中国特色协商民主的地位、概念与要素

张卓明

(华东政法大学 法律学院，上海 201620)

民主既是法治的基础，又是法治发展的动力来源。在全面推进依法治国的当下，如何认识与理解我国社会主义民主政治实践，尤其是独具特色的协商民主实践，并在此基础上不断加以完善，充分发挥其独特优势，是一个重大的理论和实践课题。党的十八大以来，习近平总书记对协商民主提出了不少新观点、新思想和新论断，发展了社会主义协商民主理论，这已成为习近平法治思想的重要组成部分。本文拟从中国特色协商民主的地位、概念、构成要素等方面对之加以探讨。

一、协商民主在我国民主政治中的独特地位

在现代社会，民主既是统治秩序之正当性的根本来源，又是实现自由、平等、人权等基本价值的不二法门。因此，民主成为现代国家的基本理念。不过，民主理念在中西方有很大的差别。在当代西方，主导性的民主理念是形式主义的，以选举程序为中心。正如政治经济学家熊彼特在1942年提出的那样，民主“就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”[1]395-396。这个定义强调的是民主作为选举官员的程序和方法，而不是体现人民意志和人民统治的实质。即便承认人民意志的存在，也是从形式化角度去理解，如德国法学家默勒斯指出：“不存在先于民主的人民意志，民主程序表达了人民意志。民主的运作不是代表式的，而是表达式的。民主通过程序创造民主意志。”[2]10在我国，主导性的民主理念是实质主义的，以人民为中心。因此，民主被理解为人民统治或人民当家作主，为了区别于西方资本主义国家的民主类型，又被称为“人民民主”。(1)关于人民民主理念在中国的兴起过程，参见张卓明：《历史维度下的民主中国梦——人民民主思想在中国的兴起》，载《浙江社会科学》2013年第7期。人民民主观念直接反映在我国现行宪法中，宪法序言宣告：“中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”宪法第2条第1款又规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”习近平总书记也曾指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。”[3]1765-1766

在我国，人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度都是实现人民民主的基本政治制度。选举(票决)和协商则是实现人民民主的两种主要方式。2006年2月8日发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》首次明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在作出重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是社会主义民主的两种重要形式。”(2)这一论断在正式写入党中央的文件前，早在1991年3月23日，江泽民在参加全国政协七届四次会议的讲话中即已提出。参见李君如：《协商民主在中国》，人民出版社2014年版，第13页。2007年，国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书重申了这一观点，并在与“选举民主”相对的意义上使用“协商民主”概念：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。……选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。”[4]2012年，党的十八大报告强调了协商民主在我国人民民主中的重要地位：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。”2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，协商民主是我国社会主义民主的特色，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。

2014年，习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中，进一步将协商民主提升到“人民民主的真谛”层面，指出“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[5]292-2932017年，党的十九大报告再次指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[6]37-382019年，习近平在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中又强调：“协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，同选举民主相互补充、相得益彰。”[7]295

总之，中国特色协商民主是以人民为中心的直接体现，是人民广泛参与政治生活的重要途径，在我国民主政治中具有独特的地位。正如习近平总书记所言：“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。”[5]293-294这一重要论断，既勾勒了协商民主在我国的产生和发展脉络，又彰显了协商民主的独到地位与深厚基础，是我们领悟和坚持中国特色协商民主的理论指南。

