成渝地区双城经济圈社区参与自然生态保护监管的思考

(四川省环境政策研究与规划院，成都 610000)

近年来，秉承生态为民、生态利民、生态惠民理念，自然生态保护力度持续增强，已逐步建立生态保护监管体制，在保障生态安全、保护生物多样性、维护生态系统功能等方面成效显著[1-2]。然而，由于自然生态系统及其生态过程的复杂性，部分区域生态退化问题依然突出[3]，加之监管机制体系尚不健全，自然生态保护监管仍任重道远[4]。2019 年，时任生态环境部部长李干杰在全国自然生态保护工作会议上强调，要以实现监管体系和监管能力现代化为目标，推动形成监管更加有力、保护更加严格的生态保护监管新格局，监管成为自然生态保护的重要议题。

自然生态监管不仅是职能部门的职责，更关系到社区的全面可持续发展。考虑监管体系的全面性和实用性以及社区生计质量和可持续性，社区参与自然生态保护监管是必要和有意义的。实践中，当地社区作为自然生态保护的利益相关者，社区已有的参与管理经验和得天独厚的位置优势，对自然生态保护监管有着重要的支撑作用，社区参与自然生态保护监管是可行的。

成渝地区双城经济圈位于“一带一路”与长江经济带交会处，是我国经济发展水平与综合竞争力最高的经济体之一[5]，是全球生物多样性保护热点地区，是国家生态安全屏障“青藏高原生态屏障”和“黄土高原—川滇生态屏障”的重要组成部分，生态地位十分突出和重要[6-7]。“共同抓好大保护、协同推进大治理”、筑牢长江上游重要生态屏障，是保障成渝地区双城经济圈生态安全的重要举措，更是成渝地区双城经济圈建设的题中之义。考虑自然生态保护与经济发展的协同及可持续性，借鉴大湾区、长三角、京津冀等区域一体化建设经验，成渝地区双城经济圈有必要构建一体化监管体系，以开创成渝地区双城经济圈自然生态保护新局面、促进区域高质量发展。

1 自然生态保护成效与问题

1.1 自然生态保护成效

根据2018 年四川省生态环境状况公报和重庆市生态环境状况公报数据，四川与重庆自然生态保护成效显著。在生态保护红线方面，2018 年四川与重庆分别印发生态红线办法方案，划定生态保护红线面积分别占土地面积的30.45%、24.82%。其中四川选择成都彭州、崇州等5 个县(市、区)，先行开展生态保护红线勘界定标试点。在自然保护地方面，截至2018 年，四川与重庆分别建立各类自然保护地519 处、58 处，自然保护区面积约占土地面积的23.3%与15.3%。在绿化提升方面，四川实施绿化全川行动、重庆实施长江两岸大规模国土绿化提升行动，林地面积有效增加、森林覆盖率显著提升，截至2018 年，四川森林覆盖率38.83%。截至2017 年，重庆森林覆盖率48.3%。在生态保护与修复方面，四川加强脆弱区生态修复，治理沙化土地34 万亩、岩溶地区60 万亩、旱地生态1.8 万亩。重庆选取重庆主城“两江四山”为试点区，成功获得山水林田湖草生态保护修复工程国家试点。

1.2 自然生态保护问题

一是生态退化仍未根本改变，草场退化、水土流失等生态问题仍然存在。截至2018 年，重庆草地退化面积139.27 万亩，约占全市草地总面积的27.7%，水土流失面积28707.71 平方千米，占全市土地总面积的34.84%。截至2017 年，四川退化总草原面积15082.1 万亩，占全省可利用草原面积的56.9%，水土流失总面积112946 平方千米(不含冻融侵蚀)，占土地面积的22.97%。二是行政区划隔断生态保护的连通性。四川、重庆接壤区域自南向北有长江干流、武陵山区、华蓥山区、大巴山区等重要生态功能区分布，区域生态本底相似度高。受行政区划影响，自然生态保护连通性遭受一定阻隔。以自然保护区为例，川渝接壤区分布各级自然保护区14 个，保护区类型和保护对象较为一致，而在保护区数量、保护区级别、保护区面积方面存在一定差异，自然保护区管理效果不尽相同。三是自然生态保护监管能力有待加强。自然生态监管与环境监管均是环境管理的重要组成部分，自2013 年原环境保护部、国家发展改革委、财政部联合印发《国家环境监管能力建设“十二五”规划》以来，重点围绕环境保护“总量减排、质量改善、风险防范、均衡发展”等目标要求，在监管能力、监测与评估考核能力、预警与应急能力、监督管理基础设施等方面建设成效突出，环境监管已形成一套高效可行的监管手段与全方位的监管能力。而自然生态保护监管尚处于起步阶段，人才队伍、科技创新、监测平台等多方面自然生态保护监管能力均有待提升。上述问题使得成渝地区双城经济圈自然生态保护的协同性和联动性，难以适应区域一体化发展的新特点和新要求，为推进自然生态保护，需进一步推进一体化自然生态保护监管体系建设。

