邻避补偿机制的地方实践与思考——以环保基础设施为例

王璇，郭红燕，郝亮

(生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

邻避效应[1]指居民因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，采取强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。近年来，我国因生活垃圾处理设施、污水处理厂或危废处置中心等环保基础设施建设或运营引发的环境邻避事件高发频发，从东部到中西部地区均有涉及，相关利益博弈情况日益复杂，对地区经济社会发展造成损害，也对地方政府公信力产生负面影响。以上邻避问题的根源，与该类项目设施的邻避属性密切相关，即负外部性和成本收益的不均衡性[2]。而邻避补偿具有利益调节和再分配的功能，能够平衡经济发展与社会和谐、公共利益与局部利益的关系，成为破解邻避问题的重要政策手段[3]。相关研究[4-5]和各地经验表明，合法合理合规的利益补偿是缓解公众“邻避”情绪、削减冲突风险的有效方式，是推动邻避类项目建设的重要措施。本文结合调研情况，以环保基础设施为研究重点，总结国内邻避补偿现状情况，识别目前国内邻避补偿机制存在的问题和不足，并提出针对性意见建议，为地方防范化解邻避风险提供借鉴和参考。

1 邻避补偿机制的内涵

从经济学角度而言，邻避效应产生的实质是风险、成本和收益之间不平衡分配的结果。邻避补偿[6-7]就是通过经济激励来克服成本收益的高度不平衡性，提高承担邻避设施负外部性的居民收益，从而降低其反对项目建设的动力。应当注意的是，受公众风险认知等因素影响，经济补偿未必能完全消除邻避效应[8]，对于缓解中低风险邻避设施引发的邻避问题相对更有效。

综合相关理论[9-11]和实践研究，邻避补偿机制是指综合运用行政和市场手段调整相关各方之间的利益关系，对于利益相关者进行补偿的具体运行方式，其根本目的是实现环境社会和谐。邻避补偿机制的本质是对利益重新协调分配，实现个人利益与公共利益、少数人利益与集体利益等关系平衡，主要涉及政府、企业和周边居民三类主体。

就环保基础设施类建设项目而言，该类项目兼具邻避设施和公益项目的双重属性，政府多为项目规划和决策者，企业为项目建设方和受益者。以上两者在邻避补偿机制中占据主导地位，周边居民处于相对弱势地位。其中，外部环境因素，如地域条件、经济发展水平、风俗文化、选址等都可能对邻避补偿作用效果产生直接或间接影响。具体到邻避补偿应用中，通过货币补偿、实物或权益性补偿等策略重新调整相关方利益，把“邻避”设施外部成本内生化，诸如政府提供更加完善的公共服务，企业出让一定的预期经营收益等，弥补项目实施后对居住环境、道路交通、土地价值等方面的实质性影响，以及居民因环境改变而产生的心理落差等，促使达成新的利益平衡，维护环境公平正义，进而消减邻避风险。

2 国内开展邻避补偿的现状分析

为有效解决邻避问题，各地在推动垃圾焚烧设施、危废处理项目建设中，不断探索和应用邻避补偿机制，取得了一定进展，主要呈现以下几个特点。

2.1 部分地方探索制定邻避补偿相关政策

目前，邻避补偿的相关政策涉及生活垃圾焚烧项目居多，针对其他环保基础设施相对较少。国家层面，国务院《关于健全生态保护补偿机制的意见》中明确提出，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。住房和城乡建设部等四部委《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》指出，要构建“邻利型”服务设施，通过因地制宜配套绿化、体育和休闲设施，实施优惠供水、供热、供电服务，安排群众就近就业等措施，变“邻避”为“邻利”。地方层面，多地已发布生活垃圾焚烧项目的邻避补偿相关政策。北京、上海、广州等地率先积极探索，相继出台了城市生活垃圾处理的相关补偿政策，如《上海市生活垃圾跨区转运、处置环境补偿资金管理办法》《重庆市主城区生活垃圾收运处理异地补偿暂行办法》，建立生活垃圾异地处理经济补偿机制；再如，《南京市生态保护补偿办法》(2016 年)提出，对大宗固体废弃物处置所在区、生活垃圾等大型中转和处置设施所在区等实施横向生态保护补偿。个别地区先行先试，将垃圾处理设施邻避补偿纳入法律层面，如广东省《关于居民生活垃圾集中处理设施选址工作的决定》规定“使用者付费、受益者补偿”原则，提出建立健全居民生活垃圾集中处理设施异地长期生态补偿的长效机制，规定“受补偿区”和“补偿区”的范围，明确生态补偿费的用途等[12]。

