流失与重塑：政府购买公共文化服务的公共性问题研究*

汪 圣

（山东农业大学公共管理学院 山东泰安 271000）

1 问题的提出

政府购买公共文化服务是推动构建现代公共文化服务体系的重要机制[1]。近年来，多个地方政府开展了购买公共文化服务的系列实践。2009年，浙江省宁波市鄞州区全面实施了“天天演”文化惠民工程，通过向专业的文化中介公司集中采购，为全区群众提供演艺服务[2]。2011年，广东省广州市南沙区探索了社区图书馆的外包模式[3]。2017年，安徽省滁州市将该市图书馆新馆项目进行了“全馆型”服务外包[4]。截至2018年底，全国近1万个村（社区）文化中心和乡镇（街道）文化站通过购买服务的方式引入了公司企业或社会组织管理运营基层公共文化设施[5]。

随着政府购买公共文化服务实务的推进，相关的理论研究也逐渐升温。其中，有研究者对我国当前的政府购买公共文化服务实践进行了总体性的问题对策分析。如胡守勇发现政府购买公共文化服务存在意识形态失守、制度价值偏离、购买流程脱轨、组织保障不力等风险[6]；李山认为政府购买公共文化服务面临着大量体制、机制与技术方面的现实困境[7]。有研究者描绘了某一地区政府购买公共文化服务的实践景观，并提出了完善之策。如黄珣对江西省购买公共图书馆服务的实践情况进行了调研，从供给侧结构性改革视角分析了江西省政府购买公共图书馆服务存在的问题[8]；张嘉伟梳理了内蒙古赤峰市购买公共文化服务的现状及成效，提出了优化该市政府购买公共文化服务实践的对策建议[9]。还有学者关注了政府购买公共文化服务政策的历程与困境，并提出了创新地方政府购买公共文化服务政策的路径[10]。既有研究对于深化政府购买公共文化服务主题的探讨具有积极意义，为进一步完善政府购买公共文化服务工作提供了逻辑思路。同时当前学界关于政府购买公共文化服务的研究尚处于起步阶段，相关的研究成果还不够丰富[11]，仍存在诸多空白和不足。特别是既有研究侧重基于技术治理主义的分析，缺少伦理价值层面的考察。如著名行政学家德怀特·沃尔多所言，“欲研究行政问题，皆要涉及价值之研究”[12]109。政府购买公共文化服务作为一项公共行政议题，应是工具理性与价值理性的复合体，从价值维度对政府购买公共文化服务的实践进行审视可能会产生新的启示。有鉴于此，本文聚焦于对政府购买公共文化服务的公共性问题的探讨，从价值层面对该议题展开分析。具体而言，文章将首先对政府购买公共文化服务的公共性属性进行证成，然后描述、解析当前的政府购买公共文化服务实践面临的公共性流失困境，并尝试探寻中国语境下政府购买公共文化服务公共性的重塑之道，以期深化政府购买公共文化服务议题的理论分析，同时为政府购买公共文化服务实践的良性发展提供智力支持。

2 政府购买公共文化服务公共性的证成

所谓公共性，是一种与“私性”相对的价值理念。一般意义上可以理解为“公共”的性质、性格、属性、特性或特质[13]。在公共服务领域，公共性更多强调了公共服务的可及性、公平性、公正性和均等化等[14]。综合分析，政府购买公共文化服务的公共性可以被理解为政府购买公共文化服务活动所内含的公共目标、公共利益、公平正义等价值规范。政府购买公共文化服务的目标与价值、购买内容、过程与手段、利益相关主体等核心要素均具有显著的公共性，这就决定了公共性是政府购买公共文化服务的内在属性。