二、中国特色协商民主的概念辨析

关于民主的概念及其中国特色，前文已有所讨论。“协商”是指不同主体之间展开合作的一种意见沟通和决策方式，旨在群策群力，相互帮助，通过讨论和商量的方式确定并实现共同的目标。在我国协商民主语境中，尤其是在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的语境中，“协”和“商”的含义得到了充分体现：中国共产党与各民主党派之间的关系，既有领导和服从的一面，也有相互尊重、相互帮助和相互监督的一面，二者就重大问题的决策进行讨论和商量，以取得最大共识，实现相互合作、和睦共处。当然，中国共产党与各民主党派之间的协商合作，仅仅是中国特色协商民主的一个重要方面。中国特色协商民主的概念十分宽泛，譬如，就主体而言，除了政党之外，不仅包括“人民”中的一切个体，还涵盖“人民范围”内的一切阶级、阶层和集团，除了中华人民共和国公民之外，还表现为我国各个民族、国家机关以及各种社会团体和组织。概而言之，中国特色协商民主是中国人民内部各个主体通过讨论和商量就重大问题取得最大共识的合作式集体决策模式。深入理解中国特色协商民主，首先需要在概念上将其与西方的协商民主(审议民主)相比较，以及与选举民主(票决民主)相比较。

(一)与西方协商民主的联系和区别

不得不承认，作为一种概念和理论的协商民主(审议民主)首先在西方提出，我国是在21世纪初引入西方协商民主(审议民主)概念和理论的过程中，结合中国协商民主的实践发展才达致理论上的自觉。政治学者林尚立早在2003年就提出协商政治作为中国民主政治发展的方向，他是在与“竞争政治”相对意义上使用“协商政治”概念，并提及德国哲学家哈贝马斯在2001年访华演讲中曾使用这个概念，原文是deliberative Politik。[8]陈家刚在2004年系统地梳理了西方协商民主概念的提出和理论发展。他指出：1980年，美国政治学者约瑟夫·毕塞特首次在学术上使用“协商民主(deliberative democracy)”一词，后有曼宁和科恩等政治学者为协商民主理论的发展提供了助力，但一直到20世纪90年代后期，协商民主理论才真正引起西方学者们的关注。[9]陈剩勇也指出：“协商民主(deliberative democracy)是20世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论。”[10]可见，协商民主作为一个学术概念，最初是我国政治学者的一个本土化色彩颇浓的译语。为了区别于中国的协商民主，而体现deliberative的本义，国内也有学者将deliberative democracy译为“审议民主”[11]156以下“慎议民主”[12]14。政治学者谈火生认为，至少在口语中，“协商”有“相互让步”“讨价还价”的意味，而这是审议民主理论所极力反对的民主想象，特别对于哈贝马斯的审议民主理论来说，通过对话形成共识根本不是一种利益协商的谈判妥协过程，而是透过理性论证进行的。而且“协商民主”的译法容易让人有先入之见，使人联想到中国特有的政治协商制度。[13]7法理学者李林也曾指出：政治协商会议中的“协商”翻译成英文是consultative，而非deliberative，所以中国的协商民主之英译应该是“consultative democracy”，这样一来，“我国的协商民主理论与国际上通行的‘协商民主’(deliberative democracy)概念在理论渊源上就存在错位和不同”[14]。关于“deliberative democracy”一词中译的不同选择，体现了译者求同抑或求异的不同考量。但不管怎样，中国的协商民主与西方的协商民主在概念上既有相通之处，也有相异之处。

在西方协商民主理论中，“协商是一种政治过程，其中，参与者自由、公开地表达或倾听各种不同的理由，通过理性、认真地思考，审视各种理由，或者改变自身偏好，或者说服他人，进而做出合理的选择”。“协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。”[9]作为20世纪后期兴起的西方协商民主理论，其前提在于“承认并接受多元社会的现实，以及不同利益主体之间存在的差异和分歧”，“其核心则在于强调基于理性的公共协商，即讨论、审议、对话和交流，从而实现立法和决策的共识”。[15]关于协商和协商民主的这些界定，与中国特色协商民主的概念是相通的。我国改革开放以来，尤其是实行社会主义市场经济以来，个人利益得到了承认，社会结构出现了多元化，社会上不同利益主体之间的差异和分歧也由此凸显出来。我国发展人民民主，必须承认和面对这一社会现实。为此，通过协商过程以及协商民主的治理方法，以增进立法等重大决策中的社会共识，自然有其必要性乃至急迫性。可能正是基于中西协商民主概念的共通方面以及理论效用的考虑，我国理论界积极地引入西方协商民主理论，并倾向于将deliberative democracy译为本土色彩颇浓的“协商民主”。

