财政分权、地方政府行为偏向与公共服务效率损失——来自文化服务供给的证据

刘 飞，杨盼琳，王欣亮

(1.西北大学哲学学院,陕西西安710127；2.西北大学公共管理学院，陕西西安710127)

一、引言及文献综述

公共服务是保障人民生存权和发展权的公共产品，尤其是公共文化服务更是新时代美好生活的重要构成部分。但由于我国长期的粗放型发展模式，在公共服务支出水平不断提升的同时，公共服务供给效率却增长迟缓，尤其是外显性较差的公共文化服务，已无法满足人民对更高品质生活的需求。为什么会出现这一问题呢？这与我国的财政分权体制具有重要关系。第一代财政分权理论认为财政分权是影响公共服务供给效率的重要因素，在要素可以自由流动的前提下，以“用脚投票”的方式迫使政府关注公民需求，根据公民偏好，提供合意的公共产品，提高公共服务供给效率[1-2]，同时，与中央政府相比，地方政府在掌握居民偏好与需求方面具有信息优势，能够降低中央政府的偏好误识，提高公共物品供给精准度，因此，进行财政分权，扩大地方政府自主决策权，有助于提高地方政府公共服务供给效率[3-4]。但财政分权存在最优边界，Oates认为最优的分权边界在于地方政府的差异化公共产品供给所带来的边际收益与其所带来的外部性产生的边际成本相等之处[5]。而第二代财政分权理论将研究中心从直接的公共物品提供转移到地方政府行为与经济增长上，利用委托代理理论与公共选择理论分析了财政分权的必要性[6]，认为财政分权体制下，为避免资源跨区域流失，地方政府进行低效率支出的机会成本增加，有效的财政激励使地方政府与中央政府间实现“激励相容”，将有限资源投入到促进经济增长或与中央目标相契合的公共服务领域，从而提高公共服务供给效率[7]。

可见，两代财政分权理论各自从信息优势与激励约束两个层面探讨财政分权对公共服务支出效率提升的重要性，但在实际中，要素无法实现自由流动，致使第一代财政分权理论的结论受到质疑，且在地方政府自主决策性收入显著高于中央财政激励时，地方政府行为发生偏向，无法与中央政府间实现“激励相容”[8]。因此，也有学者研究得出财政分权与公共服务供给效率间并不存在正向关系[9]，甚至财政分权会抑制公共服务供给效率提升[10],原因在于以下几个方面：一是公务人员能力的限制，导致决策失误，公共资源浪费。由于中央政府相比于地方政府具有更高的决策权，故有能力的公务人员向中央转移，致使地方政府管理能力降低，公共服务成本提升，降低了公共服务供给效率[11]。二是公共服务的外部性，降低了地方政府投资公共产品的热情，导致文化等外部性较强的公共服务产品配置不足，抑制公共服务效率提升[12]。三是地方政府依靠降低环境规制标准等争夺流动性要素，使地区间产生“破坏性竞争”行为，导致公共服务供给效率降低[13-14]。可见，当前学者们对财政分权与公共服务供给效率间关系的研究结论莫衷一是，致使中央在推行“权力下放”的过程中，既有乐观的支持者，也有悲观的反对者[10]。

虽然，第一代分权理论与部分学者都分析了在公共物品供给方面财政分权是否存在最优边界的问题[13]，但结合中国实践的研究依然较为缺乏，也并未厘清财政过度分权造成公共服务供给效率损失的机制，因而尚需沿着第二代财政分权理论深入剖析财政分权与地方政府行为选择的关系。加之，以往文献提出地区间要素争夺也会抑制公共服务供给效率[13-14]，而我国经济发展存在不平衡问题，致使“孔雀东南飞”的要素流动状态并不受制于地方政府的税收等优惠政策，而更多受经济发展阶段所制约，那么财政分权与公共服务供给效率间的关系是否也存在区域异质性呢？陈刚和赖小琼虽对区域间的公共服务供给效率差异进行测度[15]，但并未从财政分权角度去解释存在差异的原因，致使无法为地区因地制宜提高公共服务供给效率提供可行建议。此外，当前关于公共服务供给效率代理变量依然集中在基本公共服务方面，如公共服务产出[16]、医疗卫生服务供给效率[17]、义务教育服务供给效率[18]等生存型公共服务方面，缺乏对发展型公共服务的研究，而本文以公共文化服务供给效率为代理变量，研究结论更加符合公众现实需求，也能为经济高质量发展路径探讨提供些许理论依据。