2 社区参与自然生态保护现状

2.1 社区参与自然资源开发利用

作为利益相关者，社区参与自然资源开发与利用，以提升社区生计。特别是以旅游发展为契机，社区参与生态旅游。社区按照《自然保护区管理条例》及相关政策要求，转变伐木、采集、种植、放牧等传统生计方式，从“旅游+”“产业+”的角度，以农家乐、牧家乐、乡土特产、文化产品、向导地接、服务管理等项目做依托，提升社区参与的积极性与参与能力，共建共享自然保护区保护的生态红利，缓解自然保护区与社区矛盾和冲突。如哥斯达黎加已将自然保护区生态旅游做成国家的一个优势产业；梵净山自然保护区在保护区周边社区打造旅游设施景点[8]；九寨沟自然保护区采用股份制经营制度让社区参与当地旅游项目[9]；海棠山自然保护区积极引导社区参与生态旅游[10]。社区参与自然资源开发与利用，实现生计多元化转变和生计效益提升，增强资源的利用率和保护率。

2.2 社区参与自然生态保护管理

为提升自然生态保护质量，社区以共管等方式参与自然生态保护管理。以自然保护区为例，社区以契约、平台、协议等形式参与自然保护区监督、监测、巡护等管理工作。如澳大利亚实施社区参与保护区管理，国家设有以当地土著代表为主的合作管理机构。加拿大政府与当地社区约定共同保护管理自然保护区。贵州梵净山自然保护区搭建“保护区林业干部—护林员队伍—普通群众”为主的网络化监督平台。西藏珠穆朗玛峰自然保护区建立以当地社区为主的野保员、护林员系统。云南云龙天池自然保护区开发巡护APP系统，建立社区参与巡护体系。世界自然基金会在云南白马雪山自然保护区实施了一系列加强自然保护区管理、减缓自然保护区与当地社区冲突、增强社区自我发展能力的保护区社区共管项目[11]。通过多渠道的社区参与自然生态管理实践，保障社区参与自然保护管理权，提升社区参与主动性，进一步提升自然生态保护质量。

2.3 社区参与自然生态环境教育

近年，随着研学等实践体验活动项目的推广，自然环境教育成为挖掘生态内涵的重要途径，社区参与自然环境教育进一步拓宽宣传路径，提升全民行动力。如四川王朗自然保护区针对不同年龄段人群，设置生态环境教育课程。云南云龙天池自然保护区开展青少年假期自然教育活动，与当地社区和护林员互动，激发孩子对自然的兴趣、感悟责任与义务，拓宽地理、生物、生态等学科知识。同时，借助环境教育平台展示当地社区传统文化、特色风土人情，将自然生态与风俗人文相结合，实现“自然+文化+产业”的延伸与意识培育，进一步丰富自然生态保护发展内涵。

3 社区参与自然生态保护监管分析

3.1 社区参与自然生态保护监管可行性分析

以自然保护区为例，随着经济社会和自然生态保护管理的发展，社区与自然保护区经历着“冲突—缓和—和谐”的关系变化，已有的参与管理经验为社区参与自然生态保护监管奠定良好基础，社区参与自然生态保护监管操作可行性高。

从时间序列来看，当地社区居民世代生活于此，与自然生态资源接触频率高，历代积累大量自然资源利用与保护经验，对自然生态保护有着得天独厚的信息优势，这些经验与信息对自然生态保护监管有着非常重要的支撑意义。从空间方面来看，当地社区与自然生态资源禀赋富集的自然保护区等区域位置优势突出，采集、放牧、种植、休憩等社区生产生活行为与自然生态关系紧密。社区参与能掌握区域及其周边野生动植物与生境变化，并及时采取必要的修复与恢复行动，与仪器监测系统相比，社区参与自然生态监管主观能动性更强。另外，随着自然生态保护要求的提升，野生动植物等自然资源生态本底的基线调查和常态化的巡护管护需求愈加迫切，当地社区的信息、位置等优势能进一步凸显。并且结合精准扶贫、乡村振兴等发展战略，社区参与自然生态监管作为保护与发展的协同手段，将进一步在区域发展中发挥优势作用。

3.2 社区参与自然生态保护监管必要性分析

社区参与程度、参与方式、参与效益等将直接影响自然生态保护的质量和可持续性，亦对自然生态保护监管存在一定影响。故而，以问题为导向的社区参与是有必要的。明确社区发展与自然保护的矛盾与冲突，是处理社区发展与自然生态保护建设问题的基础，更是社区参与的导向。应根据《自然保护区管理条例》、各级主体功能区规划、“三线一单”(生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单)等相关文件规范，明确社区对于自然生态保护“能干什么、不能干什么”。