关于中西协商民主概念的差异，首先在于二者形成的历史背景不同。西方协商民主理论的出现，是为了克服既有的以竞争性选举程序为核心的代议民主或自由主义民主之弊端，如小众的精英主义、不平等的存在、利益集团的操控。因此，西方的协商民主理论“在某种程度上还停留在学者的探讨阶段，理想和实践之间存在着一定的紧张关系”[16]。中国特色协商民主则是在近代以来的历史中逐步形成和发展的，具有实践先行性。中国协商民主概念的提出，虽然受西方协商民主理论的启发，但很大程度上是建立在对既有民主实践的解释基础之上。当然，在既有民主实践理论化之后，中国特色协商民主概念也就具有规范性，反过来又能指导人民民主的进一步发展。其次，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国特色协商民主的制度基石，它“以政党为主角，直接在政权组织与运行层面展开”，而西方的协商民主“以公民为主角，在公民参与中展开”。[17]20换言之，中国特色协商民主已经建制化，与国家制度存在着密切联系，而非单纯是社会领域的民主实践，或在政治上仅起到补充性的作用。再次，中国特色协商民主乃是基于中国社会和政治的实际需要而产生和发展，具有内生性。它缘起于清末民初社会各界联合的需要，后又在中国共产党的“统一战线”的形成和发展中以及“联合革命”“协商建国”“合作治国”的历史进程中得到确立和发展。除了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度外，早在1987年，为了应对当时的社会矛盾和冲突，党的十三大报告提出了社会协商对话制度的构想：“必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，彼此沟通、互相理解。……提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”[8]21世纪初以来，面对社会利益的多元化，中国的协商民主从政治领域向社会领域进一步拓展，试图将更多社会主体和广大公民包容进来。协商民主理论的兴起与此民主实践的需要相契合。可见，中国特色协商民主的开拓和发展也是在坚持中国共产党领导下进行的，与西方政治多元化前提下寻求去权力化的协商民主不可同日而语。

(二)与选举民主的区别和联系

多数决是现代选举概念的核心。[18]所以，选举民主又可被称为多数决民主或票决民主。多数决是现代社会解决分歧的基本手段，由于其蕴含着平等参与，且多数意志可被拟制为全体意志，所以被视为典型的民主方法。但如果多数决不是建立在充分的讨论、沟通和协商的基础之上，分歧不仅可能没有被化解，而且可能进一步加剧；此外，多数决的结果可能是不明智的，甚至产生多数人的暴政。以理性讨论为核心的协商民主概念之所以兴起，正是因为认识到单纯的多数决或票决之弊端。当然，民主过程光有协商也不行，毕竟，有些分歧可能根深蒂固，一时难以化解，而集体行动和决策往往具有急迫性，为此，需要适时通过投票决定来解决分歧。所以，“选举民主与协商民主是民主政治的两个基本环节，它们是一种互补的关系”[19]103。就此而言，协商民主与选举民主(票决民主)是一组相对的概念，二者处于并列的地位。格里·迈吉曾指出：“民主既涉及投票，也涉及讨论；显而易见，无论在描述的意义上，还是在规范的意义上，讨论对于民主而言至少是与投票同样重要的。”[20]71习近平总书记也曾指出：“通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。……人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”[5]293可见，在我国，协商民主已被置于同选举民主(票决民主)相并列的地位，二者同等重要、相互补充。

