关于统筹实现碳达峰目标与碳中和愿景的几点建议

(国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京 100035)

习近平总书记在第75 届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，阐述了中国在应对气候变化方面的原则立场[1]，提出“应对气候变化《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的大方向，是保护地球家园需要采取的最低限度行动，各国必须迈出决定性步伐。中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和”，碳达峰目标和碳中和愿景将是今后较长时期内，我国应对气候变化工作的目标和方向。党的十九届五中全会对2030 年前实现碳达峰和2035 年实现碳排放达峰后稳中有降做出了战略部署；2020 年的中央经济工作会议又对做好碳达峰与碳中和工作做了详细的安排，中央深改委第十七次会议上也提出有效控制温室气体排放，统筹推进高质量发展和高水平保护的要求。本文在此就如何统筹碳达峰目标与碳中和愿景工作提出相应建议[2-4]。

一是要充分认识我国实现碳达峰目标的困难和挑战。就二氧化碳达峰问题而言，大多数发达国家，尤其是欧盟国家大都是在20 世纪70 年代开始陆续达峰。同时，发达国家的二氧化碳排放达峰是一个自然的过程，是后知后觉。而我国的碳达峰目标是一个人为决定的时间表，虽然我国在2012 年以后二氧化碳排放增速放缓，特别是2013—2015 三年期间实现了负增长，但是在“十三五”后期，特别是2017—2019 三年期间，为稳增长，各地加大投资力度，扩大基础设施建设规模，使得我国经济发展质量受到影响，二氧化碳排放总量出现了强力反弹。新冠肺炎疫情暴发后，各地为稳增长，安排了一大批煤电和重化工项目，这将对“十四五”期间推动实现碳达峰目标工作带来巨大挑战，必须采取有力措施，防止碳达峰行动成为排放水平的冲刺，尤其是要防止一些本来已经达峰或接近达峰的省份二氧化碳排放量有较大幅度的反弹。

二是要充分认识到我国碳达峰的任务艰巨，但有一定的基础条件。自“十一五”开始，经过连续三个五年规划期，通过实施“能源双控”，即能源强度控制和能源消费总量控制，我国能源消费过快增长的势头得到了有效控制，煤炭消费已经在2013 年达到了峰值。虽然2017—2019 三年期间政策逆向操作，但是2019 年的煤炭消费量仍然低于2013 年，估计2020 年也不会超过2013 年的消费水平，因此2013 年已经成为我国煤炭行业二氧化碳排放的第一个峰值，而后出现了连续三年的缓慢增长，乃至负增长。如果不是2017—2019 年的政策逆向操作，我国的二氧化碳排放已经处于平台期。如果党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念继续严格落实，新增能源主要由非化石能源来满足，2020 年后我国二氧化碳的排放量可能远低于2013 年的水平。由此可见，我国大部分地区和行业二氧化碳排放达峰具备一定条件，我国二氧化碳达峰虽有很大的难度，但只要政策措施得当，有可能在“十四五”提前实现二氧化碳达峰的目标。我国作出的2035 年实现二氧化碳排放达峰后稳中有降的判断是有支撑基础的。

三是要树立战胜困难的信心和决心。诚然，我国不论是实现碳达峰还是碳中和都需要克服巨大的困难，但困难不是不可逾越的鸿沟。在2013 年党中央、国务院发布实施《大气污染防治行动计划》时，各地都用了“刮骨疗毒”和“壮士断腕”这样的豪言壮语。但是历经7 年多的时间，没有哪一个地区，哪一个部门或行业因为打赢蓝天保卫战，在“刮骨疗毒”或“壮士断腕”中经济社会发展受到影响。在钢铁、有色冶金、煤电发电量都有大幅度增长的情况下，也实现了环境质量改善与经济发展的双赢。2019 年与2013 年相比较，全国的PM2.5水平下降了50%，6 年间GDP 的平均增速实现了6%以上的高水平增长，没有哪一个地区或行业出现了GDP 下滑、就业率大幅度下降，或者人民收入水平大幅度降低的情况。其实碳达峰行动计划或者碳中和行动计划，都是推动我国高质量发展转型的倒逼机制，只要下定决心，科学精准施策，就没有克服不了的困难。

四是要认真总结北京、河北、河南、山西、四川等已经初步实现碳达峰目标地区的经验。根据对历史数据的分析，上述五省市已经在2013 年前后实现了二氧化碳排放达峰，之后虽有反复，但是其二氧化碳排放量一直没有突破历史高位。北京市可以作为一个提前15 年～20 年实现“稳中有降”的典型，浙江、广东两省2013 年以后能源消费和二氧化碳排放也已经出现了缓慢增长的势头，看到了碳达峰的曙光。如果广东省没有湛江钢铁和茂名石化，浙江省没有舟山石化的投产，也可能像北京市一样，已经出现了“稳中有降”局面。要总结北京等地碳达峰后实现稳中有降的经验，也要总结浙江、广东两省本来已经达峰，但又出现强力反弹的经验和教训，对碳达峰行动计划提出精准的差异性要求，推动各地有序达峰。

