和民营企业)、社会(包括各种社会组织和团体)各司其职而又相互支持的现代国家治理体系。这是一种基于发展的新治理型国家体系，既不同于自由放任型，也区别于现代威权型。

在当代中国政治体系中，中国共产党作为执政党，对于公共政策原则的确定、重大政策的制定、调整与转向负有“总领导”责任。具体来说，“在现代中国的政治结构中，一方面，中国共产党是国家发展功能的主要承担者、体现者、象征者，是中国全面改革与发展的领导者、组织者、推动者和落实者；另一方面，中国共产党的领导体系与执政体系又是中国现代国家治理体系的重要组成部分，因而中国共产党也是国家治理功能的主要承担者、体现者、象征者”。这种集“治理功能”与“发展功能”为一体的政治责任，要求中国共产党将其自身的执政治国纳入现代国家治理体系之中，纳入作为现代国家治理体系之集中表现的法治体系之中。集中来说，一是强化以人为本和人民至上的执政理念，更加注重和保障民生事业发展，推动政府在政策制定和执行中更加注重公平正义，让广大人民群众平等地享有经济发展成果。二是通过法律和制度的完善，进一步厘清党和政府部门在公共事务管理和国家治理中的权利及责任，促使党政关系不断制度化、科学化和明确化。三是在对政府充分授权，使政府在民生保障和公共服务领域的能量得到充分释放的同时，也要对政府权力扩张趋势和异化现象进行有效制约。

治理成为政府的重要职能，政府作为“元治理者”和治理伙伴角色定位是一大趋势。具体而言，一方面，在治理理念方面，要从“政府主导”“直接干预”向“政府引导”“间接调控”转变。这就要求政府这只“看得见的手”从微观资源配置领域逐步撤出，大幅减少政府对资源配置的直接干预和管理，推动资源依据市场规则、市场价格和市场机制等进行配置，实现其效益最大化和效率最优化。政府的职能定位要更多转向提供支持市场经济高效、公正、平稳运行的各种制度性公共产品，降低市场运行的制度性交易成本，通过规范引导、制度协调和秩序保障等方式，为市场经济的健康发展培育适宜的制度环境。在关注经济发展的同时，政府要更加注重履行在提供优质高效的公共服务、塑造优良适宜的生态环境、促进社会公平正义等方面的重要职能。另一方面，在治理方式方面，实现政企分开、政资分开和政事分开，明确界定政府的权责边界，着力解决政府缺位、越位和错位问题。政府行为要更多转向引导、参与和环境塑造，形成多元互动决策模式，增强政府决策透明度和可预期性，构建法治政府和责任政府。实现治理理念、治理方式的转变，离不开相应体制机制改革的有力支撑。就中国政治发展现状来说，首要和关键的就是继续推进政府职能变革，进而循序渐进地推进政治体制机制变革与完善，为党政关系、政企关系与公民社会发展奠定基础，以不断推动政府职能现代性的转变和实效性的优化，这不仅是中国行政管理体制改革的客观要求，也是构建基于发展的新治理型国家的重中之重。政府职能转变的目标是建立民主、发展、透明、诚信、服务和廉洁型政府，科学设置政府机构，提高政府效率和政策透明度，合理调剂政府、市场和社会的关系，重塑政府的职能。具体来讲，科学厘清和调试政府与市场以及政府与社会的关系，各级政府尤其是基层地方政府，通过自我变革——确权、限权和放权，不仅要在方式上改变与市场和社会“自上而下”一条鞭的做法，推动沟通协调网络的建制与运作，也要在内容上从具体事务干预过多、过细的宽景中抽离出来，诸如把资源配置的基础职能还给市场，给企业更多生产经营方面的自主权，让社会承担起社会服务和公共监督等，使政府回归其本位，提升公共服务效能和发挥社会公平正义职能，实现基本公共服务均等化，等等。概言之，只有作为国家治理之神经末梢的“简约高效的基层治理体制”确立起来，才能说一种新的国家形态或者国家治理样态得以确立。