首先是目标与价值的公共性。政府购买公共文化服务作为一项创新性制度安排，旨在提升公共文化服务供给的效率和质量、降低公共文化服务的供给成本，缓解当前公共文化服务领域的供需矛盾，提升公众的公共文化服务满意度、获得感。政府购买公共文化服务的上述目标显示出显著的公共性。同时，政府购买公共文化服务虽然改变了传统的公共文化服务供给方式，但公共文化服务供给的公正性原则不容改变。在购买服务的模式下，政府依然有责任保障公众享有平等的基本公共文化服务权利，而不允许存在对特定群体的优待或歧视问题。因此，政府购买公共文化服务的价值取向是在坚守平等、公正等原则的基础上提升公共文化服务的供给效能，提升全社会的公共文化福祉，维护公共文化领域的公共利益。这种公共利益的实现正是公共性的题中应有之义[15]。

其次是购买内容的公共性。在政府购买公共文化服务领域，公共图书馆服务、公益性文化活动等公共文化服务是政府购买的主要内容。事实上，公共性是公共文化服务的基本属性。第一，公共文化服务体现的不是某个人或某个团体的文化权利与主张，而是社会中大多数人的共同文化权利与主张。第二，公共文化服务具有显著的公益性、普惠性，其成本主要由公共财政资金负担，公众可以免费或以低于市场价的价格享受相关服务。例如，公众可以免费享受政府购买的公共图书馆服务，一般无需支付费用。第三，公共文化服务社会属性与社会效益显著。公共文化服务除具有一般公共服务的经济属性外，还具有显著的社会属性[16]。对于传播主流意识形态、涵育昂扬向上的公民品格、促进社会发展具有积极意义。

再次是过程与手段的公共性。政府购买公共文化服务的过程涵盖购买前的规划、购买中的承包商选择、购买后的绩效评价等多个环节。上述诸环节应始终坚持公共利益优先，体现出一种公共性价值与规范。其中，购买前的规划环节应确保购买内容能有效回应公众的核心文化诉求，并对购买服务项目的可行性进行充分研究，确保项目的社会效益和经济效益；承包商选择环节应通过公开操作的方式完成，在公平竞争的前提下遴选出符合要求的承包商，杜绝暗箱操作；绩效评价环节应引入第三方机构作为独立评价主体，对承包商的绩效进行科学客观评价，并及时将评价结果公之于众，接受公众评议、监督。此外，在购买公共文化服务活动的过程中，政府的管理手段同样体现出显著的公共性。这是因为政府的公共权力是购买公共文化服务活动顺利实施的有力保障。在实践领域，政府以其掌握的公共权力为依托，通过多种政策手段、工具的运用对购买公共文化服务活动进行调节和干预。同时，近年来《中华人民共和国公共文化服务保障法》以及多项相关政策文件密集出台，为政府运用相关政策手段提供了法理依据。鉴于此，政府相关管理手段的公共性可谓不言而喻。

最后是利益相关主体的公共性。政府购买公共文化服务涉及的购买主体、承接主体和消费主体等三元利益相关主体均具有一定的公共性。首先，购买主体具有公共性。政府购买公共文化服务，相关政府部门是购买主体。现代政府理论认为，公众与政府之间存在一种委托代理关系。政府的权力来源于公众的委托，其产生、存在和发展的目的是实现公共利益，因而公共性显著。其次，承接主体具有公共性。公共含义本身不限定于政府或公共机构，还包括社会组织、私营部门从事的公共性活动[17]。在参与公共文化服务的生产实践中，社会组织、私营部门等社会力量作为承接主体同样具有一定的公共性。社会组织以公益性为组织宗旨，志愿为社会提供特定的公共服务，因此其公共性的认同度往往较高。然而，私营部门的公共性往往被忽视。实际上，私营部门虽然具有“私性”，但同样也具有公共性。这是因为，一方面私营部门是依赖于社会而存在的，其本身也具有维护社会公共性的要求[13]；另一方面，私营部门的公共性体现在其以服务创造的“利他性”，即正外部性[18]。再次，消费主体具有公共性。在政府购买公共文化服务领域，公众是公共文化服务的消费主体。同时公众作为政府的委托人，其意志是公共意志的集合，具有天然的公共性。

