湖南省洞庭湖治理回顾及效益分析

安秋香，黄 兵，毛春梅

（1. 湖南省水利水电勘测设计研究总院，湖南 长沙 410007；2. 河海大学公共管理学院，江苏 南京 210098）

1 概 述

洞庭湖位于湖南省北部，南接湘资沅澧四水，北连长江。洞庭湖是长江中下游重要的调蓄湖泊，承担长江汛期巨大的调洪任务，对长江中下游防洪起到重要作用，洞庭湖区也是湖南省重要的工农业生产基地，国家粮油基地，在湖南省国民经济和社会发展中具有举足轻重的地位。2014 年4 月，《洞庭湖生态经济区规划》获国务院批复（国函〔2014〕46 号），标志着洞庭湖生态经济区建设正式成为国家重大战略；同年，湖南省发改委专门成立“洞庭湖生态经济区发展处”，统筹湖区的建设与发展；湖南省委、省政府出台“关于加快推进洞庭湖生态经济区建设的实施意见”（湘发［2014］19号）。在此背景下，回顾洞庭湖治理并分析其防洪效益具有重要的理论价值和现实意义。

2 洞庭湖治理情况

新中国成立以来，洞庭湖治理可分为四个阶段[1～2]。

1）第一阶段：合垸并流整修堤防。1949 年冬开始修复溃垸、渍垸，堵复溃口；整理洪道、建闸修南洞庭湖，实施荆江分洪工程；合并200 多个堤垸形成沅澧大圈和沅南大圈；建成明山头、大东口、赵家河等排水闸及黄茅洲船闸、罗家铺节制闸和沙河口、王家垱进水闸等工程；堵调弦口，实施松澧分流；建设农场；建成岩汪湖、坡头、明山等大型电排站；建成冲柳、烂泥湖、南湖、野湖四处大型撇洪渠。截至1978 年止，湖区堤垸个数由1949 年的993 个合并为227 个，将6 400 km 堤防缩短为3 740 km，基本解决了洞庭湖区水系紊乱、乱围乱垦的问题，形成了洞庭湖区目前的防洪治涝格局。

2）第二阶段：建设防洪蓄洪工程（一期治理）。1980 年开始对重点堤垸进行堤防除险加固，湖区11个重点垸1 191 km 防洪大堤普遍加高了1～2 m，加宽了2～3 m，基本保证在1954 年洪水位情况下不漫堤。24 个蓄洪垸紧急救生转移、安全建设得到加强，较大地提高了抗洪能力，在洞庭湖区抗御1995，1996，1998，1999 年等几次特大洪水中发挥了重大作用。1994 年湘江流域出现百年不遇的高洪水位，湖区没溃1 个重要堤垸。

3）第三阶段：综合治理（二期治理）。1996 年启动二期治理，加固11 个重点垸堤防，整治南洞庭湖、藕池河洪道；加固长江干堤；建设城西垸、民主垸、安澧垸、大通湖东垸、共双茶垸及钱粮湖等蓄洪垸安全应急工程；河湖疏浚工程；平垸行洪退田还湖移民建镇工程；新建澧南、围堤湖、西官3 处大型分洪闸；平废112 处双退垸的阻洪堤坝；更新改造大型排涝泵站。通过上述工程建设，洞庭湖区11 个重点堤垸基本达到20 年一遇防洪标准。

4）第四阶段：三峡工程后期治理（近期治理）。为应对三峡工程对江湖关系变化的影响，加固钱粮湖等三大垸围堤工程和19 个蓄洪垸堤防工程；加固麻塘垸堤防工程；治理华容河；建设钱粮湖等三大垸蓄洪安全工程；更新改造大型灌排泵站；下荆江河段（湖南段）河道整治工程；长江中游熊家洲至城陵矶河段崩岸重点治理工程；黄盖湖防洪治理工程；洞庭湖北部地区片、松澧地区片、湘资水尾闾片、沅澧大圈片以及岳阳市和沅江市城区片共计6 大河湖水系连通工程；四口水系综合整治工程等。通过上述治理工程，减轻了长江入湖水量持续减少对湖区水环境的不利影响。

70 年来，湖南省在湖区基本建成了以上游水库、堤防、灌排泵站、引排水闸、蓄滞洪区、河道治理等工程措施与水文预报、水库调度等非工程措施相结合的防灾减灾体系，基本具备了防御1954 年洪水的能力，防洪抗旱减灾的安全性需求基本得到满足。