就社会而言，要充分发挥个人、企业、媒体和社会组织等多元主体的积极作用，解决政府治理效能不高、信息不对称等问题，并把社会建设纳入到国家治理中。同时，国家将信任植入社会，在面临社会抗议日趋频繁、国家与社会关系日显紧张的情势下，建立在社会转型基础上的国家转型应运而生、势在必行。就市场来说，要进一步厘清政府和市场之间的关系，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，使市场作为“无形的手”和推动力量，发挥出调节、导向和验证作用，助推国家治理实效的释放。概言之，“对于中国而言，国家治理无疑必须坚持党的领导和政府主导，但同时需要强调民主、法治、多元、合作，打破近现代以来传统意义上的国家与市场、政府与社会、公共与私人的两分法，淡化国家与市场、政府与社会、公共与私人之间的分界线”，进而形成多元主体协同共治的格局。

第二，就治理内容来说，处理好四大关系，即发展与治理的关系、法治与德治的关系、政策与制度的关系以及技术与艺术的关系，以提升国家综合治理的实力。

发展与治理的关系。对现代国家而言，发展是一种“变”的历史力量，治理是一种“稳”的历史力量，发展与治理也非自然而然地相互融合、相互促进，有时甚至处于一种矛盾与对立状态，但是进入21世纪以来，特别是自党的十八大以来，当代中国已经进入一个“向治理寻求发展”的新历史时期。这就要求新时代的中国，更加注重国家治理能力和治理水平的提升，建构新治理型国家来重塑国家治理体系，为实现国家的进一步发展保驾护航并提供动能。换句话说，中国自身持续发展与发展升级的新希望和新动能，就是国家治理，高效的国家治理能实现和保障国家的持续健康发展。当然，国家的良好发展也会为国家治理奠定物质基础并创造各种有利条件，有助于国家治理理念、治理方式和治理水平的更新换代，从而实现发展与治理的良性循环和相互促进。概言之，正确处理发展与治理的关系，使国家治理以发展为坚实基础，国家发展以治理为长久动能，国家治理与国家发展之间形成一种紧密相连和相互促进的“共同体”，这是建构基于发展的新治理型国家的重要前提。

法治与德治的关系。“法治”是惩恶之治,“德治”是扬善之治。从法治与德治所影响的领域来看,法治是他律之治,即它仅仅约束人们的外在行为,通过约束人们的行为而实现治人,它对人们的内心世界无从干预,属于治外之治；德治则是自律之治,它不仅可以约束人们的行为,还可以约束人们的思想意识,并通过约束人们的思想意识来达到约束人们行为的目的,属于治内之治。法治与德治是国家治理现代化过程中必不可少的两种手段,都以维护一定的社会秩序和促进社会发展为使命，二者密切联系、相互支持,共同推动着社会的进步。构建基于发展的新治理型国家，要更加倚重法治、崇尚法治和践行法治，让依法治国成为新时代国家治理的主旋律和压舱石，同时依靠社会舆论、风俗习惯和人们的内心信念等道德规范来辅助。法治是前提、核心和主要手段，德治是辅助和配合，两者的关系和地位决不能颠倒，而且二者缺一不可、相得益彰。

政策与制度的关系。在当前及今后一段历史时期，在国家政治生活和政治实践中厘清政策与制度之间的关系，是构建基于发展的新治理型国家的内在需求，也是促进中国全面发展和优化国家治理效能的内在需求。新中国成立以来，尤其是改革开放40多年以来，政策过多地承担了制度乃至法律应当承担的功能，这不仅对政治制度建设和法制建设不利，而且影响政策效果本身。近年来，随着我国对制度完善的重视，这一现象有所改观，制度与政策的关系得以重塑。当前中国正在进入一个政策活跃期和制度巩固交汇并存的历史时期。中国的发展越是到了关键时期，公共政策运用就越活跃，国家治理越是到了成熟期，制度体系就越定型、越巩固。就两者之间的关系来说，公共政策得到政治制度体系的支撑，制度体系得到公共政策的“减负”，一旦二者之间达成一种适度分离又相互支援的良性关系，将会推动中国政治发展进入一个新阶段。因此，随着基于发展的新治理型国家的建构，中国必将从“政策治国”向“制度治国”转变，在不断提高公共政策的精致化、科学化和协同化的同时，更加注重制度的建设、完善和执行，从而不断提升国家治理的实效。

