农村互助养老模式：发展逻辑、现实困境与路径优化

2021-01-07曹静玺杜智民

中国经贸导刊 2021年32期

曹静玺杜智民

摘要：农村现有养老模式存在保障不足和传统家庭养老模式功能弱化的现象，互助养老模式是解决当前农村养老问题的必然选择。当前我国农村互助养老模式在实施的过程中面临着大众认知、基层组织管理和政府供给困境，迫切需要改变传统观念，坚持理念引导;立足老人需求，强化基层组织职能;健全外在制度，优化内在制度;稳定资金来源，拓展筹资渠道。

关键词：互助养老农村养老现实困境

农村是解决我国养老问题的重点、也是难点和突破口。我国自2000年以来已进入老龄化社会，2019年，我国60岁及以上人口达到25388万人，占总人口的18.1%，65岁及以上人口占总人口的12.6%[1]。预计到2025年，我国60岁和65岁以上人口比重分别占到20%、14%[2]。这将意味着人口的快速老龄化或高速老龄化带来快速增长的、巨大的养老需求，特别是在国家实施乡村振兴伟大战略和全面小康政策的引领下，农村老年人对满足其养老需求有着更高的期望，这使得农村养老需求增长与传统家庭养老模式功能弱化以及社会养老保障不足之间的矛盾愈发明显。在此背景下，互助养老模式如雨后春笋般在全国各地实施，该模式立足于农村老人的养老需求，通过低龄、健康老人对高龄、残弱老人的互助，以一种低成本的应对战略在确保老有所养的同时为老有所为者开辟新的途径。在2020年“十四五”规划中再次明确提出，要积极开发老龄人力资源，发展普惠型养老服务和互助性养老。

早在20世纪末，穆光宗指出随着“老来空”问题的突出，可以通过开发老年人力资源，倡导建立人类互助体系[3]。近年来，伴随着互助养老的实施，学界也以极大的热情投入研究，取得的成果大致包括以下三个方面。一是现有养老模式的对比分析。方云（2012年）等学者提出传统的家庭养老模式受到冲击，在中国两代分居现象普遍的现状下，新型养老模式逐渐被老人接受[4];方珂（2018年）指出家庭养老和机构养老受到城镇化、老龄化、“孝文化”等因素的影响，难以满足老人的养老需求[5]。二是农村互助养老模式的定位研究。刘妮娜（2019年）指出，为了有效应对农村人口老龄化，互助养老是与中国农村实际情况相适应的补充家庭养老不足的社会养老方式，应当纳入乡村振兴战略中[6];向运华（2020年）等学者认为面对农村经济社会转型，家庭养老向集体互助养老的过渡是提高老年人生活质量的必然选择[7]。互助养老模式得到了学者们的认可，然而，在实施的过程中该模式遭受着许多制度和现实层面的限制。为此，学术界开始出现零星的研究来探索该模式的破解之道。赵志强（2015年）侧重分析嵌入于压力型体制的互助养老需改变考核偏好、构建服务型政府，满足老人需求[8];王笑寒（2020年）从社会法视角对互助养老模式中的“时间银行”模式进行探析，以期实现该模式法治化和可持续发展[9];钟仁耀（2020年）认为制度化是提升互助养老模式的最佳路径，从价值、组织以及规则三个方面对实现互助养老模式的制度化提出基本路径[10]。

不可否认，通过梳理、分析与互助养老相关的文献，既有研究分析了农村互助养老模式实施必要性、定位、困境以及改进措施，具有一定的参考价值，但是该模式仍然处于探索发展阶段，当前中国学者对于农村互助养老的关注程度仍然很低，另外，缺乏缜密的逻辑论证，且现实困境和路径优化的整理不足，暴露出的问题因人文地理、经济等方面的差异而不尽相同，可参考性不强。据此，在现有研究的基础上，本文对农村互助养老模式的生成逻辑和价值逻辑进行分析，深度剖析农村互助养老的现实困境并提出优化路径，以期为农村互助养老的可持续推广提供借鉴和参考。