社区参与的主动与否，对于矛盾冲突缓解的效果有较为直接的影响，社区主动参与是必要的。社区主动参与能及时反映群众所需，能及时就问题予以针对性的解决，并就当地社区的发展问题，积极提升现有资源的利用效率、努力寻求社区生计的替代方式，主动探索协调、保护与扶贫相结合的协调发展模式。

由于自然生态保护区域相对位置的差异化，社区参与的差异化亦是必要的。以自然保护区为例，核心区社区、缓冲区社区、实验区社区以及保护区周边社区与自然保护区间的矛盾和冲突各不相同。各功能区发展定位的差异使得处理社区发展矛盾时采取的方式有所差异，如核心区以生态效益优先，社区发展绝对管控；缓冲区、实验区社区则可在不影响生态功能的基础上，适度限制性发展；而周边社区的发展受自然保护区管理管控的约束更为减弱。除相对位置外，自然保护类型多样，社区特色多样，自然生态系统类社区参与的模式能否推广到野生动物类和自然遗迹类社区、森林生态系统类型的社区参与路径能否套用到草原与草甸生态系统类型的社区参与路径应用等实践，均需实地验证，对于社区参与有必要做差异化发展的探讨。另外，社区参与的多元化是必要的。当前提到社区参与自然生态保护，首先会想到旅游、管护、环境教育等，而近来的PPP(Public-Private-Partnership)模式乃至区块链等新的发展理念是否也可用于社区参与自然保护建设中，有待研究验证尝试。

4 社区参与自然生态保护监管建议

社区参与自然生态保护监管是一个动态的、系统的探索过程，应因地制宜、与时俱进。就成渝地区双城经济圈自然生态保护实际情况，社区参与自然生态保护监管具体建议包括如下方面。

4.1 监管适应新要求、新定位

社区参与自然生态保护监管应立足于成渝地区双城经济圈发展新要求和自然生态保护监管新定位，着力于提升自然生态保护质量的目标。结合成渝地区双城经济圈一体化监管需求，明确参与监管的角色定位，明确参与监管的具体程序，明确参与监管的途径路径和具体对象与范围。具体来说，成渝地区双城经济圈自然生态保护监管以生态环境职能部门为主，当地社区可根据自然生态保护的关系以监管对象和第三方的角色参与管理。即社区应监督自身是否按照生态保护红线、自然保护区条例、生物多样性保护等要求，利用和保护自然资源，并根据职能部门公示信息，监督是否切实有效开展自然生态保护监管，是否有重大生态环境问题发生，是否动态做好生态保护与修复等工作。

4.2 注重社区参与操作与实施

无论是监管人类建设活动、监管野生动植物生境或是生物多样性，社区均是重要的组成部分。社区参与自然生态保护监管是保护与发展协同的重要抓手，过程中需关注具体落实与操作实施。根据成渝地区双城经济圈实际，可从如下几方面予以落实。一是建设社区参与平台，通过开发微信小程序、公众号、微博、快手等手段，拓宽公众了解、参与自然生态保护监管的渠道。二是建立政府、社会公众常态化沟通运行机制。以街道办事处或乡镇政府为依托，由政府部门组织，社区居民和专业人员共同参与。本着求真务实，注重实效的原则，明确各相关部门的职责分工，加强协调配合。

4.3 构建社区参与流程和办法

社区参与自然保护区监管与社区参与自然保护区生态旅游、管护、环境教育相似，应有一定的流程和具体办法，过程中有一定的规范和分工合作。可将社区参与自然生态保护监管纳入成渝地区双城经济圈规划，建立社区参与监管协作联动机制，并就参与内容、参与程序、参与办法以及参与管理进行标准化，推动社区参与自然生态保护监管的联动贯通，加快实现社区参与自然生态保护全过程监管的制度化、规范化。

4.4 系统评价评估社区参与的成效

为有效分析社区参与自然生态保护监管效果，有必要对社区参与监管进行评价评估。建立适合社区实际的评估指标体系、评估办法，出台成渝地区双城经济圈社区参与自然生态保护监管评估指南，明确评估标准、评估程序。考虑社区角色，一方面将社区作为监管对象进行评估，评价社区是否切实做好自然生态保护，是否影响自然生态质量。同时，社区作为监管支撑保障，就支撑实际效果做一定的分析与评价，进而了解当前社区参与自然生态保护监管的效果与不足，为下一步监管工作的开展提供支撑。

4.5 典型区社区参与试点示范

基于社区参与自然生态保护监管的可操作性、实效性和可持续性，可考虑以自然生态本底好、监管成效显著、接壤区、城区、农村、流域社区、山区社区等为分类依据，选取典型区域开展成渝地区双城经济圈社区参与自然生态保护监管的长效机制研究，深入探析社区参与的有效路径、经典模式，做好经验总结与推广，进而更好地助力社区与自然生态的可持续发展。