2.2 邻避利益补偿区域差异性大

现有的邻避补偿基本参照“谁受益谁付费，谁受损谁受偿”的原则，但是在具体实施中存在较大差异性。从地域来看，东部地区就邻避项目利益补偿已经有了较多实践案例，侧重于生态补偿形式，如北京鲁家山垃圾焚烧发电项目等；中西部地区相关实践案例较少，侧重于直接利益补偿形式。同时，因不同地区经济、社会、文化习俗等因素不同，各地多基于本地发展情况，综合决策和制定邻避补偿的方案，基本呈现“一地一策”，甚至“一厂一策”的特点。

2.3 补偿的形式向复合型补偿转变

邻避补偿的形式包括货币补偿和非货币补偿，前者包括税费减免、直接给付金钱等，后者包括增加公益性设施、医疗保健服务、就业提供、小区环境改善等其他公益性产品。近年来，公众环境意识和权利意识提升，对美好生活的向往日益强烈，单纯的货币补偿形式局限性凸显，难以有效弥补公众心理的不平衡和不安全感，同时也容易引发如征地补偿类争议的社会不稳定现象。实践中，越来越多的地方选择货币补偿与非货币补偿相结合、有形与无形结合、短期与长期相结合的原则，探索和灵活运用各种利益补偿手段，平衡各相关主体利益。以广东汕头潮南区垃圾焚烧电厂为例，该项目采取了复合型补偿形式，项目动工前一次性支付征地补偿费，项目运营期间给村民缴纳医保等，在用地指标上给予一定倾斜。同时，企业每年出让部分项目经营收益，给予村民固定补偿，让当地村民感受到项目落地带来的红利和实惠。

2.4 共建共享实现融合发展

部分经济发达地区转变思路，从当地经济社会可持续发展角度出发，做好规划设计，构建政府、企业、公众等城市利益共同体，推动利益关系由“博弈”向“共享”发展。首先，基于区域发展战略和城市规划，系统谋划项目定位，择优选择投资或承建企业，严格项目规划选址和高标准设计等，将项目建设融入区域发展总体布局中。其次，重视项目周边社区发展，配套具有正面效应的外部设施或公共福利项目，包括草地、公园和体育场等。如长沙市危废项目，地方投入财政资金，实施修路、建学校、扩建卫生院、发展花卉苗木等现代农业等系列民生工程。再如杭州九峰垃圾焚烧项目，当地政府建立环境改善专项基金，定向用于项目周边区域环境美化、市政配套设施建设和维护等，加大区域经济发展扶持力度等。再次，主动融合发展，通过参与社区公共事务，有效履行企业社会责任，提高社区对项目的接受度，促成企业、社区及地方经济共同发展。如常州新北厂紧邻居民区，构建“民—企”利益共同体，配建社区公园，借助自身行业标杆的引领作用，带动第三产业发展为居民创收。

3 存在的突出问题和短板

目前国内对于邻避补偿机制的公平性、效果及评估等研究相对较少，理论研究有待深层次挖掘。实践层面，国内邻避补偿机制应用尚处于探索阶段，不少地方本着问题导向出发，就解决具体邻避问题或迫于维稳压力而实施邻避利益补偿，有的取得了较好的应用效果，也有部分失败的案例。总的来说，当前我国邻避补偿机制的突出问题具体表现为以下几个方面。