一、互助养老的发展的基本逻辑

（一）现实需要：互助养老模式的生成逻辑

我国自西周秦汉以来，家庭养老方式在农村一直发挥着举足轻重的作用。但随着城镇化的快速发展，越来越多的农村青壮年从农村转移到城市，再加之20世纪70年代计划生育政策的实施，使家庭结构向小型化、核心化方向变迁，空巢老人数量增多，必然导致家庭养老模式功能趋于弱化。具体表现为传统家庭提供的物质供给、生活照料、精神慰藉功能的弱化，老年人的现实需求难以得到积极的回应，尤其是随着医疗水平的提高，人均寿命的延长，农村高龄老人由于缺乏生活照料，其养老问题得不到及时有效解决[11]。另一方面，现在的农村社会养老保障仍不足。1980年以后，我国进入了农村社会养老的制度化探索和实施阶段，已经建立并全覆盖新型农村合作医疗制度，全面推进并不断扩大农村最低生活保障制度的覆盖范围。但是在未富先老的国情下，由于城乡二元化、经济发展不平衡等因素，农村地区的社会养老发展迟缓，不足以弥补日渐衰退的家庭养老所形成的缺失。因此，纵观我国互助养老模式的产生背景，不难发现从家庭养老到社会养老再到互助养老的兴起，是基于农村老人的基本需求而产生和发展的，是农村老人基于养老需求在养老模式的投射，没有农村老人的现实需求，就不会有互助养老模式产生和发展的原动力。

（二）互助思想：互助养老模式的价值逻辑

自古以来，我国就有互助共济的风尚。互助养老经过古代开始萌芽、近代得以发展、当代进一步深化，使得农村互助养老的价值观在几千年的实践中逐步形成。自汉代开始的居养安济院和宗族互助、到北宋的義田和义庄、唐朝的“悲田养病坊”以及清朝的太监庙和姑婆屋都已说明我国自古代就有互助共济的思想和实践。近代，受到新思潮、新文化的影响，自由、平等、民主互助思想盛行，尤其以孙中山为代表的“互助”思想强调要通过提升道德水平来建立“互助”为原则的社会。这些思想对新中国成立以后的农村互助养老实践具有十分重要的现实意义。新中国成立到改革开放，中央政府通过一系列社会运动和制度变革实现了农村公社化和集体化，以五保制度为代表的集体互助养老作为集体经济产物，承担了该时期农村社会保障的兜底责任[12]。当前，互助养老是社会成员之间的一种互尊互敬、互助合作的精神，这是新时代中国特色社会主义思想对伦理道德引领的重要体现，也是农村互助养老的发展迈进一个新的阶段。

二、农村互助养老发展面临的现实困境

（一）大众认知困境：认可度低、消极养老

一方面，认可度低。受到传统“养儿防老”的保守观念和社会舆论的影响，再加之缺乏对农村互助养老模式的制度的引导，互助养老模式还不能被社会完全接受，主要表现在不认可互助养老模式。养儿防老的传统美德已深深植根于人们的内心深处，子女若不能完成父母的养老任务，就会被认为是在挑战中国传统的孝道文化，甚至还会受到法律制裁。在思想上不接受互助养老模式，将直接影响老年人的参与积极性，降低互助养老模式的普及率。另一方面，消极养老思想广泛存在。在国家无法完全实现社会养老的前提下，农村互助养老是基于积极老龄化的理念，充分挖掘农村老年人资源[13]。然而在相当长的时间里，不管是老年人还是其家庭成员都认为老年是人生最落寞的季节，老年人是社会的负担，是需要被社会关爱和支持的弱势群体，这种思想偏离了积极老龄化的理念，严重阻碍了老人参与到互助养老模式的积极性。