严格来说，选举不同于投票或票决，选举指的是通过多数决的方式选出代表或官员的整个过程。就此而言，投票或票决只是选举过程的一个环节。选举环节还包括选区划分、选民登记、候选人提名、候选人与选民见面或竞选宣传、选票的制作和分发或领取、计票、公布选举结果等。在候选人提名、候选人与选民见面或竞选宣传环节，自然也蕴含着不同主体之间的沟通和协商。所以，选举民主与协商民主之间还存在结构耦合的关系。有论者将选举理解为西方的多党竞争式选举，并将其作为代议民主的本质，从而将“选举民主”和“代议民主”等同起来，并提出协商民主是对选举民主或代议民主的超越之论点。[21]然而这一论点忽视了选举民主和协商民主的多样性，将协商民主与选举民主割裂开来，至少不适合中国的民主实践。同样，由于没有认识到我国协商民主与选举民主在结构上的耦合互补关系，既有论者提出协商民主是中国宪法的民主基础：“中国宪法及政治制度体系的正当性，并非基于选举式的代议民主获得，而是……广泛的爱国统一战线以及作为组织载体的中国人民政治协商会议所发挥的历史作用来达成的”[22]。又有论者提出选举民主才是中国宪法的民主基础，“选举民主本质上是一种国家形态”，“而协商民主本质上是一种民主方式”；“选举民主是我国的立国之本、制宪之基”。[14]如果说前一种论点忽视了选举民主的重要作用，那么后一种论点却未能重视协商民主在我国民主政治中的独特地位。尽管在我国宪法和法律中，选举民主的制度化程度较高，在地位上似乎高于协商民主，但其实选举民主与协商民主是一种耦合互补关系，一起构筑了中国宪法的民主基础。因为，一方面，我们的人大代表选举工作是在中国共产党的领导下开展的，它是人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等基本政治制度发生有机联系并形成制度整体的重要环节和组成部分；另一方面，我国人大代表选举过程渗透着协商精神，甚至已包含了若干协商程序，如现行《选举法》第32条，规定选举委员会将代表候选人名单“交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单”。习近平总书记曾提出：“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程”[5]294，依此推论，协商民主也深深嵌入了人大代表的选举过程。

三、中国特色协商民主的构成要素

协商民主是我国社会主义民主政治中最具实践性和民族性的部分。如果说我国选举民主是建立在对西方民主的继承和批判的基础之上，那么我国协商民主则是近代以来中国人民在追求中华民族伟大复兴过程中自己摸索出来的一种独特的民主形式。中国特色协商民主不仅仅是一种政治过程和民主方法，而且还是一套相对完整的制度体系。通过对中国特色协商民主构成要素的理论分析，有助于我们对中国特色协商民主有更深入的认识，进而推动中国特色协商民主体系的建设和发展。

(一)中国共产党领导是政治原则

中国特色协商民主是社会主义性质的民主。根据我国宪法第1条第2款规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。因此，中国共产党领导也构成了中国特色协商民主的根本政治原则。中国共产党不仅是执政党，而且是领导党，是中国人民的领导核心。中国共产党的领导地位是在历史中形成的。作为领导党的中国共产党，在整合中华民族并带领中国人民从事现代化建设的过程中扮演着主导性的角色。为此，中国特色协商民主的开展和实现，必须依靠中国共产党。只有在中国共产党的组织和领导下，才能充分发挥协商民主的功能和作用。不仅多党合作和政治协商制度的运作，离不开党的领导，而且，其他协商渠道的建设和畅通，其他基本政治制度中的协商功能之开拓和发展，以及各种协商渠道之间的整合与体系化，也都依赖于党的领导和组织协调。譬如，2020年第十三届全国人民代表大会常务委员会修改《选举法》，新增一项规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举工作，坚持中国共产党的领导，坚持充分发扬民主，坚持严格依法办事。”这一规定反映了“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的基本原则。在法律上明确规定人大代表选举工作在中国共产党的领导下开展，可以使人大代表的选举过程更充分地发挥协商功能，使协商民主更好地嵌入人大代表的选举过程。又如近些年正在探索的社会组织这一协商渠道，尽管社会组织具有自治性，但也需要在党的领导下有序地开展协商。正如2015年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》所指出：“坚持党的领导和政府依法管理，健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好为社会服务。”[23]2015年中共中央办公厅印发了《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》，明确提出“坚持党的领导与社会组织依法自治相统一”的原则，并要求“凡有三名以上正式党员的社会组织”建立党组织。[24]社会组织中的党组织，能够为社会组织协商提供政治基础和组织保障。通过将社会组织的负责人或党组织成员吸纳到党和国家机关的组织中，可以使社会组织的协商更好地得到实现。总之，中国特色协商民主的形成和发展，离不开中国共产党的领导；同时，中国特色协商民主又是实现中国共产党领导的重要方式，正如习近平总书记所指出：“在我们这个人口众多、幅员辽阔的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主和集中的统一。……我们要深刻把握社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性。”[5]293-294