3 政府购买公共文化服务的公共性流失困境及其成因

作为一项重要的制度改革实践，政府购买公共文化服务取得了良好的经济效益。有研究发现，通过购买服务的方式进行图书馆的运营可以节约三分之二的成本[19]。同时，政府购买公共文化服务不仅要遵循“经济思维”，更要遵循“政治思维”，公共性应贯穿公共文化服务购买与供给的全过程。然而，当前部分地方政府购买公共文化服务的实践陷入了公共性流失的困境，对公众的公共文化服务权利造成侵害，成为一种意外后果。

3.1 政府购买公共文化服务的公共性流失困境

一是供需错位。在当前的政府购买公共文化服务领域，服务供给与需求间的错位问题较为突出。部分地区通过购买服务方式提供的公共文化服务与公众实际需求的匹配度较低。例如，民进中央的调研发现，当前各地区在制定购买公共文化服务指导性目录方面倾向于照搬文旅部发布的相关文件，未能针对当地的文化市场需求进行合理调整[20]，导致购买的相关服务内容与当地群众的真实需求不相适应。再如，中国人民大学的调研发现，北京市政府购买公共文化服务的升级速度显著落后于文化消费需求升级速度，所购买的服务与当地群众的实际需求存在较大偏差[21]。此外，笔者在山东省中部地区的调研发现，近年来当地政府通过购买服务的方式开展的文化下乡活动受到冷遇。虽然承包机构按时、足量开展了演出活动，但由于节目内容“不接地气”、不符合当地群众的口味，到场观看的村民寥寥无几。甚至，部分村庄存在演出人员比观众还要多的局面。

二是服务质量不高。政府购买公共文化服务的质量是一个难以忽视的问题。相关报道及研究文献显示，当前部分地区购买的公共文化服务存在质量偏低、流于形式等问题。例如，四川省成都市武侯区于2015年引入某电子科技有限公司全面“接管”本区图书馆，负责本区图书馆的运营管理工作。相关评估机构在对该电子科技公司的一次测评中发现，其所提供的服务未能达到既定标准[22]。无独有偶，在陕西省宝鸡市进行的图书馆社会化运营改革实践中，部分图书馆企业为加强对自身及其产品的宣传，开展了大量商业化广告活动和商业类书籍推广活动，既影响读者正常阅读又可能对读者的读书偏好形成误导[23]。此外，各地通过政府购买服务方式开展的文艺下乡活动也常遭诟病。据报道，部分承担演出任务的文艺演出团队制定的演出方案存在较大缺陷，演出质量大打折扣[24]；部分地方政府购买的公共文化服务名义上丰富多彩，实则无的放矢、滥竽充数，被形容为一锅“乱炖”[25]。

三是公平性阙如。公共文化服务作为一种基本公共服务，其供给应具有非选择性，即在服务供给方面应做到公平、公正，使一定区域内的公众享受到大致均等的服务。然而，在政府购买服务的制度安排下，部分服务承包商存在选择性供给行为，冲击了公共文化服务的公平、公正原则。有学者研究发现在政府购买服务的制度安排下，厦门市不同行政区的居民所享受公共文化服务的数量和质量并不均衡，其中市中心思明、湖里两区的居民有更多机会享受公共文化服务[26]。此外，笔者在山东省某市调研时也发现了类似问题。为丰富当地群众的精神文化生活，该市自2015年以来持续开展了数年的购买文化演出活动。在实际操作中，该市主城区居民所享受演出的数量和质量远高于郊区居民。其中主城区居民一年中能享受到的文艺演出活动多达十余场，且演出整体水平较高，而郊区居民每年能享受到的往往不超过5场，且演出质量明显较低。