（二）基层组织管理困境：重建轻管、敷衍现象严重

“无规矩不成方圆”，有人即存在管理。以村民自治组织为主的农村基层组织，是农村互助养老模式的运行管理主体和具体组织者，承担着互助养老的管理责任，维护农村互助养老模式的正常运营秩序。全国大部分地区在河北肥乡互助养老经验成功的基础上，结合实际情况纷纷推广了这一模式。然而互助养老模式在运行的初期存在较为浓厚的行政色彩，一些基层组织只为完成上级下达的各项工作考核和任务指标，重政绩工程而轻实际需要，并且在推广的过程中，忽视管理，将重心放在建设，导致因后续管理不到位而不符合老年人实际养老需求，空置率高，使得互助养老模式的作用难以真正发挥。

（三）政府供给困境：法规滞后、资金不足、服务缺失

第一，法规供给滞后。表现为缺乏科学的顶层设计和合理的制度安排。随着农村互助养老模式的实践，在2011年《中国老龄事业发展“十二五“规划》、2020年“十四五规划”政策层面，都提出发展农村互助养老。制度化是优化农村互助养老的最佳路径。但是在宏观层面，并未对互助养老模式进行合理定位，带来农村互助幸福院、老年协会等的性质问题，引发其是否有资格参与享受政府扶持、接受社会捐赠等问题，从而难以保证其长久持续的发展;在微观层面，没有明确的制度对农村互助养老模式在管理、服务、监督机制等方面进行明确规范，这导致互助幸福院在运行的过程中出现责任失衡、质量较低、规范性不够等问题，成为互助养老模式持续发展的障碍因素。

第二，资金供给不足。表现为缺乏稳定、多元的筹资渠道。养老保障制度依靠稳定的资金来源作为其运转和存续的物质基础。对于政府来说，保持制度持续性的关键在于建立安全稳定的资金来源渠道[14]。我国农村互助养老模式由地方政府提供财政支持，村集体运营管理。目前，政府的财政支持只能起到辅助作用，作为经费来源的村集体往往经济能力有限，难以形成长期有效的资金注入，需要政府力量的进一步支持。并且，受到城乡二元结构和市场经济的影响，社会力量更多的把关注度投向城市，农村筹资渠道单一。

第三，服务供给不足。表现为养老服务设施数量不足。《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场，提升养老服务质量的若干意见》中提出了农村养老服务能力和任务要求，鼓励各地建设农村幸福院等养老服务设施。近年来，党和政府将更多的养老服务资源向农村倾斜，在县级、乡镇和乡村的互助养老服务设施等方面都取得了新进展，已初步建立了多层次的农村养老服务体系。但是据统计，截至到2019年1月底，我国共建有互助型养老设施8.73万个;自2013年起，农村幸福院年服务老人数量5000万人次。无论是从设施数量看，还是服务老年人口数量，远远无法与占到全国近六成的一亿多农村老年人形成合理比例，远未达到发展普惠型养老服务的目标。

三、农村互助养老模式的路径优化

（一）改变传统观念，坚持理念引领

改变传统观念，增强民众认同是实现互助养老模式的前提。受到传统根深蒂固的养老观念的影响，不仅是老年人本身还是其子女在思想上都难以接受互助养老模式。要破除农村居民传统养老观念，首先“互助”作为该养老模式的核心，需要政府和社会宣传互助思想，且应选择老人能够接受且方便认知的方式，让社会加深对互助养老的了解和认识，从根本上改变人们的观念，提高人们参加的意愿和制度的持续性。

其次，要坚持理念引领，跳出“将老人视为负担”的刻板印象，以积极的视角看待老龄社会和老年人，真正把老年人看作社会的宝贵财富和重要资源，不仅能提升老人的幸福感和获得感，还能积极顺应社会的发展趋势，从而达到老人自身和社会的双赢。联合国第二届世界老龄大会提出，为提升老人的健康福祉和生活质量，使健康、参与和保障构成应对人口老龄化挑战的战略[15]。政府可以通过大力倡导老年人在不影响身体条件的情况下，根据自己的特长以及兴趣继续参与到互助养老和社会活动中，通过为其他老年群体提供互助服务，使他们获得精神生活上极其重要的“重要感”和“幸福感”，从而达到更高层次的养老需求，这使得老年人从社会的包袱和重担变成了财富和进步的动力，也有助于解决社会的老龄化问题。