(二)参与和发展是价值追求

以多党竞选为核心的西方民主，假定能通过代议制和自由选举来实现人民主权，但实际上，由于人与人之间在经济上的不平等以及利益集团的支配作用，往往只有少数有钱有势者能够发挥政治上的实际影响力，所以是一种精英主义民主。相应地，“民主理论不再集中关注‘人民’的参与，不再关注普通人的参与活动，民主政治体系的主要优点也不再被认为是与普通个人身上所体现出来的与政治有关的必要品质的发展”[25]98。晚近兴起的协商民主理论则强调平等参与的价值。“协商民主，简单地说就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。”[26]95“协商民主关注决策参与，最终以参与决策为民主之理想，因此，被看作是参与民主的进一步阐释应该不失为恰当。”[27]在中国，人民民主本就强调人民大众的广泛参与，是全体人民所享有的民主，是包容性极强的民主。作为人民民主重要形式的协商民主，鼓励广大人民积极地参与到决策过程之中，允许社会上各种不同的利益和观点得到合理的表达，在此基础上予以协调和决策，从而可以更好地实现平等参与的价值。目前，广泛性和多层次性已被设定为协商民主体系建设的重要方向，其目的就在于扩大民众平等参与公共生活的渠道，“广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端”。[5]295-296

早在2013年，习近平总书记就提出要“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道；深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商；发挥统一战线在协商民主中的重要作用，发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，……拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。”[28]822014年，习近平又指出：“要拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等的协商渠道，深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商，建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种协商方式”。[5]2972015年，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》将协商类型分为七种：政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商。协商民主的这一分类，是基于不同种类的实施部门确定的，这有助于协商渠道拓展责任的具体落实。2017年，党的十九大报告又强调：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”[6]38随着中国特色协商民主的不断完善，人民参与政治的权利及其背后的参与价值将得到更好的实现。

健全的社会主义协商民主制度，有助于激发广大人民群众的自主性和创造力，更积极地为社会主义现代化建设贡献自己的智慧，从而推动国家经济社会的全面发展，并最终实现个人的全面发展。所以，发展是中国特色协商民主的根本价值追求。在社会主义中国，国家与社会的整体发展和组成人民的个人之发展具有内在的统一性。协商民主的根本价值就在于国家、社会和个人的共同发展。通过国家和社会的发展，人民才能共享发展成果，从而促使个人全面发展。所以，一方面，在社会主义中国，不同主体参与民主协商，不应该仅仅以自身的个别利益或局部利益为出发点，而应该以国家的整体利益和社会的公共利益为根本考量；另一方面，个人只有通过政治参与，关注公共利益和国家发展，才能成为具有政治德性的合格公民，才能真正得到全面发展，而不仅仅停留在市民社会的生活中，以追逐私利和享受为终极追求。总之，通过拓展协商渠道，使公民广泛参与协商，不仅具有推动国家经济社会发展的工具价值，而且还具有尊重人民主体地位、彰显主人翁精神、促进个人全面发展的内在价值。