与以往研究相比，本文可能的创新点集中在以下几个方面：一是结合我国国情，剖析财政过度分权对公共服务供给效率的影响效应，试图客观回答如何基于优化财政分权体制，构建提升公共服务供给效率的可行路径；二是基于我国的区域发展不均衡特征，分析区域禀赋约束下，财政分权发挥提高公共服务供给效率作用的最优边界，试图回答如何因地制宜构建公共服务供给效率的提升路径；三是根据地方政府经济职能将政府行为偏向划分为投资偏向、收入偏向与制度偏向三个维度，更深入探讨适度分权扭转地方政府行为偏向，提高公共服务供给效率以及过度分权引致政府行为偏向，造成公共服务效率损失的内在机制，深化对“简政放权、放管结合、优化服务”的认识。

二、理论机理

(一)财政分权与公共服务供给效率提升

适度财政分权通过降低交易成本、优化资源配置来提升公共服务供给效率。一是适度财政分权通过降低信息收集成本，精准供给公共产品与服务，提高公共服务供给效率。地方政府较中央政府具有更多了解地方公众、社会与经济发展需求信息的途径，信息搜寻成本更低，能够发挥信息优势，以公众与经济发展需求为导向，提供公共产品，防止资源浪费，提高公共服务供给效率。二是适度财政分权体制下财政与政治激励约束地方政府行为，形成自上而下的公共服务供给效率提升机制。财政分权体制将中央与地方置于“委托-代理”框架中，适度财政分权下中央依靠科学的财政转移支付手段，引导地方政府促进公共服务供给均等化，通过偏重于民生福祉的官员问责与晋升机制，引导官员偏向于民生性投资、减少腐败与寻租，优化公共资源配置，提高公共服务供给效率[19]。三是适度财政分权体制形成的政府间要素争夺性竞争行为，倒逼地方公共服务供给效率提升。在财政分权与要素自由流动的体制下，地方间人力资本利用“用脚投票”方式表达公共服务偏好，为在人才要素争夺过程中获胜，地方政府倾向于扭转偏向性行为，减少利益集团游说，避免公共资金浪费，提升公共服务供给效率[15]。

(二)财政分权与公共服务供给效率损失

虽然适度财政分权能够降低交易成本、优化公共资源配置提高公共服务供给效率，但过度财政分权会导致地方政府行为偏向，引致公共服务供给效率损失。具体影响路径体现在以下三个方面：

1.投资偏向效应

一方面，过度财政分权体制下，财政激励手段助长投资偏向，扭曲政府支出，抑制公共服务供给效率提升。中央政府以标准财政收支缺口为资金分配依据的均衡性转移支付在扮演中央政府“援助之手”的同时，使地方政府陷入软预算约束的“激励陷阱”，由于信息不对称和财政外部性产生的公共池效应，弱化了对地方政府行为的激励和约束，无法阻止地方政府“粘蝇纸效应”及“财政公地掠夺”，造成地方财政支出过度扩张，在预算制度改革后，为缓解过度扩张所造成的财政压力，地方政府将有限资金投向房地产业、建筑业，以发展高税收行业，促进经济快速增长，从而忽视公共服务供给需求，抑制公共服务供给效率提升[20]。另一方面，过度财政分权体制导致政治激励手段加速投资偏向，扭曲政府行为，抑制公共服务供给效率提升。官员晋升激励下形成的政治锦标赛，致使地方政府间形成“为增长而竞争”的格局[21]，财政分权过度扩大，将使地方官员权力过度扩张，在有限任期限制下，官员更倾向于“短平快”的经济增长性投资，而对公共服务等民生性投资缺乏兴趣，致使公共资源配置不足，公共服务供给效率难以提升[22]。