（二）立足老人需求，强化基层组织职能

互助养老模式一般以村庄为基本单位，基层组织作为互助养老模式第一线的负责人和组织者，在互助养老模式运行之初可以提供资金、生活設施、房屋等方面的支持。换言之，农村互助养老的运行在很大程度上取决于基层组织的支持。这就需要基层组织首先应该在思想上强化“民生”“民权”意识，根据地方实际情况和老人的实际需求推广互助养老模式。其次，从内容结构来看，除了要提供基础设施的便利条件满足老人的刚性需求，应根据不同年龄段老人的特点加大文化设施建设力度，成立老年书法班、歌唱团、棋牌社等，定期举办丰富多彩、形式多样的文娱活动，加大精神关怀、社会参与、文化活动等方面的柔性需求;从层次结构来看，根据马斯洛的需要层次理论，在满足老年人基本需求的基础上，重视老人的更高层面的精神文化需求[16]，根据老年人的实际情况和健康状况，提升老年人的尊严感、价值感、安全感和幸福感，使得养老成为享老，彻底改变以往重建设轻管理的局面。

（三）健全外在制度，优化内在制度

外在制度是由一个主体设计和决定，自上而下强加给社会并付诸实施的制度。虽然中央政府在《规划》中提出通过举办农村幸福院、养老大院等方式，大力发展农村互助养老服务，地方在实践的过程中也出台了相关的《意见》，但是仍然缺乏相应的细化的法律法规支撑。互助养老模式的运行离不开政策法律的保驾护航，因而实施互助养老应该做到立法在前，国家应制定专门的政策法律，使得互助养老得以制度化、常态化。地方政府应根据各地的实际情况出台相关的法律法规。

内在制度是从人类经验演化而来的，并依靠人们内在约束力自觉地遵循[17]。在互助养老模式供给领域，村集体存在重建轻管、敷衍现象，均与其内在制度的心智模型有关。诺斯认为内在制度的心智模型存在于主体之间的互动决策中，其固定是一个“刺激—调试—稳定”的过程，如果主体在选择过程中受到损害，心智模型将会废止;若能受益，心智模型将得到稳定[18]。当前村集体在实施互助养老的过程中，忽视老人的需求，更多的是对行政部门的回应。为避免村集体在实施互助养老模式的过程中因“理性人”考量而产生消极敷衍的态度和行为，上级政府应将相关服务供给绩效纳入考评，并赋予相当的权重。在长期的激励中，村集体深刻领会到“回应满足老人切实的养老需求”的重要性，从而逐渐形成关切老人需求的“刺激—调试—稳定”心智模型。

（四）稳定资金来源，拓展筹资渠道

产业兴旺，是解决农村一切问题的前提。2018年中央一号文件提出要实施乡村战略，强调发展集体经济，促进了农村经济社会发展和农民收入提高。显然，农村互助养老模式的发展和一个村庄的经济发展状况密不可分。因此，政府可以通过制定和完善相关惠农政策给予一定政策层面支持，比如一定的财政补贴和税费减免，引导实体经济发展壮大，从而保障互助养老的基本资金来源，是在完善农村互助养老政策的同时又紧跟乡村振兴的伟大战略。另外，建立多元化的筹资渠道。政府一方面应该设立专项资金，将互助养老服务支出纳入年度财政预算，且规范经费使用规程，从而确保经费足额并及时到位、且专款专用、有效使用。同时，互助养老的持续发展离不开志愿者组织、个人以及各类非政府组织等社会力量的支持与参与，政府可通过制定优惠政策吸引社会力量进入互助养老领域，从而为互助养老模式提供多层次、多形式、多渠道的资金筹集渠道。

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