(三)合作与商量是基本手段

中国特色协商民主是人民内部各个主体就经济社会发展中遇到的重大问题进行讨论和商量的过程。各个协商主体之间的相互承认与真诚合作是展开有效讨论和商量的前提。无论协商是在各党派之间或国家机关之间，还是在社会组织之间或公民之间展开，都必须抱着相互尊重与相互合作的态度，方能促进相互理解、化解分歧和取得共识。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国基本政治制度。它既是从中国土壤中生长出来的一项新型政党制度，又是实现我国社会主义协商民主的重要依托。这项基本政治制度的名称所包含的“合作”一词，不仅反映了我国执政党和参政党之间的基本关系，而且揭示了在中国开展民主协商的基本手段。在坚持中国共产党领导的前提下，人民内部不同主体之间广泛合作与积极协商“可以有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端；可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端”[5]295。

商量是民主协商的基本方式，同时是达成合作的关键手段。商量反对独断，而推崇基于理性的对话。商量预设了商量者与被商量者之间在讨论问题中的平等地位和相互尊重。有事好商量，众人的事情由众人商量，商量有助于共识的达成。商量的程序可以使人民群众的智慧得以充分发挥，有助于避免决策失误。商量的过程还有助于决策的结果获得认同，并使决策得到理解，从而最终获得有效落实。这就是为什么协商既要在决策之前，又要在决策实施之中。正如习近平总书记所指出的：“涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。”[5]292-293

为此，各个协商主体必须充分发挥自身的优势，在中国共产党的领导下运用合作与商量的手段，实现联合与团结，凝聚一心从事社会主义现代化建设。以人民政协为例，它既是统一战线的组织，又是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，应“在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，既秉承历史传统，又反映时代特征”，充分体现“我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势”。[7]295

(四)共识和真理是共同目标

在一个多元的民主社会，人民对一些重大问题产生意见分歧是很正常的。如果不结合协商手段，简单地运用票决手段解决分歧，实际上只是比较人数多少和力量大小，很可能导致少数人或弱势者内心的不服，不能真正消弭分歧。中国特色协商民主试图通过合作与商量真正消弭分歧，达成决策上的共识，并且，还寻求决策的正确性与科学性。换言之，共识和真理是在人民内部展开广泛协商的共同目标。正如习近平总书记指出的：“在中国共产党统一领导下，通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，可以广泛达成决策和工作的最大共识，……可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端。”[5]295通过广泛协商在决策和工作上达成“最大共识”，也就是通过在人民内部的广泛商量的基础上找到“全社会意愿和要求的最大公约数”。而且，广泛的商量有助于“发现和改正失误”，使决策的作出和实施更加正确与符合真理，正所谓“兼听则明，偏信则暗”。从这个意义上说，中国特色协商民主契合实事求是的要求，是接近真理的科学方法。

以哈贝马斯为代表的西方协商民主理论家主张真理共识论，认为一个命题若被视为真理，其前提条件必须是其他所有人的潜在同意。其所欲批判和替代的是“真理符合论”，即认为一个命题只有与其所表述的事实(实际存在)相符时才是真理。[29]129-130与西方协商民主理论一味地强调真理的主体间性、否定真理的客观性不同，中国特色协商民主理论建立在马克思主义的基本原理之上，从唯物史观出发，坚持真理的客观性，同时，强调通过主体间的沟通和商量能够认识到客观真理。因此，中国特色协商民主的基本预设是：中国人民在作为“先锋队”的中国共产党的领导下，能够发现真理，并就该真理达成共识。如果说西方的选举民主试图通过多数决定的程序机制暂时地中止争议，那么社会主义协商民主的抱负更大，其试图通过包括少数人在内的人民内部各方面的讨论和商量达成共识，并使决策及其实践接近乃至符合真理。正因为如此，习近平总书记指出：“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。要通过各种途径、各种渠道、各种方式就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力……不断提高协商民主的科学性和实效性。”[5]297