四是腐败隐忧。政府用一只手来做这些事与其授权另一只手来做这些事的价值是不同的，代理制政府比传统的公共行政形式更有可能滋生渎职和贪污腐败现象[12]48。在政府购买服务的制度安排下，政府部门授权社会组织、私营部门等社会力量参与到公共文化服务的生产与供给工作之中，使其与社会力量间产生一种互动，而这种互动往往可能成为滋生腐败问题的温床。例如，多名研究者关注了政府购买公共文化服务资金使用不透明的问题。其中，贾璐璐通过对宁夏购买公共文化服务的实践研究发现，当地对于购买公共文化服务资金的使用情况往往只在政府内部公布[27]；陈晨通过对厦门市购买公共文化服务的实践研究发现，虽然该市近期已出台文件，明确规定政府部门在编制年度预算时要按照要求编制年度购买公共文化服务预算，但目前该市在相关财政资金的使用方面仍然存在着公开透明力度不够等问题[26]。这种信息公开不及时、不透明现象无疑为腐败问题的生成预留了空间。

3.2 政府购买公共文化服务公共性流失的成因

如上文所述，政府购买公共文化服务主要涉及购买主体、承接主体和消费主体等三元利益相关主体。政府购买公共文化服务本质上是一种三元主体间的互动过程，其公共性流失问题往往是三元主体共同作用的结果。

一是购买主体的责任卸载与权力异化。当前部分地方政府在购买公共文化服务过程中存在责任卸载与权力异化等问题，是导致政府购买公共文化服务公共性流失的重要因素。一方面，政府责任卸载导致公共性流失。政府购买公共文化服务应是将公共文化服务的生产环节推向社会。然而在实践领域，部分地方政府存在“甩包袱”心理与卸责逻辑，将公共文化服务的外包理解成了“甩包”，认为公共文化服务外包之后即与自身脱离了干系，弱化了自身应当承担的相关责任。例如，有的地方政府对公共文化服务社会化发展的理解和认识有偏差，把社会力量管理运营公共文化机构当作减少投入或不投入的机制，造成承接方只能依靠收费或变相收费开展服务[5]。地方政府的这种卸责逻辑往往使得所购买的公共文化服务的质量难以得到有效保障，导致购买公共文化服务活动的价值目标偏离公共性轨道。另一方面，政府权力异化导致公共性流失。权力异化在本质上是指违背公共性的权力使用行为。在政府购买公共文化服务项目中，一些社会力量可能通过向公职人员提供贿赂等方式争取服务承包资格，少数公职人员可能因难以抵挡这种诱惑而采取违背公共利益的行为。甚至部分公职人员可能会利用手中的权力主动进行寻租，将公共权力异化为牟取私利的工具。这种权力异化现象可能导致前文所言的腐败隐忧等问题，对政府购买公共文化服务的公共性冲击强烈。

二是承接主体的趋利性与能力堕距。社会组织、私营部门等承接主体的趋利性与能力堕距是导致政府购买公共文化服务陷入公共性流失困境的另一重要诱因。一方面，承接主体的趋利性导致公共性流失。作为承接主体，不论是社会组织还是私营部门均可能存在趋利属性。其中，虽然一般认为社会组织的价值目标是追求公益，但其营利化倾向近年来多被诟病。特别是在社会监督不力、内部管理不规范的现实情境下，其营利倾向往往更为突出。此外，私营部门参与公共文化服务供给的初衷即为营利，趋利性可谓是其主导属性。受趋利性倾向的影响，部分承包商为节约成本往往会降低所提供服务的质量，或者采取有选择性地向公众提供服务等“撇脂”行为，导致所提供服务的内容与公众的实际需求脱节。在监管缺位的条件下，由承接主体的趋利性形成的对政府购买公共文化服务公共性的影响可能更难以有效遏制。另一方面，承接主体的能力堕距导致公共性流失。所谓堕距，简言之指实然与应然间的差距[28]。承接主体的能力堕距即指社会组织、私营部门等社会力量在参与政府购买公共文化服务过程中表现出的服务供给能力与实际工作要求间的差距。在当前的政府购买公共文化服务领域，作为承接主体的相关社会力量的能力堕距问题较为突出，往往导致其提供服务的水平较低，弱化了政府购买公共文化服务的公共性价值。其中，受历史传统、社会发展水平等因素的影响，我国的文化类社会组织发展起步较晚，数量有限且人才匮乏，专业素养积累不足，公共文化服务供给能力捉襟见肘。同时我国的公共文化企业同样面临能力堕距窘境。部分参与政府购买公共文化服务的文艺团体缺乏系统的培训、指导，并不具备相应的演出资质[25]；部分承包企业对政府政策的理解和把握能力有所欠缺，所提供的服务被评定为不合格[22]。

