煤炭行业环评制度执行现状及对策建议

王临清 解钢锋 李 敏 李 佳 安广楠

(1. 生态环境部环境工程评估中心，北京市朝阳区，100012;2.中煤科工集团西安研究院有限公司，陕西省西安市，710054)

1 煤炭行业环境影响评价管理的发展历程

我国煤炭行业环境影响评价工作自20 世纪80 年代初期开展至今已近40 年的历程，积累了丰富的建设项目环评经验，形成了较为系统的煤炭行业环境影响评价理论与技术方法。煤炭矿区总体规划环境影响评价属于我国起步较早的行业，早在20 世纪80 年代后期至90 年代中期，我国各高校、研究院所、煤炭行业评价机构等单位先后对大同矿区、潞安矿区、晋城矿区等20多个重要矿区的总体规划开展了环境影响评价工作。20 世纪90 年代中后期到2002 年，煤炭企业在困境中生存，期间煤矿基本建设速度放慢，新建矿井较少，煤炭行业的环评工作也基本处于停滞状态[1-2]。

2003年煤炭行业走出低谷，迎来了前所未有的投资高峰时期，部分地区出现了投资过热、无序建设、生产布局失衡、煤炭总量过剩的现象。为了加强煤炭基本建设管理，2005年12月，国家发展改革委下达了《国家发展改革委关于加强煤炭基本建设项目管理有关问题的通知》，2006年11月，原国家环境保护总局下发了《关于加强煤炭矿区总体规划和煤矿建设项目环境影响评价工作的通知》，要求煤矿建设项目应当符合经批准的矿区总体规划及规划环评要求，未进行环境影响评价的矿区总体规划所包含的煤矿建设项目，环保部门不予受理和审批其环境影响评价文件。2020年9月，生态环境部同国家能源局共同组织起草发布了《关于进一步加强煤炭资源开发环境影响评价管理的指导意见(征求意见稿)》，发布后将进一步强化和规范规划环评和项目环评的执行要求。

2 煤炭行业环境影响评价标准体系现状

目前，我国煤炭行业环境影响评价体系依据环评法律法规及评价标准，建立了规划环评-建设项目环评-项目竣工环保验收-环境影响后评价的法律地位和评价体系。相继颁布了《规划环境影响评价技术导则 煤炭工业矿区总体规划》(HJ463-2009)、《环境影响评价技术导则 煤炭采选工程》(HJ619-2011)、《建设项目竣工环境保护验收技术规范 煤炭采选》(HJ672-2013)和《煤炭采选建设项目环境影响后评价技术导则》(征求意见稿)等标准规范。同时，结合煤炭行业的污染特点，污染源控制方面也相继出台了《煤炭工业污染物排放标准》(GB20426-2006)、《煤层气(煤矿瓦斯)排放标准(暂行)》(GB21522-2008)、《煤矸石利用技术导则》(GB/T29163-2012)、《固体废物处理处置工程技术导则》(GB2035-2013)等标准。随着煤炭采选行业的不断发展，我国煤炭行业环境影响评价技术标准体系也正在逐步完善。

3 主要产煤省区环评执行情况

3.1 主要产煤省区的分布及产量

目前，我国形成了蒙东(东北)、鲁西、两淮、冀中、河南、晋东、晋中、晋北、神东、陕北、黄陇、宁东、云贵、新疆共14个大型煤炭基地, 我国14个大型煤炭基地分布情况如图1所示。

图1 我国14个大型煤炭基地分布情况

全国共规划国家煤炭矿区162处，其中晋陕蒙新国家规划矿区108处，占全国规划矿区总数的66.7%。2019年全国原煤产量38.5亿t，其中内蒙古、山西、陕西、新疆、贵州、山东、河南、安徽等8个亿吨级(省区)原煤产量34.3亿t，占全国煤炭产量的89.1%。其中，晋陕蒙新4省区原煤产量29.6亿t，占全国的76.9%[3]。

