我国农村土地制度与建设风貌问题研究

许金华

珠海市规划设计研究院（519000）

1 土地制度对乡村建设风貌的影响分析

1.1 以土地所有制为源头保持乡村建设稳定状态

我国农村实行土地集体所有制，土地属于农民集体所有。在生产活动方面农户享受政策规定的长期承包权和使用权，农户还享受宅基地分配使用权，具有明显的社会保障功能和排他性。通过控制土地的所有权，农户不具有完整的产权属性，并通过集体土地分配的资格权、户籍制进一步限制交易范围和市场经济的直接干预，农户宅基地使用权、房屋财产权均具有不可移动性，无法转化为资产并随着农村个体向城市的流动而转移，保证了农村土地资源配置尤其是宅基地利用的长期稳定状态。

1.2 以土地用途管制划定乡村建设活动的范围与类型

1.2.1 土地利用规划划定乡村“三生”空间风貌格局

土地利用总体规划是实施土地用途管制的重要基础，按照土地利用分类，土地划分为农用地、建设用地和未利用地三大类。我国土地用途管制旨在严格保护耕地，有效地配置土地资源，提高土地利用集约水平，因此，土地利用规划在农村地区的用途分类以农用地为主，保持农村以农为主的土地供求格局，确保了连片集中的乡村田园景致，并成为乡村土地用途管制的最高价值追求。

乡村建设用地则是作为与农业生产生活相关的基本配套，在年度土地利用指标分配上比较有限。随着国家有计划引导农村村民住宅建设向小城镇、中心村集中，乡村建设的活动范畴逐步固定而集聚，基本形成了小集中、大分散的空间分布特点，除受城镇化发展影响的近郊村外，大部分乡村的“三生”空间风貌格局相对稳定。

1.2.2 乡村建设用地用途管制影响乡村建设活动类型

在稳定的空间格局之下，土地用途管制进一步影响着乡村建设活动类型。长期以来，集体建设用地不能拥有与国有土地同等的开发建设活动，能被法律承认的合法建设活动只有四类，即兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业。商业开发活动则是严令禁止的，这使得乡村建设活动类型相对简单。随着乡镇企业入园，农村工业企业逐渐减少，乡村建设活动进一步单一化，表现为以村民建设住宅为主的建设活动。

1.2.3 以宅基地为核心影响建设风貌的基础单元

由于乡村建设活动主要表现为村民建房，而村民建房需获取宅基地使用权。按照我国《土地管理法》，农村村民每户宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。各省市结合自身情况制定了不同的宅基地分配面积标准，即使各省市之间规定的宅基地面积差异较大，但在村域范围内，基本执行着相同的面积分配标准，使得一定地域范围内乡村风貌的整体感和序列感较强，乡村空间机理较为有序。同时，由于宅基地分配以户为单位进行细分，场地范围较小，加之家庭人口、财力有限，乡村较难出现城市小区、高层住宅的大规模建设景观。

总体来看，乡村地区基本形成了从土地用途、土地分配、建设活动的完整干预，规定了乡村空间边界、建设用地范围、建设活动类型和具体建设项目的指标，初步形成了对乡村建设主体的行为规制和建设活动的内容规制，深刻影响着乡村建设风貌的基本秩序。

2 乡村建设风貌问题的制度解释

2.1 产权不平等下的乡村建设行为在市场冲击下失衡

在产权平等的条件下，保障功能和激励约束功能共同发挥作用，土地得到更有效率的配置，从而达到效率与公平的统一[1]。然而我国农村土地所有制具有产权不平等特性，使得农村地区呈现封闭的土地市场，乡村建设行为常常不以效率为核心，即使通过征地等形式会带来被动的资本流动，但资本流动的利润却往往只与房屋面积挂钩，因此在投入成本有限的情况下，村民越发倾向造型简洁、造价较低的农房样式和偏大面积的建房追求，与传统建筑风貌大相径庭，呈现出新旧建筑风貌的明显差异。