2.收入偏向效应

一方面，过度财政分权赋予地方政府更大权力，使地方政府具有更强的财政“剩余索取权”，在扩大地方财政收入的目标下，投资驱动增长惯性下演变而来的招商引资竞争成为地方政府竞争的重点内容，地方政府倾向于利用“优惠地价”加速辖区外要素流入，而“土地引资”致使辖区内公共绿化面积大幅缩减，且随着土地减少，土地价格上涨，降低公众满意度，造成公共服务效率损失[23-24]。同时，为弥补财政赤字，缓解财政压力，政府倾向于提高土地价格，利用“土地财政”，增加政府收入，致使房地产业迅猛发展，为保障土地价格持续上涨，地方政府将有限的公共资源配置在基础设施等外显型公共产品上，忽视对普通公众精神需求的公共文化服务供给，致使公共资源配置扭曲，配置效率降低[13-14]。另一方面，在财政过度分权体制下，政府的过度性扩张行为所造成的财政压力，迫使地方政府提高税收努力，弥补财政失衡，根据拉弗曲线，在税率提升初期，税收收入增加，公共服务支出资金增加，公共产品供给水平提升，但在进一步增强税收努力时，为避免税基流失，造成预期税收收入降低，政府倾向于将有限公共资源用于为流动性税基提供各类公共配套产品，致使公众公共服务供给减少，公众满意度降低，公共服务供给效率损失[25]。

3.制度偏向效应

一方面，财政过度分权，致使地方政府权力扩张，增加了寻租与腐败空间，导致公共资源浪费，抑制了公共效率提升。在问责机制缺失的状况下，财政过度分权弱化了中央政府对地方政府的监督、控制与审计，使中央与地方间的委托-代理关系产生“激励不相容”，在地方利益集团的俘获与游说下，政府官员更易走向腐化，且过度分权使决策者数量增加，审批权限分散，涉及部门增加，潜在行贿人员面临的行贿对象增多，提高了腐败与寻租概率[26]，损害公众利益，降低政府公信力，抑制公众参与公共服务决策热情，造成公共资源配置扭曲，引致公共服务供给效率损失[27-28]。另一方面，财政过度分权，导致地方政府掠夺性制度竞争，造成市场分割，公共产品重复提供，降低公共服务供给效率。财政过度分权致使中央以转移支付为重要手段的财政激励效果减弱，地方政府为争夺要素，利用降低环境规制标准、制定严格的户籍迁移制度等，降低要素流入限制，提高要素流出门槛，同时，制定各类产品市场价格保护政策，造成市场分割与政府间的恶性竞争，损害公共产品的正外部性，致使公共产品在地区间分化，产生规模不经济、重复与过度投资，从而降低公共服务供给效率[18]。

(三)区域禀赋约束下的财政分权与公共服务供给效率

财政分权对地区公共服务供给效率的影响受到经济发展阶段[29]、政府治理能力等因素的制约[30]。一方面，由于我国存在地区发展不平衡的特征，发达地区与欠发达地区间处于不同的经济发展阶段，在发达地区，经济发展起步早，具有资本禀赋优势，财政压力较小，更能承受经济结构性转型带来的短期“阵痛”，在经济高质量发展的目标要求下，发达地区的转换成本更低，选择提升公共服务水平，促进经济高质量发展，代替以短期增长为目标的偏向性投资行为对官员晋升具有重要意义，因此，央地间更易实现“激励相容”，提高公共服务供给效率。而在欠发达地区，由于经济发展水平低，政府财政收入依赖于短期经济增长，且经济高质量发展的转换成本较高，长期投资预期回报率较低，在财政激励无法满足地方政府需求且晋升激励指标设计单一时，扩大地方自主决策权更易引发地方政府的偏向性行为，引致公共服务供给效率损失[22,31]。另一方面，随着大数据的发展，地方政府治理能力正发生着改变，赵云辉等研究表明，大数据发展程度高的地区政府治理绩效更高，原因在于大数据发展降低了政府对公共服务需求信息的搜寻成本，使公共服务供给更加精准，从而减少公共资源浪费，提高公共服务供给效率。同时，大数据发展提高了地方政府的信息透明度，有助于减少财政分权过程中，地方政府自由裁量权扩大所造成的“道德风险”，从而约束地方政府行为，减少寻租与腐败，提高公共服务供给效率[32]。

由于公共文化服务是公共服务的重要组成部分，故根据以上机制分析推断：

假说1：财政分权与公共文化服务供给效率间存在倒“U”型关系，适度分权有利于公共文化服务供给效率提升，但过度分权会造成公共文化服务供给效率损失。

假说2：财政分权对公共文化服务供给效率的影响效应存在区域异质性，发达地区最优分权适度范围大于欠发达地区，且大数据发展状况较好、治理能力更强的区域最优分权适度范围也大于其他区域。