3.2 主要产煤省区规划及项目环评执行现状

我国的煤炭主产区主要分布于晋陕蒙新4省区，通过调研和资料收集，据不完全统计，晋陕蒙新4省区涉及国家和地方规划矿区132处，其中86处已开展规划环评，矿区规划环评执行率在53.5%～83.3%之间，已开发矿区仅2个开展了跟踪环评。规划矿区内共涉及生产、在建煤矿1694个，其中1509个已开展环评，项目环评履行率分别在81.9%～93.2%之间，其中产能释放后生产规模增加30%以上的煤炭占比约10%；竣工环保验收完成率在67%～97%之间；晋陕蒙新四大省区仅8个煤矿开展了后评价，其中5个完成备案。根据已有资料统计，国家及地方规划矿区规划环评及项目环评执行情况见表1。

表1 国家及地方规划矿区规划环评及项目环评执行情况

4 煤炭行业环评管理制度执行存在的问题

通过对晋陕蒙新4省区环评执行情况进行梳理总结，发现主要存在以下问题。

(1)部分规划审批先于规划环评审查，导致规划环评优化调整建议落地难。《规划环境影响评价条例》实施后，仍有部分矿区总体规划审批先于规划环评审查，使规划环评失去了对规划的优化调整和约束作用。

(2)缺少有效的约束和推动机制，目前矿区跟踪评价开展极少。

(3)项目环评未批先建在新环保法实施之前较为突出，新环保法实施之后虽有所缓解，但产能释放项目同样未及时办理环评手续。

(4)环保验收整体执行率不高，自主验收制度尚待完善。煤炭项目环评一般在可行性研究阶段，而企业在会矿井建设时依据初步设计、竣工环保验收时，对比初步设计及实际建设情况，存在采区划分调整，首采区发生变化、采煤工艺变化、场地位置变化等重大变动现象，导致竣工环保验收历时较长。

(5)后评价管理缺乏抓手，企业缺乏积极主动性。我国法律法规明确重大环境影响建设项目应开展环境影响后评价，大型煤矿项目环评批复时也要求项目建成运行3～5 a开展后评价，但大多煤炭企业开展环境影响后评价也只为解决产能核增、环保措施变更或落实不到位等问题，主动开展环境影响后评价的较少。

5 煤炭行业环境影响评价管理对策建议

为落实“放管服”政策，进一步提升煤炭行业环境影响评价管理制度执行的有效性，提出以下建议。

(1)加强和提升规划环评及跟踪评价的法律地位。与矿区总体规划管理部门联合发文，将规划环评结论及审查意见作为规划审批重要依据；对未评先批的矿区总体规划，应及时开展矿区跟踪环境影响评价，掌握矿区开发对区域生态环境的实际影响，对存在的环保问题提出对策建议，及时采取补救措施避免环境影响的进一步扩大。制定矿区跟踪评价管理政策和制度，促使已大规模开采矿区开展跟踪评价，客观评估矿区开发产生的实际影响，并针对存在的问题提出补救措施。

(2)加强部际协调，矿区规划管理部门对产能扩大的矿区应及时进行规划修编或予以公告和认可。环境管理部门根据规划调整程度，制定分类管理办法，如不需进行规划环评修编的情况、需编制规划变更说明的情形、重新修编情形等。

(3)强化执法监管，有效遏制项目未批先建行为。

(4)探索煤炭行业分阶段环评管理，将煤炭项目评价时段限制在前期开采区或首采区，使项目评估更加准确和科学化。

(5)加强项目竣工环保验收管理和指导，强化验收信息平台监管。建议尽快出台《煤炭采选建设项目竣工环保验收指南》，适时修订煤炭行业重大变动清单，规范验收流程、统一验收尺度。

(6)制定煤炭采选行业环境影响后评价备案管理办法，确保后评价备案管理有据可依，同时提高建设单位开展后评价的主动性和积极性；适时发布《煤炭采选建设项目环境影响后评价技术导则》，指导客观评估煤炭开发产生的实际生态环境影响，针对存在的问题提出补救措施。

6 结语

随着环评制度改革的不断深入，规划环评主导地位不断强化，在新建煤矿项目逐渐减少，煤炭优质产能不断释放的行业背景下，煤炭行业环评事中、事后管理技术标准的制修订和管理文件亟需加快推进，以使环保执法监督管理有据可依。笔者以我国主要产煤省区为对象，初步分析了目前煤炭项目环评制度执行中存在的问题，提出了相关的管理对策建议，以督促企业积极开展环保工作，落实环保措施，为持续做好生态环境保护工作尽一份力量，也为完善煤炭资源开发环评管理体系、提高管理效能提供一定参考。