五是统筹碳达峰与碳中和，提早安排碳中和各项工作。我国需要在碳达峰之后30 年的时间内实现碳中和，比欧盟缩短了40 多年，比日本缩短了20 多年，这既是挑战，更是机遇。首先我们要看到，实现碳中和既是温室气体净零排放的战略选择，也是实现生态环境质量根本好转的重要措施，是对各类污染物以及温室气体排放的“釜底抽薪”，有利于改变末端治理的被动局面，推动经济的高质量发展转型。部署碳中和工作虽不是迫在眉睫、刻不容缓，但也是早行动早主动，比如尽快制定我国电力行业净零排放的日程表和路线图以及淘汰燃油车的日程表和路线图，提高建筑标准要求，所有新建建筑和新上项目包括新基建项目要跟进碳中和的要求进行重新设计等。

六是统筹提高能源效率和发展非化石能源。不论实现碳达峰、二氧化碳排放稳中有降，还是实现碳中和，都必须统筹提高能源效率和发展非化石能源。首先要充分认识提高能源效率的重要性。2019 年，我国能源强度仍然是世界平均水平的1.5 倍，是发达国家的3 倍左右。如果我国能源效率水平达到世界平均水平，能源消费总量可由目前的50 亿吨标煤上下，减少接近20 亿吨标煤；如果我国能源利用效率达到发达国家平均水平，2035 年我国人均GDP 收入达到中等发达国家水平时的能源水平仍可以比当前消费水平降低1/3；如果2060 年我国的能源效率达到世界领先水平，我国可以实现在能源消费零增长乃至负增长的前提下，建成现代化国家。其次要把提高非化石能源占比的责任平均落实到各级政府，让全国各地平均承担非化石能源发展的责任，鼓励非化石能源资源不足的地区向非化石能源资源丰富地区购买非化石能源。国家加大非化石能源资源配置能力的建设，建设西电东送和北电南送的大通道，化西部北部可再生能源的资源优势为经济优势，在确保非化石能源占比提高的同时，实现发展的区域平衡。

七是统筹能源转型和发展转型。正如习近平总书记指出的，应对气候变化《巴黎协定》代表着人类绿色低碳转型的大方向，这种转型不仅仅是能源转型，还要有发展方式的转型，实现由资源依赖向技术依赖转型，实现这种转变并非不消耗能源和资源，而是要实现能源的可再生和资源的循环利用。因此不论是碳达峰行动计划，还是碳中和都需要统筹能源绿色低碳转型和发展绿色低碳转型，乃至生活方式的绿色转型，做好绿色发展、低碳发展和循环发展。

八是成立国家碳中和发展基金。不论是绿色复苏，还是推动碳达峰与尽早实现碳中和，都需要绿色金融的支持。我国现有的绿色融资机制还没有明确控制温室气体排放的要求。建议国家尽快成立以碳中和为导向的国家产业发展基金，着力支持控制温室气体排放和相关技术的研发与创新、零碳能源、零碳建筑、零碳交通、零碳社区的投资实践。在全国各地推动一批提前实现碳中和的(区县、地区和省份)地区试点，探索实现碳中和的技术和体制、机制支撑，组织一批零碳能源、零碳建筑、零碳交通、零碳社区、零碳学校的试点和示范，为2035 年以后大面积实施碳中和计划积累经验。

九是建立碳达峰、碳中和的政策机制。碳达峰与碳中和既是我国对全球应对气候变化的重要承诺，也是我国实现高质量发展转型的长期战略目标，需要有强有力的政策机制和制度的保障。首先要对现有的政策、制度、机制和法规按照碳达峰、碳中和的要求进行梳理完善，使之符合碳达峰、碳中和发展的需要，并开始着手制定国家应对气候变化法，统筹能源、环境、气候和经济社会发展全局，以控制温室气体排放为抓手，推动我国经济体系、能源系统和生活方式的绿色低碳转型。

十是加强碳达峰、碳中和的国际合作。在21 世纪末将地球温升控制在2 摄氏度，并为控制在1.5 摄氏度以内而努力，是全球共同的奋斗目标。必须坚持绿色低碳、合作共赢的发展理念，加大国际科技合作力度，扩大国际科技合作的范围，共同创新发展碳达峰、碳中和亟需的科学技术、工艺路线和工程实践，共同分享实现碳达峰、碳中和过程中的经验和教训，相互学习、相互促进、共同进步。