假说3：过度财政分权会引致地方政府行为偏向，进而造成公共文化服务供给效率损失。

三、变量、数据及模型构建

(一)模型构建

1.基准模型构建

为估计财政分权对公共文化服务供给效率的影响效应，检验假说1的可靠性，在此构建基准回归模型如式(1)所示。由于公共文化服务供给效率存在累积效应，为避免估计偏误，在此构建动态面板模型，考虑到理论机制分析财政分权与公共服务供给效率间可能存在非线性关系，故在模型中引入财政分权的二次项。

culti,t=C+β1culti,t-1+β2bgfdi,t+β3sbgfdi,t+β4Xi,t+μi+εi,t

(1)

式(1)中，culti,t代表i省t年公共文化服务供给效率，culti,t-1是其滞后项，bgfdi,t代表财政分权，sbgfdi,t为财政分权的二次项，Xi,t表示控制变量集合。

2.机制检验模型构建

根据本文的理论分析认为，财政分权会直接影响公共文化服务供给效率，过度财政分权还可能通过地方政府行为偏向间接影响公共文化服务供给效率。为检验这一传导机制是否存在，构建检验思想构建模型(2)、(3)和(4)。

Wi,t=C+α1Wi,t-1+α2bgfdi,t+α3sbgfdi,t+β4Xi,t+μi+εi,t

(2)

culti,t=C+c1culti,t-1+γ1Wi,t+γ2staxi,t+c2invei,t+β4Xi,t+μi+εi,t

(3)

culti,t=C+c1culti,t-1+β2bgfdi,t+β3sbgfdi,t+γ1Wi,t+γ2staxi,t+β4Xi,t+μi+εi,t

(4)

式(2)、(3)和(4)中Wi,t代表投资偏向、收入偏向与制度偏向，staxi,t代表收入偏向的二次项(1)引入收入偏向二次项的原因在于本文理论机理分析认为收入偏向的指代变量税收努力与公共服务效率间可能存在倒“U”型关系。，仅当Wi,t代表收入偏向时，该变量在模型中存在。

(二)变量定义与指标选取

1.被解释变量

在此以公共文化服务供给效率为例研究公共服务供给效率问题，原因在于公共服务供给涵盖教育、医疗、卫生、文化等多个方面，若使用宏观的大类指标直接衡量公共服务供给效率将存在片面性，致使估计结果不够客观[18]，但在推进经济高质量发展，解决当前社会基本矛盾的目标下，若以教育、医疗卫生等某一方面的公共服务作为指代变量则仅关注了公众的生存需求，忽视了公众的发展需求，无法客观反映人民对美好生活需要的满足情况，因此，本文以公共文化服务为例，探讨公共服务供给效率问题，以期反映当前助力于实现美好生活需求的公共服务状况。但由于公共文化服务供给效率是一个多因素影响、综合作用的结果，既涉及供给主体与目标群体，又与供给方式的选择相关，因此，借鉴韩军和刘学芝的做法[31]，本文使用DEA对公共文化服务供给效率进行测度。具体测度指标如表1所示。

表1 公共文化服务供给效率评价指标体系果

2.解释变量

财政分权代表了中央向各个地方政府下放的财政和经济权力，反映地方经济自主权的大小，在此，借鉴Gemmell和Kneller的做法，使用各省的地方人均财政支出占中央人均财政支出的比重构造财政支出分权与财政收入分权[33]，具体计算公式如式(5)和(6)所示：

(5)

(6)

3.中介变量

本文的理论机制分析过程中将地方政府行为分为三类，分别是投资行为、收入行为和制度行为，当过度重视投资性支出而忽视服务性支出时被称为投资偏向；当过度重视财政收入，而不关注民生需求时称为收入偏向；当发生扭曲性政策或制度规定时称为制度偏向。

投资偏向:借鉴后小仙等的研究，使用投资性支出与服务性支出之比衡量投资偏向性行为[34]，当goprit值越大时，投资偏向程度越严重，具体计算公式如式(7)所示：

(7)

收入偏向:当地方政府过度重视财政收入时会出现较多短期性行为，但由于短期性行为种类较多无法具体衡量，而地方政府财政收入途径为土地收入与税费收入，因土地收入测度较为困难，故在此使用税费收入进行衡量，因本文更关注地方政府行为动机所引起的短期性结果，所以使用税收努力作为收入偏向的代理变量。在具体测算过程中参考储德银等的测度方式[35]，在考虑税收能力的基础上，采用实际税收收入占GDP比重与预期税收收入占GDP比重之比衡量，在具体测度过程中，使用地区的经济发展水平、对外开放程度、人口密度、产业结构与城镇化水平等拟合形成预期税收收入。