技术与艺术的关系。在现代社会，技术是一种不可忽视的变革力量，甚至是能产生颠覆性影响的变革力量。从人类历史发展进程来看，技术影响着政治，改变着政治进程，重塑着国家形态。科学技术的进步，对一个国家的发展和治理的作用越来越大，甚至呈现出全方位、多面性和引领化趋势。尤其是以互联网等信息技术为核心的现代技术发展，有望彻底改变历史学家所谓传统国家在国家治理问题上的模糊性，实现所谓国家治理中的“数目字管理”。但是，在技术的应用及其治理效应上，人的因素仍然是关键。无论科技如何发展，人仍是国家治理的核心，未来图景中，一些主观因素如人的作用应当再次被重视。例如，在中国基层治理中，过于强调技术而忽视对人的管理，使得大量运用数字技术实现过程管理、痕迹管理的举措，成为新的形式主义的催化剂。因而在技术日益发展的现代社会，政治仍然要保持它作为一种治国艺术的维度。鉴于此，构建基于发展的新治理型国家，不仅仅需要推动科学技术发展，也需要治理上的智慧、勇气与担当，也就是需要技术之上的政治艺术，同时需要技术之外的人的因素。

第三，就治理目标来说，从治理主体、治理权源、治理动力、治理手段、治理方式和治理机制等六个方面进行革新，不断推动国家治理体系和治理能力的现代化。

就治理主体而言，我国主要是围绕国家权力或者以公共权力为后盾的公务人员或公共组织，准确来说各级政府成为其中关键所在。但是，作为基于发展的新治理型国家，其治理主体不再是以国家为唯一的中心，各级政府只是作为治理主体中的一个重要主体存在，其他社会组织、团体和个人等都是治理主体中的一员，都可以平等地参与公共决策和国家管理，国家治理的主体以及权威出现了多元化趋向。而且，在这个治理体系中，各个主体的地位是平等的，他们相互协调和积极配合，共同推动国家发展。概言之，基于发展的新治理型国家，治理主体从单一统揽向多元合作转变，以政府居高临下管理转向多元主体平等协商共治。就中国现实情况来看，国家治理首先应该调整党政主导的单一治理权威模式，注重培育社会的自主性发展，重塑国家与社会的权利型关系网络，构建党政为主、社会为辅的多元主体参与治理结构。国家治理，说到底就是指政府治理回归公共服务理性上来，把社会活力重新激发起来，确保社会权利在政府治理空白区的有效落实和填补，最终形成分工与合作的协商共治局面。

就治理权源而言，在具体实践中，我国的管制权或管理权的来源，都是基于国家权力机关自上而下，逐级授权而来，进而由被授权的权威机关来行使。权力的自上而下来源，决定了在国家治理和基层治理中，真正行使治理权力的组织或公务人员，只对上负责，而非真正对人民负责。在基于发展的新治理型国家中，国家治理权并非是由上级权威机关或权力机关授予，而是通过公共认可或社会契约赋予，甚至由人民直接行使，从而形成自治和共治。自治和共治，可以充分发挥人民群众的智慧，呼应广大人民群众心声，也可以规避官僚主义和形式主义等权力异化问题的发生。

就治理动力而言，社会加速、复杂性增长与技术进步使国家治理面临着新动力。具体来说，一是由“数量驱动”转向“质量驱动”。传统国家治理崇尚治理事项越多越好、速度越快越好，在很大程度上追求的是数量发展。进入新时代，中国的发展开始从“富起来”向“强起来”阶段转变，内涵式高质量的发展已经成为中国发展的重要引擎和必然要求，因此不管是产品、服务还是制度、思想，只有坚持高质量发展才能更具竞争力和持久性。二是由“要素驱动”转向“创新驱动”。《国家创新驱动发展战略纲要》提出要在2050年建成世界科技创新强国，在新兴技术不断涌现的背景下，过去国家以劳动力、资本、资源等要素驱动的治理难以解决高度不确定性下的新情况和新问题，只有创新驱动才能将个人的知识、智力、创造力与现代科学技术进行深度结合，成为国家治理创新的“永动机”。三是由“工具驱动”转向“价值驱动”。对于“追赶型发展”的中国来说，效率、效能与经济等工具性价值始终是我国治理的重要目标，但国家治理在重视工具性价值的同时，也要重视整个社会的公正、法治、秩序等规范性价值，从而推动整个国家不断朝着更高质量、更加公平、更可持续性的方向发展。