3.1 缺乏邻避补偿的相关制度设计

国家层面相关文件体现了邻避补偿的理念，但是并未明确将具有负外部环境效应的环保基础设施纳入利益补偿的考虑范畴，不利于邻避补偿长效机制的建立。同时，已有的政策文件多为指导意见形式，法律层级不高，适用对象和范围相对狭义，不足以为地方开展邻避项目利益补偿实践提供规范指引。

3.2 邻避补偿政策体系严重不足

现有的政策文件对于补偿主体和对象、补偿资金来源、补偿范围、补偿标准、补偿方式等尚缺乏规范和指导。各地在实施中多面临利益调整和再分配缺乏标准，导致补偿结果公众存疑、部分跨行政区生态补偿受阻等现实困境，制约了邻避补偿的正向作用。在探索生态补偿机制过程中，由于无据可依，财政部门难以制定补偿标准，基层执行困难多。如货币补偿中，征地补偿和青苗补偿虽有参考标准，但额度低，无法满足群众需求；再如，民生补偿是邻避利益补偿的重要方面，但各地自主裁量权不统一，在补偿谈判过程中，有的群众会漫天要价，甚至借题发挥寻求解决修路、治河、医保及其他历史遗留的社会问题。

3.3 事后邻避补偿类型居多

从决策程序上来看，邻避补偿应为前置型，而非事后补救型的决策模式。但实际上，各地对邻避补偿重视程度不足，有的直接回避利益补偿，有的将邻避补偿等同于维稳补偿[13]，忽视对生态环境的补偿作用，甚至作为事后补救的策略，使得邻避补偿失去了事前风险防范的作用。在规划决策阶段，对项目选址、投资总额、建设期限等做具体设计是标准程序，却不对项目建设运营可能对周边民众造成的风险危害进行评估并制定相应的补偿方案；在项目公开或宣传阶段，单方面倡导民众服从地方发展大局，但对民众可能承担的实际或潜在风险却没有作出任何补偿承诺。

3.4 缺乏有效的公众参与

公众环境意识、健康意识和权益意识越强，对利益补偿方案的相关预期和要求也就会越高。现实中，补偿方案的制定或实施多为政府和企业主导，而公众被动参与或末端参与，很少有话语权。具体来说，主要存在三方面问题:一是信息不对称。政府依靠社会稳定风险评估等调查环节，仅能获知部分群众的利益诉求而非全部，补偿的行情、标准等关键信息并未公开；而群众了解的情况就更少，加剧了相关方之间信息不对称的局面，其结果就是增加了公众对政府和建设单位的不信任。二是补偿方案制定环节相对封闭，公众很难参与其中，更缺乏多方对话沟通，导致补偿方案与公众期望值存在差距，公众认可度并不高，增加了可能诱发社会不稳定风险的概率。三是对公众利益诉求回应不足。部分地方决策中，忽视或漠视群众的合法利益诉求，更对公众意见缺乏回应，导致公众以信访、通过媒体制造舆论压力或诉诸群体性事件的方式进行维权。

4 有关对策建议

环保基础设施建设是推进生态环境保护和经济高质量发展不可或缺的基础。当前和今后一个时期，增加各类公共环保基础设施和提高公共服务供给已成为城市化进程的重要内容。2018 年，国务院《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》明确指出，要支持城镇生活污水、生活垃圾、危险废物处理设施建设。可以预见，具有邻避效应的公共环保基础设施建设将会更加普遍，邻避现象也会更加“常态化”，这就给地方政府执政能力带来了更多考验和挑战。未来，各级政府进行决策时，必须增强环境社会风险防范意识，充分重视和正视群众利益诉求，切实“执政为民”，创新和运用好邻避补偿机制，并与其他政策手段之间形成协同，积极消除与群众间的隔阂，降低邻避事件发生概率，更好地维护地区经济社会发展。