制度偏向:由于直接的制度偏向指代变量较多，难以衡量，故在此借鉴邓明和魏后凯的测度方式，利用腐败变量作为制度偏向的代理变量，采用“每万名公职人员的贪污贿赂立案数”作为测度指标[36]。

4.控制变量

对当前关于公共文化服务供给效率的相关研究进行分析的基础上，选取对公共文化服务供给效率具有显著影响的因素作为控制变量，以避免因遗漏变量所导致的估计结果偏误。具体包括以下变量：经济发展水平，使用人均GDP来衡量；产业结构使用第三产业产值占国民生产总值比重来衡量，由于第三产业以服务业为主，对公共服务的需求更高，也直接影响公共文化服务供给；受教育水平使用地区人均受教育年限衡量，原因在于受教育水平决定了公众对文化服务的感知能力；对外开放程度使用进出口总额占国民生产总值比重来衡量；城镇化水平使用城镇常住人口数除以地区总人口数来衡量。

(三)数据来源

本文采用2000—2018年中国31个省、自治区、直辖市(港澳台地区除外)的面板数据均来源于历年的 《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国文化文物统计年鉴》《中国检察年鉴》《人民检察院年度工作报告》国家统计局网站、各省( 市、自治区) 统计年鉴、国泰安数据库、eps数据库、国民经济和社会发展统计公报等。

四、实证结果分析

(一)财政分权对公共文化服务供给效率的影响效应估计

为检验财政分权影响公共文化服务供给效率的直接效应及区域异质性，首先，将我国31个样本省区市根据人均GDP的高低划分为发达地区与欠发达地区(2)在划分过程中，将31个省区市2000—2018年人均GDP均值与全国样本期的人均GDP均值进行比较，高于全国的划分为发达地区，其余省份划分为欠发达地区，其中发达地区包括北京、天津、上海、福建、广东、辽宁、浙江、山东、江苏等9个省份，其余地区为欠发达地区。。其次，借鉴赵云辉等的测度方式[32]，并结合数据的可得性，使用样本期内“人均互联网接入流量”、“人均互联网接入端口数”测度各省的大数据发展情况，并根据各指标在各地区的样本期均值与全国总体均值比较，将两个指标的均值均高于全国的地区划分为治理能力优势区，其余地区划分为治理能力劣势区(3)治理能力优势区为北京、福建、广东、辽宁、江苏、上海、浙江、重庆和贵州等9个省份，其余地区为治理能力劣势区。。最后，对各样本分别进行序列相关及Sargan检验之后，选择使用SYS-GMM方法对各模型进行估计，以避免模型内生性造成的估计结果偏误，为保障SYS-GMM估计的稳健性，在表2中模型1中列出了固定效应下最小二乘法的估计结果作为对照。

表2估计结果表明以下三点：一是从全国总体看，模型2估计结果中财政分权的二次项对公共文化服务供给效率的影响效应估计结果在1%的显著性水平下显著为负向，财政分权一次项对公共文化服务供给效率的影响效应估计结果在5%的显著性水平下显著为正，表明财政分权与公共文化服务供给效率间呈显著的倒“U”型关系，即存在一个最优的财政分权水平使得公共文化服务供给效率最大化。据估算，这一最优分权水平为10.25，若财政分权水平低于10.25时，中央推进“简政放权”的策略能够提升总体的公共文化服务供给效率，但当财政分权程度高于10.25后，继续扩大分权程度将会导致过度分权，引致公共文化服务供给效率损失。对比当前我国财政分权的平均水平6.208可知，在提升公共服务供给效率的目标下，我国的“简政放权”政策运行仍有重要作用，因此还应在全国范围内进一步推进“简政放权”。由此证明了假说1的可靠性。