就治理手段而言，过去很长一段时期，我国管制或管理手段相对比较单一，主要以强制性的行政和法律手段为主，甚至有时通过惩治和强力来实现对社会的有效管控，进而达到维护社会稳定和发展的良好局面。随着民主法治的进步，单纯依靠行政命令式管理和相对单一的管制手段已经难以为继，国家治理手段变革势在必行。从宏观层面来讲，“治理的主要特征不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。因此，构建基于发展的新治理型国家，在治理手段上，除了有条件性保持国家强制手段(诸如法律手段和行政手段等)之外，更多采用经济手段、道德手段、教育手段和协商手段，突出引导性、协商性和包容性。就微观操作来看，国家治理手段要向智能化、数字化、个性化、精准化、网络化以及非线性治理转换。例如，传统治理是基于严密逻辑的线性治理，但量子技术、人工智能技术等的发展，使得政府治理的手段得以由线性手段转向复杂的非线性、非逻辑治理手段。

就治理方式而言，我国国家治理方式是层级式的金字塔形的，国家权力是科层制的从上到下垂直分布，通过政府的权威或者依托国家的强力等方式，实现对社会的单向度刚性控制。其结果是，社会活力不足，而政府权力过大，从而衍生出一系列社会问题。基于发展的新治理型国家，强调治理主体的多元化，在推动国家发展和实现共同发展的共同目标过程中，共同治理和相互协调成为主旋律，从而使治理层级呈现扁平化趋向。同时，国家治理不再仅仅依靠政府权威，而是合作的发展目标，进而实现从“政治权力”“专政权力”向“技术性权力”“制度化权力”转变，最终推动国家治理的制度化、规范化和程序化。一言以蔽之，这种全新的国家治理模式，强调公民与社会机构的多向度参与，治理方式更多地呈现出柔性的水平的运动，权力的流向更多的是双向或多层面的互动。

就治理机制而言，我国要有效克服治理中反复出现的“条块分割”和“碎片化”问题，以及治理效能和效果难以持久的弊病，国家治理机制要从“条块分割型”转向超级合作型、包容创新型和快速反应型。具体来说，一是要建立跨界超级合作与整合的机制。从理论上讲，无论是部门之间、行业之间还是地区之间并没有明显的边界，随着新兴技术跨行业、跨部门、跨学科、跨领域的颠覆，“边界”显得更为模糊和不重要，未来国家治理是“无边界的治理”，这就要求建立一个促进跨界合作与整合的机制，来克服国家治理长期存在的“条块分割”和“碎片化”顽疾。二是要建立包容创新的容错机制。随着高新技术的不断发展，技术变革无处不在，但这也意味着创新与风险并存，社会在多大程度上接受技术创新和容忍创新失败，是决定技术进步的主要因素。因此，国家要对技术创新持包容性态度，形成激励创新与包容失败的治理机制。三是建立快速反应型协作机制。这样可以使政府有效利用新技术的成果、快速适应新技术发展需要并积极引领新技术的变革方向。

总的来说，国家治理模式的不断探索与发展是一个大课题，也是学界和理论争议的一个大难题。提出构建基于发展的新治理型国家，说到底还是一个理论设想和一家之言，亟须进一步地去论证和完善。但是，一个基本原则和最终目标是明确的，那就是国家治理应该吸取传统国家治理和域外国家治理的丰富思想与经验，在保持已有的治理功效基础上，结合现代社会变迁对国家治理的影响，将国家治理制度化、法治化发展与传统治理资源等相结合，实现国家治理现代化朝着发展和完善中国特色社会主义制度的方向前进，为推动我国经济发展乃至整个国家发展从速度型向质量型转变，进而为把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定基础。

注释

①陈跃、李娜:《国家治理研究的理论范式、认知误区及发展进路》,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期。

②何颖：《国家治理的伦理回归》,《行政论坛》2020年第6期。

④郑家昊：《论政府类型从“统治”到“管理”的转变》,《天津行政学院学报》2013年第3期。

⑤参见杨兴坤、孔祥一、廖嵘：《国家治理体系构成及其现代化路径》,《成都行政学院学报》2018年第2期。

⑥张志海：《论治理型的公共行政》,《上海行政学院学报》2002年第1期。

⑦顾平安：《政府发展论》，北京：中国社会科学出版社，2005年，第224、237页。

⑧王义桅、张鹏飞：《“中国之治”新方向——论“中国之治”的内涵、特点及进路》，《北京日报》2019年12月16日，第13版。

⑨李志强、姚金海：《国家治理现代化：缘起、实践和整体框架》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》2014年第5期。

⑩戴长征、程盈琪：《国家治理现代化的理论定位和实现路径——以国家与社会关系为中心》，《吉林大学社会科学学报》2018年第4期。