3 洞庭湖治理效益分析

党的十八大以来，党中央通过顶层设计积极推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局。水利是国民经济和社会发展的基础和命脉，“兴水利、除水害”，保障人民生命财产安全，提高人民生活水平，改善人居环境，促进经济发展，维持社会稳定，为“五位一体”建设提供支撑与保障，发挥了巨大效益。

3.1 经济效益

洞庭湖治理的经济效益主要体现在防洪效益上。根据《已成防洪工程经济效益分析计算及评价规范》（SL 206-2014），防洪经济效益分为直接经济效益和间接经济效益。

1）直接经济效益。防洪经济效益引用《湖南水利与经济社会发展关系研究》[3]计算成果，1955—2017年，洞庭湖区防洪效益为12 640 亿元（当年价），多年平均防洪效益为200.6 亿元（当年价）。

《已成防洪工程经济效益分析计算及评价规范条文说明》提到，防洪工程的经济效益包括可减免的洪灾损失和可增加土地开发利用价值两部分，已成防洪工程可增加的土地开发利用价值已基本体现在减免洪灾损失中，不另外单独计算土地增值部分。《湖南水利与经济社会发展关系研究》计算中，洪灾损失都是以1954 年为参照年，限于当时经济条件和工程水平，其淹没损失计算的有效范围较小，实际上，洞庭湖区防洪工程在增加可利用土地和优化土地利用结构方面的增值量巨大，洞庭湖区耕地面积从580 万亩增加到860万亩，洪涝保收达到650 万亩，沿湖城镇增加的建设用地近100 万亩。这部分效益无法精确计量。

2）间接经济效益。防洪工程减少了因洪灾损失给灾区内外带来的间接损失，包括地域性波及损失和时间后效性波及损失。减少的间接损失即防洪间接效益，间接效益包括：减轻防洪抢险的强度和压力；减轻大洪水年份蓄洪造成的损失；避免了特大洪水可能发生的毁灭性灾难；减少了长江中下游和四水上游的洪灾损失；避免了交通中断给社会经济造成的影响；间接经济效益还包括疏浚河道，调洪补枯增加了通航时间，增大了通航能力。这部分效益无法精确计量。

3.2 生态效益

洞庭湖是与长江保持水体自由交换的大型天然湖泊之一，形成了复杂的江河湖泊复合型湿地生态系统，是全国最大的淡水湿地，具有调节区域生态环境、气候，降解污染物、涵养水源等生态功能，对维护长江流域生态安全具有重大战略意义。洞庭湖的长期治理，保障了其稳定的生态功能，为解决生态环境问题、实现高质量发展，不断满足人民群众日益增长的生态环境需要发挥了重要作用。

洞庭湖既是珍稀水生生物及资源性鱼类的繁衍地和活动场，也是具有世界意义的珍稀迁徙性鸟类的越冬场和栖息地，被世界自然基金会列为全球淡水生态系统200 佳，中国生物多样性保护的40 个关键区域。目前，洞庭湖区已建立2 个国家级和2 个省级自然保护区。拥有淡水鱼类117 种，其中国家一级保护的有中华鲟、白鲟；淡水哺乳动物有国家一级保护的白鳍豚和二级保护的江豚；野生植物和归化植物1 186 种；区内记录到鸟类317 种，其中国家一级保护的有东方白鹳、黑鹳等，是长江流域的生物物种宝库[4]。

洞庭湖退田还湖、退耕还湖后形成的稳定与非稳定水域不但使水生物的多样性更丰富，且形成了更大的水面，“湖泊效应”更明显，改变了湖区局部气候，包括降水量增加、湿度增加和无霜期延长[5，6]。

洞庭湖治理改善、美化了湖区环境，给当地居民提供了幸福、健康、宜人的生活环境。

3.3 社会效益

洞庭湖治理降低了水旱灾害损失率，为创造良好、稳定的生产生活环境提供了最基础的支撑和保障，为保障粮食安全发挥了重要作用。新中国成立以来，洞庭湖防洪能力得以迅速提高，排涝能力大大增强，调蓄容积也扩大了，洞庭湖年均入湖水量约2800 亿m3，入、出湖洪峰削减比达30%，同时规划建设的160 亿m3的蓄滞洪区用于分蓄超额洪水，巨大的防洪蓄洪工程体系，对洞庭湖区、对长江中下游地区特别是武汉的防洪保安作用不可替代。