4.1 加快建设邻避补偿政策体系

一方面，国家层面制定邻避利益补偿的指导性文件，明确将具有环境负外部性的环保基础设施等纳入利益补偿框架体系，对邻避设施补偿的主体责任、基本要求、覆盖领域和资金来源等作出原则性规定。另一方面，鼓励地方立法先行，制定“邻避”设施利益补偿指导性意见或办法，规范邻避补偿的基本原则、范围、补偿主体和客体、标准和保障措施等，兼顾和平衡相关方利益，推动补偿资金征收“按量”进行、设施周围居民补偿资金按“差异化”标准发放，推进利益补偿公平公正，经济社会成本合理共担。

4.2 创新邻避补偿方式方法

一是改进经济补偿方式。转变一次补偿到位的模式，创新政策补偿、实物补偿等多元补偿方式，避免利益相关方谈判或对话陷入僵局。既要通过拨付款项、减免税费等方式直接补偿相关群体，又要通过公益设施、医疗服务、环境治理等方式间接补偿，提升利益补偿的综合效能。二是补偿要因地制宜。要充分认识利益协调的复杂性和艰巨性，综合考虑各类不可控要素，如利益博弈、公众对项目的非理性情绪化评价、项目潜在风险等，制定系统化的解决方案，既要依法依规，也要因地施策，并视项目的具体情况实行“一案一策”，以调节微观层面利益分歧。三是构建利益共同体。要结合项目背景和所处区位，强化环境敏感类项目管理顶层设计，选择最佳的投融资模式，引入环境责任险，探索短期补偿转化为长期可持续发展，构建邻避设施与居民、社区等的利益共同体，在公平合理的前提下风险共担，实现共享发展。

4.3 将邻避补偿纳入项目决策环节

一是项目所在地属地党政部门、建设责任主体要强化利益损失补偿意识，采取排查、调研、对话等措施，并通过线上舆情和线下信访等线索收集方式，充分了解“邻避”项目给周边群体带来的经济等方面利益损失程度，以及群众接受环境补偿的意愿，切实尊重受项目建设影响群体的利益。二是在法律和政策范围内，结合地方财政能力，对征地拆迁、移民安置等补偿就高不就低，保障群众最大受益，但政策底线绝不能突破，不能向无理诉求、违法行径妥协，力促各方解决邻避问题时保持相对温和、理性的状态。三是改变项目决策理念，要把邻避补偿纳入项目规划初期，开展“利益—风险”分析，将项目邻避补偿成本、维稳成本等纳入总预算，提前制定补偿方案或框架。

4.4 推动建立多方参与的协商机制

要将人民群众利益放在首位，协商和确定邻避利益补偿方案。首先，要开展充分的社会调查，做好问需于民，调查渠道不局限于网络、电话、访谈等，调查对象要覆盖项目所在地群众，全面收集群众的意见和利益诉求，辨识老百姓的价值观和倾向性，提高邻避补偿方案制定的科学性和公平性。其次，要建立协商谈判机制，通过座谈会、圆桌对话会等方式，让政府、企业和利益相关公众等进行沟通对话，表达各自的利益和其他诉求，不隐瞒不回避，努力从公共利益的角度调和利益分歧，确定符合多方意愿的补偿方案，促成利益诉求折中或达成共识等，有利于缓解邻避矛盾。最后，逐步建立第三方环境补偿评估机制，通过第三方独立机构开展环境损益评估，确保补偿的公平性和公正性。

4.5 建立有效的监督机制

开展社会监督既可以减少公众对政府的不信任，也可以促进邻避补偿方案及时、有效落实到位。一方面，及时公开邻避补偿的相关信息，包括资金到付情况、资金使用是否规范合理、补偿承诺是否落实到位、配建工程有无实施等，主动接受社会监督，打破信息不对称局面，有利于维护政府公信力、督促企业履行社会责任。另一方面，要完善调解、司法等救济措施，建立多元矛盾纠纷化解机制，当居民对补偿结果不满意或有其他诉求等情况时，要引导公众诉诸法律渠道表达意见建议，理性维护合法权益，有效避免因回应公众意见不及时而引发信访、次生舆情或环境社会风险事件。