三是消费主体的集体失语。在当前的政府购买公共文化服务实践领域，作为消费主体的公众往往处于一种集体失语状态。这可能使得政府所购买的公共文化服务难以满足公众的真实需求，公众的公共文化服务满意度和获得感往往处于较低水平，从而成为引致政府购买公共文化服务公共性流失的另一个重要因素。具体而言，公众的这种集体失语主要包括两种形态：一是权利遮蔽导致的被动失语。在我国当前的政府购买公共文化服务领域，尚未建立广泛的意见征求机制，政府部门习惯于“代民做主”，公众的文化主体地位被忽视、文化需求表达权利被遮蔽。二是公共精神匮乏导致的主动失语。长期以来，我国的公共文化服务体系遵循的是政府供给、公众消费的传统模式，公众由此形成了被动接受服务的心理惯性。同时公众往往认为公共文化服务及其供给方式与自身的利益牵涉有限，“事不关己”与“搭便车”心态突出，表达自身文化需求的意识淡薄，缺少主动参与公共文化服务治理的观念和动力。公众在公共文化服务领域的这种参与不足往往造成其公共精神衰退，而公共精神的缺失又成为公众公共文化参与不足的逻辑起点[29]。

4 政府购买公共文化服务公共性的重塑路径

公共性应是贯穿政府购买公共文化服务工作的一条主线，重塑政府购买公共文化服务的公共性是一个难以忽视的现实命题。鉴于前述分析，以三元主体为分析框架探寻政府购买公共文化服务公共性的重塑路径应是一个基本的进路。

4.1 政府“元治理”身份的坚守与制度供给的完善

文森特·奥斯特罗姆对公共服务的“供给”（deliver）与“生产”（produce）两种概念进行了区分，并指出“生产”的职责公私部门皆可承担，而“供给”职能则应由政府承担[30]。因此，政府购买服务的制度安排绝不意味着政府的“离场”。事实上，在购买公共文化服务过程中，政府部门应始终坚守其“元治理”身份，既要摆脱“大包大揽”思想的束缚，又要避免“一买了之”的卸责逻辑，始终担负起公共文化服务有效供给的兜底责任。这意味着作为公共利益的代表，政府部门在购买公共文化服务的实践中不仅要做一个“精明买家”，同时也要做一个“负责任买家”，应在保障社会力量独立经营管理的基础上对购买服务的全过程进行合理干预，防范可能的公共性流失风险。此外，为应对政府购买公共文化服务的公共性流失问题，政府部门还应该完善相关制度的供给：一是完善信息公开制度。政府部门应进一步完善购买公共文化服务信息公开制度，将购买公共文化服务的资金使用情况等信息及时向社会公布，以提升购买公共文化服务过程的透明度，压缩公职人员进行暗箱操作的空间，降低公职人员与社会力量“合谋”风险，减少因公职人员权力使用的异化而引致的公共性流失问题。二是完善公众参与制度。政府部门应为公众参与公共文化服务治理提供制度化的渠道。特别是在确定购买内容、选择承包商、评价服务质量等方面，政府部门应进行广泛的意见收集，充分听取公众的意见和建议，逐步实现由“代民做主”向“让民做主”转变，切实尊重和保障公众的文化表达权利，有效解决因公众的文化表达权利被遮蔽而导致的公共性流失问题。三是完善质量评价制度。政府部门应进一步完善购买公共文化服务评价制度，明确评价主体及其评价权利，尤其是要注重探索第三方主体参与评价制度，提升评价的科学性、客观性；同时要重视评价结果的反馈、利用工作，使质量评价成为提升购买公共文化服务质量的重要抓手。四是完善信用管理制度。政府部门可以探索建立承包商信用管理制度，对承包商的信用情况进行评价并记录，对存在违约风险的承包商进行警告，将存在故意违约行为的承包商列入黑名单，以有效防范承包商的机会主义行为，减少因承包商的趋利性而导致的公共性流失问题。