二是分区域看，模型3、4、5、6分别估计了不同经济发展阶段与政府治理水平下财政分权对公共文化服务供给效率的影响效应。结果表明：一方面，在不同经济发展阶段下，财政分权对公共文化服务供给效率的影响效应都存在最优边界，但在发达地区财政分权的最优边界高于欠发达地区，过度财政分权的拐点在发达地区与欠发达地区分别为14.25和7.44，出现分权边界差异的原因在于发达地区经济发展基础较好，经济高质量发展转换成本较低，更易与中央间实现“激励相容”。另一方面，在大数据发展状况衡量下的政府治理能力差异下，财政分权与公共文化服务供给效率间也存在倒“U”型关系，但过度财政分权的拐点出现了优势区高、劣势区低的区域特征，对比两个区域的财政分权平均程度，得出在治理能力优势区域，适度扩大财政分权，将有利于提升公共文化服务供给效率，但在大数据发展状况较差的治理能力劣势区域，扩大财政分权将会造成公共文化服务供给效率损失，由此证明了假说2的可靠性。

表2 财政分权与公共文化服务供给效率的基准回归结果

(二)财政分权影响公共变化服务供给效率的中介机制检验

财政分权的理论机制分析表明：财政分权会因导致地方政府出现偏向性行为，造成公共文化服务供给效率损失，为检验这一机制是否存在，在对模型7-15中各样本分别进行序列相关及Sargan检验后，使用SYS-GMM估计法进行估计，结果如表3所示。

表3 地方政府行为偏向的传导机制检验估计结果

表3的估计结果显示地方政府行为偏向在过度财政分权影响公共文化服务供给效率的过程中承担了部分中介效应。

一是投资偏向效应分析：模型7的估计结果表明财政分权与投资偏向间存在显著的“U”型关系，即适度分权能够扭转投资偏向，但过度分权会加剧投资偏向，模型8的估计结果表明投资偏向会在10%的显著性水平下抑制公共文化服务供给效率提升，且当控制了财政分权对公共文化服务供给效率的直接影响效应之后，模型9中投资偏向对公共文化服务供给效率的影响效应依然显著为负。此时，模型9中财政分权的最优水平与模型2的估计结果相比有所提升。可见，在控制了地方政府投资偏向效应之后，财政分权的适度范围增加，表明过度财政分权会通过地方政府投资偏向引致公共文化服务供给效率损失。

二是收入偏向效应分析：模型10的估计结果中财政分权的二次项并未通过显著性检验，但财政分权的一次项通过5%的显著性检验，估计系数为0.136，即财政分权与收入偏向间存在显著的正向相关关系，这是由财政分权体制下地方政府具有财政收入的“剩余索取权”所决定的[22]，而模型11的估计结果表明税收努力与公共文化服务供给效率间存在显著的倒“U”型关系，即过度注重税收收入将导致公共文化服务供给效率损失，但适度注重税收收入有利于提升公共文化服务供给效率，模型12的估计结果显示在控制了收入偏向对公共文化服务供给效率的影响效应之后，与模型2的估计结果对比，财政分权与公共文化服务供给效率间倒“U”型关系显著弱化，即过度财政分权会加剧收入偏向，引致公共文化服务供给效率损失。

三是制度偏向效应分析：模型13的估计结果表明财政分权与制度偏向间存在“U”型关系，即适度财政分权有利于扭转地方政府的制度偏向性行为，但过度财政分权会加剧地方政府的制度偏向行为。模型14的估计结果得出制度偏向对公共文化服务供给效率的影响效应在1%的显著性水平下显著为负，即地方政府制度偏向行为越严重，公共服务供给效率越低，这是由腐败、寻租等造成的公共资源错配与浪费所造成的[36]。在控制了财政分权对公共文化服务供给效率的直接影响效应之后，制度偏向依然对公共服务供给效率存在显著的负向影响，此时虽然财政分权与公共文化服务供给效率间依然存在显著的倒“U”型关系，但U型关系较模型2有所减弱，即控制了制度偏向所造成的公共文化服务供给效率损失后，财政分权的适度范围扩大。综上可见，过度财政分权会造成地方政府制度偏向性行为，进而引致公共文化服务供给效率损失。