水利工程建设拉动就业和促进土地增值及产业结构优化。水利工程建设产业链长，带动建筑、机械产业发展，增加就业机会和农民收入。

洞庭湖治理项目中的农村饮水安全工程、水利血防工程，事关农民切身利益，是农村群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是重大的民生工程，也是加快社会主义新农村建设和推进基本公共服务均等化的重要内容。现在湖区自来水普及率由2012 年的43%提高到2017 年的82.7%，农村饮水实现了喝水困难到喝好水的飞跃，减少了血吸虫病的传播。血吸虫病是危害洞庭湖地区广大群众身体健康的严重疾病。新中国成立前，由于缺少防治措施，湖区人民患病率很高。1949 年后，在党和政府的领导下，通过采取并垸合流、高围垦种、矮围灭螺、大堤护坡结合灭螺等措施，血吸虫病害得到有效控制。2010 年，血吸虫新患者人数比建国初期下降了99.88%。

3.4 文化效益

洞庭湖区是楚文化的重要发祥地，有“八百里洞庭美如画”“天下第一水”的美誉。千百年来，洞庭湖以其烟波浩渺、横无际涯、气象万千的气势和风光吸引了天下游客，历代文人墨客都对美丽的洞庭湖作过热情的吟咏，如“江天暮雪、洞庭秋月、远浦帆归、渔村夕照”描绘的就是洞庭湖区。北宋著名政治家、军事家和文学家范仲淹的《岳阳楼记》，把洞庭湖的雄伟磅礴气势描绘得淋漓尽至、脍炙人口。即使在阴晦沉霞的天气，也给人别致、谲秘的感觉，激起人们的游兴[4，7]。环湖区有君山、杜甫墓、杨么寨、铁经幢、屈子祠、跃龙塔、文庙、龙州书院等55 个国家、省、市级风景区，7 个国家级历史文化名城名镇名村。世界最大的芦苇荡——沅江鹿湖芦苇场、东南亚最大的自然荷花景区岳阳团湖、千年古渔村湘阴青山岛渔村等等都坐落在洞庭湖区。洞庭湖是湖湘文化的重要载体，大力开展洞庭湖综合治理，逐步恢复洞庭湖原貌，有利于湖湘文化依附这个载体不断发展壮大。

洞庭湖的治理推进了人水关系的文明进程。过去，洞庭湖水患频发、灾难不断，威胁群众生命财产安全，阻碍经济社会发展，因此，探索和实践人水相处的方式，一直是湖区人民与自然斗争的主题。新中国成立以来，治湖脉络体现了积极应对江湖关系和水情变化，从最早的对洪水束手无策（表现为躲避洪水为主）——筑堤挡水、控制洪水（表现为建设水利工程来改造湖泊、调蓄洪水等以保障经济社会发展的安全）——“蓄泄兼顾、江湖两利”“共抓大保护、不搞大开发”的综合治理（表现为由堵向疏导转变，加强蓄滞洪区风险管理，探索洪水资源化利用等），这是遵循可持续发展思想的综合体现，是综合治理洞庭湖洪涝灾害和改善生态环境的指导原则，标志着洞庭湖治理理念的进步，也充分体现了湖区人民与水斗争——与水共生——与水共荣的文明进程。

依托水利工程引导公众认知水情、了解水利，增强水安全、水忧患、水道德意识，增强公众知水、爱水、节水意识，促进形成知水、节水、护水、亲水的社会风尚。

3.5 政治效益

洞庭湖治理为有效防范因洪水泛滥带来生命、生产和生活不安全的风险、因水资源短缺而引发的水事纠纷和冲突风险、人民群众因饮水困难而引发的不稳定风险、水质恶化导致疾病流行的风险、水土流失而致的生态安全风险等发挥了重要作用，充分体现了水利在支撑经济社会发展，保障公众生命安全、城市安全、社会稳定中的政治责任和担当。

治水历程中，党和政府在遇到水旱灾害时展现出的关心人民群众疾苦并全力保障人民群众生命财产安全的政治担当；在治水规划、组织、协调、控制等方面表现出的专业能力和执政能力等，有效地增强了民众的政治认同与支持。

洞庭湖治理工程是典型的民生工程，保障了人民群众生命财产安全，改善了城乡居民的生产生活条件，提高了人民群众的安全感、获得感和幸福感，展示了党和政府以人民为中心的执政理念。

4 结 论

洞庭湖经过70 年的治理，在保障人民生命财产安全、改善生态环境、提高人民生活水平、维持社会稳定、丰富文化内涵、带动经济发展、彰显政治担当等方面产生了巨大效益。当今新发展阶段，洞庭湖治理将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治理思路，让湖区生态环境更加优美、水资源永续利用、人民生活更加幸福[8]。