4.2 社会力量的价值自觉与能力建设

社会力量可以通过增进主体的价值自觉与能力建设的路径参与到重塑政府购买公共文化服务公共性的实践之中。一方面，社会力量应增进主体的价值自觉。其中，文化类社会组织可以完善组织章程建设为支撑，将公共价值至上内化为组织及其成员的价值观念，自觉规避追逐经济利益等志愿失灵行为，保持与强化自身应具备的公益性、志愿性、非营利性等公共价值属性。此外，作为营利性机构，公共文化企业同样担负着一定的社会责任。其在承接公共文化服务生产任务时同样应以公益精神为指导，寻找获取主体经济收益与践行主体社会责任间的平衡点，切实遵守服务条约，避免为获取不当利润而降低所提供服务的质量或进行服务的选择性生产。另一方面，社会力量应增进主体能力建设。除增进主体的价值自觉外，文化类社会组织、公共文化企业等社会力量还应积极强化自身的能力建设，以适应作为合格公共文化服务承接主体的能力要求，减少因自身的能力堕距问题而导致的政府购买公共文化服务公共性流失风险。对此，社会力量可以着重做好以下工作：一是吸纳公共文化服务专业人才，并重视组织成员的知识更新，提升成员的公共文化服务专业素养；二是增强对公众公共文化服务需求的把握能力，提供适应公众真实需求的文化产品与服务；三是完善内部治理结构和治理体系，增强组织管理的科学化、规范化水平；四是注重在参与公共文化服务供给的实践中不断反思和积累经验，提升对政府政策的理解能力。

4.3 公众公共精神的提升

为有效重塑政府购买公共文化服务的公共性，需要提升公众的公共精神。为此，公众应首先增强自身的公共意识。公众公共精神的培育与公共意识尤其是公共责任意识的教育密切相关。为增强自身的公共意识，公众应积极认识公共利益的价值，并认识到公共责任不是集体的责任，而应是每一个公民的责任，努力践行社会主义核心价值观的相关要求，增强自身的集体主义精神和为社会公共利益服务的观念。此外，公众还应增强自身的参与意识。当公共领域的参与者愿意并且能够对自己生活其中的共同制度以及公共事务表达自己的意见时，所谓公共性就呈现了出来[31]。在公共文化服务的现代治理体系中，公众不再是单纯的服务消费者，同时也是重要的参与者、治理者。因此公众应超越“旁观者”思维，摒弃“事不关己，高高挂起”的错误观念，打破被动接受服务的心理惯性，主动表达自身的公共文化服务需求，积极对政府购买公共文化服务的落实情况进行反馈，特别是要积极对承包主体的服务供给情况进行监督评价。

5 结语

公共性是政府购买公共文化服务的价值旨归。为应对当前政府购买公共文化服务工作遭遇的公共性流失困境，政府、社会力量、公众等三元主体应积极承担起自身的主体责任。其中，政府应坚守其“元治理”身份，并做好相关制度供给的完善工作；社会力量需要增进自身的价值自觉，并加强主体能力建设；公众可以通过增进主体公共意识和参与意识提升自身的公共精神。同时，政府购买公共文化服务公共性的重塑需要利益相关主体间的协商合作予以实现。这需要政府、社会力量、公众等三元主体在充分履行好自身职责的基础上进行有效互动，通过“共治”实现政府购买公共文化服务公共性的“善治”，共同维护政府购买公共文化服务的公共性价值。