2.2 土地制度的弹性空间成为乡村建设的灰色空间

我国土地利用规划采取自上而下的规划编制流程，上一层级对下一层级的实际情况了解有限。长期以来，土地利用规划只到乡镇，受层层传导过程中的用地偏差和规划精度影响，土地用途管制的空间约束在执行中只能变成指标管控，使得农村地区土地利用拥有巨大的弹性空间，加上用地分类的空间偏差，导致乡村实际乱占农用地建设的情况难以追溯，违法违建情况屡禁不止。此外，受农村宅基地分配的福利诱导，住房已成为衡量农村社会成员社会资源占有和社会机会状况的重要社会指标之一，因此，即使进城落户的村民，愿意退出宅基地的意愿十分有限，也导致了乡村大量闲置农房的产生。

2.3 缺乏地上管控手段对乡村建设风貌的直接约束

土地用途管制是乡村建设空间的“二维”管控，2008年国家颁布《城乡规划法》提出的乡村建设规划许可制度则可视为是对“三维”管控的补充，乡村建设规划许可制度是对农村建设用地使用，尤其是农村宅基地使用行为的规制，许可的内容包括地块位置、用地范围、用地性质、建筑面积、建筑高度等的要求。

由于该制度的执行依赖个人或建设单位的主动申请，长期以来乡村建设活动未受到自上而下的监督管制，因此该制度执行的效果不佳。同时，各级城乡规划主管部门的监督检查必须依据乡村规划，这就要求乡村规划的编制和实施必须前置。乡村地区广袤，加之2008年以来各地市建设重点在城市和新区，导致乡村规划的覆盖工作进展十分有限。乡镇规划建设管理机构和人员的缺乏也使得乡村建设规划许可难以落实和推进。

3 提升风貌的土地制度变革思考

3.1 改革土地产权制度，激发乡土风貌价值的再度回归

从城乡一体化发展的角度，需要从制度上建立新型的城乡关系，让农村和城市具有均等的发展机会。结合各省市土地制度改革来看，对缺乏旅游等产业资源的乡村，村民可通过建设用地指标以出售、合作、入股等方式获益。如广东省开展的农村建设用地拆旧复垦工作，其拆旧复垦指标可在全省公开平台进行交易，交易价格扣除成本后按75%的比例分配给土地使用权人，可极大改善乡村农房闲置问题。对于拥有良好产业发展基础的乡村，可通过集体经营性建设用地入市开发或宅基地“三权分置”灵活流转宅基地和房屋使用权，在提升村民收益的同时，推进乡村旅游、休闲文创产业、田园综合体等新型农业产业业态发展，以市场化的乡村审美刺激农村建成环境风貌的整治与改善，这一方式在浙江省乡村建设中得到实践验证。

3.2 依托国土空间规划强化乡村地区“四维”空间管制体系

在国土空间规划体系下，既有的土地利用规划在编制层级、规划深度、管控对象上的问题将得到有效改善。国土空间规划在乡村地区将实现“管控对象全域覆盖、管控措施逐级细化、管控层级呼应事权”的转变。这意味着乡村地区由过去的“点”式管控转向“域”式管控，形成“全域管控+空间分区+微观许可”的全面管控措施和技术手段。

同时，结合前述农村产权关系的变革，为确保规划传导与实施的可行性，在国土空间用途管制方面还应建立用途、平面、立体、权益“四维”空间管制体系，尤其注重对既有土地权利关系的尊重和必要限制，增强权益维护、收益分配、建设约束制度建设，在保障农民土地资源价值的同时，最大化地满足乡村整体开发建设管控方向。

3.3 健全以风貌管控为重点的规划许可制度

虽然市场机制的引入能够有效刺激乡村建设风貌的改善，但制度干预对乡村开发建设的引导亦十分关键有效。作为直接管控乡村建设行为和干预乡村建设风貌的建设用地规划许可制度，由于过去两规不合一、实施机制不完善等原因，执行实施效果欠佳。将随着国土空间管制制度的施行得到解决，政府需在乡村建设规划许可制度中融入易操作、可执行的风貌管控机制，需要从审批内容、施工建设、竣工验收等建设环节进行全流程监督，以确保风貌许可的执行效果。

4 结语

土地制度所具有的强制性能够对乡村建设风貌的格局、机理和秩序起到重要管控作用，在乡村传统自治制度消解的背景下，发挥着十分重要的作用。但制度自身存在的一系列问题，导致土地制度对乡村建设活动的管控十分有限，并间接引发了不良的建设行为，需要从制度本身出发，破解公平与效率、管制深度与精度、管控内容局限等问题，以法制性地位和规范性流程引导乡村建设走向正轨，并带来乡村建设风貌的全面改善。