(三)稳健性检验

为保障模型估计的稳健性，在此使用财政收入分权替代财政支出分权，对财政分权与公共服务供给效率的相关关系进行再估计,估计结果如表4所示。

表4 财政收入分权对公共文化服务供给效率的影响效应估计结果

表4估计结果显示将财政支出分权更换为财政收入分权后，对公共文化服务供给效率的影响效应估计结果与前文基本一致，由此证明了本文估计结果的稳健性。

为进一步检验过度财政分权通过地方政府行为偏向引致公共服务供给效率损失的机制，在此使用多重门限模型估计地方政府行为偏向的中介效应，具体估计结果如表5所示。

表5 门限模型下地方政府行为偏向的传导机制检验结果

表5的估计结果中模型22表明，当财政分权水平小于门槛值9.5974时，财政分权扩大有利于提升公共文化服务供给效率，而当财政分权水平大于门槛值9.5974之后，财政分权扩大将引致公共文化服务供给效率损失；模型23的估计结果表明超过一定的财政分权门槛值之后，财政分权扩大将与投资偏向间呈正向相关关系；模型24估计得出投资偏向将导致公共文化服务供给效率损失。结合模型22、23和24的分析结果得出超过一定门槛值后，财政分权将出现过度状况，会通过投资偏向引致公共服务供给效率损失；模型22、25和26估计结果表明财政分权超过一定的门槛值之后将引致收入偏向，从而造成公共文化服务供给效率损失；模型22、27和28估计结果表明过度财政分权将通过制度偏向引致公共文化服务供给效率损失。由此证明了过度财政分权将通过地方政府行为偏向引致公共文化服务供给效率损失，也证明了本文实证部分研究结论的可靠性。

五、结论及启示

(一)研究结论

本文在推进经济高质量发展，满足人民美好生活需要的目标下，立足于中国财政税收政策实际，探讨财政分权与公共服务供给效率间的相关关系，并从地方行为角度深入剖析了财政分权造成公共服务供给效率损失的内在机制，深化了理论研究与实践过程中对“简政放权、放管结合、优化服务”的认识，为构建中国特色的财政分权体制提供了一定的理论支撑。在具体研究过程中，以公共文化服务为例，在对财政分权影响公共文化服务供给效率的理论机制进行分析的基础上，构建动态面板模型，利用我国2000—2018年31个省域(港、澳、台地区除外)面板数据，采用SYS-GMM估计法进行经验验证，结果得出：(1)财政分权与公共文化服务供给效率间呈倒“U”型关系，适度分权能显著提升公共文化服务供给效率，但过度分权会造成公共文化服务供给效率损失。(2)在公共文化服务供给效率最大化的目标下，最优财政分权水平存在区域异质性，发达地区的最优边界高于欠发达地区，即在提高公共文化服务供给效率的目标下，发达地区更适宜推进“简政放权”政策；政府治理能力优势区财政分权适度范围大于治理能力劣势区。(3)财政分权会通过地方政府行为影响公共文化服务供给效率即适度分权能够扭转政府行为，提升公共文化服务供给效率，但过度分权会导致地方政府投资、收入与制度偏向，造成公共文化服务供给效率损失。

(二)政策启示

1.制定“简政放权”合理边界，提升公共服务供给效率。本文的实证研究结果表明当前我国财政分权水平尚未达到最优边界，且财政分权边界存在区域异质性特征。鉴于此，应因地制宜制定“简政放权”的合理边界：一方面，根据地方发展的资源禀赋特征及发展潜力，制定梯度型地方政府财政自主权限，适当放宽发达地区与大数据发展状况较好、治理能力较强的地方财政自主权，释放分权改革对地方政府的激励效应，引导地方政府发挥信息优势，精准配置公共文化资源，提升公共文化服务供给效率。另一方面，依据外部性理论，精准识别政府监管行政事务的外部性特征，科学划分中央与地方的财权与事权，如对外部性显著的事项由中央监管，而外部性较小的事项应交由地方监管，避免地方政府竞争引致公共文化资源重复配置，造成公共文化服务供给效率损失。

2.优化中央正向激励措施，扭转地方政府行为偏向。本文研究结论表明过度财政分权会导致地方政府行为偏向，进而造成公共文化服务供给效率损失，鉴于此，中央应制定科学的政治与财政激励指标体系，实现中央与地方间“激励相容”。具体而言：一方面，应不断完善官员政绩考核体系，逐级引入文化服务指标，推进以增强公共文化服务满意度、公共文化服务体验的幸福感为目标的绩效评价实践[37]，自上而下约束政府行为，同时，应注重民意考核，完善民主制度建设，引导地方政府注重公众需求，精准提供公共文化产品，避免公共资源浪费，提升公共文化服务效率；另一方面，应注重转移支付制度改革，在严格地方政府财政缺口审核的基础上，适当提升欠发达地区文化服务专项转移支付，避免欠发达地区因财政压力将有限资金用于经济投资，忽视公众的公共文化服务需求，引致公共文化服务供给效率损失。