(五)程序和法治是根本保障

虽然民主的本质不是程序，但是民主的实现离不开程序。所谓程序就是指从事某种行为或作出某种决定的过程、方式和关系。[30]15在什么情形下必须协商，协商的方式和方法是什么，参与协商的主体有哪些，谁来主持协商，协商议程如何设定，何时结束协商，协商结果如何反馈和公开，如此等等，都是协商民主程序化的问题。倘若不对这些具体问题作出规定，协商民主就会流于形式，或者压根就是假协商。近年来，党的重要会议或文件反复强调协商民主制度化的重要性和紧迫性。程序是制度化建设的核心要素。“对于协商民主而言，只有公正的程序保障才能做到公开、公平、有序、理性协商，进而实现偏好转化和共识达成”。[31]所以，习近平总书记指出：“必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”[5]297

现代民主以法治为根本保障。没有法治的保障，民主就不稳定，甚至可能走向无序。譬如：1957年“反右”扩大化后，各民主党派的组织遭到破坏；1965年至1978年之间，政治协商会议组织没有召开过一次会议。[32]314改革开放以来，尤其在全面依法治国的今天，法治已成为治国理政的基本方式。法治首先是法律之治，奉行法律至上。有关协商民主的重要规范一旦上升为法律规范，就具有了更强的约束力。1982年，党的十二大将“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”确立为中国共产党与各民主党派相互关系的十六字方针，并宣布多党合作和政治协商制度是社会主义民主制度的重要组成部分。1993年，全国人大八届一次会议把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入了宪法序言，这是社会主义协商民主法治化的重要发展。法治不仅要求有法可依和法律至上，而且还要求良法善治。因此，社会主义协商民主法治化，不仅要求重要的协商民主程序在法律中加以规定，而且要求程序本身是公正合理的，能真正保障各方协商主体的平等参与、积极参与。譬如，在立法协商领域，2000年7月1日施行的《立法法》第35条规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”2015年3月15日《立法法》获修改，这一条文被改为“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。”立法机关公布法律草案并向公众征求意见的法律规定，从“无”到“有”，从“可以”到“应该”，而且越来越细化，更加具有可操作性，这是立法协商程序法治化的重要体现。正是依据这一法律条文，我国人民群众广泛地参与到《民法典》的立法过程中。据统计，在民法典编纂过程中，立法机关先后10次通过“中国人大网”公开征求意见，累计收到了42.5万人提出的102万条意见和建议。[33]

当然，社会主义协商民主法治化的道路，还任重而道远。目前，有关协商民主的规范“主要以执政党的中央和地方文件为依据，法制体系建设相对滞后，致使协商民主的运行因缺失必要的基础而难以全面展开”[31]。譬如基层人大代表选举过程中候选人与选民见面的程序，是在2004年写入《选举法》的，其规定：“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题”；2010年进一步将此条文修改为：“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。”从见面程序法律规则的“无”到“有”，从启动见面程序的“可以”到“应当”，无疑是值得肯定的。但是，这一规定仍显模糊，操作性还不够强。所谓“选民的要求”，该如何体现？多少选民的要求才算数？如何通知相关选民见面？得以与候选人见面的选民范围多大？见面的次数有无限制？诸如此类的问题，尚需由法律和法规进一步作细化规定。

以上笔者从政治原则、价值追求、基本手段、共同目标、根本保障等五个方面阐述了中国特色协商民主体系的构成要素，既具有现实性，又具有理想性。中国特色协商民主的完善和发展，需要将各个要素视为统一的整体，做到协调发展和有序推进。

四、结语

民主虽是“全人类的共同价值”[34]522，但“实现民主的形式是丰富多样的，不能拘泥于刻板的模式，更不能说只有一种放之四海而皆准的评判标准”[5]292。中国的民主讲究实际，以人民为中心，而不是形式主义的，正如习近平总书记所指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决人民要解决的问题的。中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。”[5]296中国特色协商民主就是一种“深深扎根于人民的创造性实践之中”的民主形式，它努力“使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政”，它“丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵”。[5]294随着我国经济社会发展和人民生活水平不断提高，人民群众的民主意识和参与政治生活的要求日益增强。我们要适应扩大人民民主的新要求，继续积极稳妥推进政治体制改革，推动协商民主广泛、多层、制度化发展，进一步发挥社会主义协商民主的独特优势，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。