论美国对《月球协定》及外空资源开发的政策演变

沈 鹏

（1.中国社会科学院，北京100720）

外层空间中可开发的资源非常丰富。各种天体上可能蕴藏着不同种类的资源，其中，月球和一些小行星的资源可能是相对容易被利用的。而人类探测与研究程度最高的天体是月球，其对人类研究和利用外层空间资源非常重要。月球上的两种资源可能对人类有重大利用价值：一是在月球上可以接收到丰富的太阳能；二是月球矿藏丰富，尤其是核聚变燃料氦－3。冷战时期，美苏两国围绕探测月球展开激烈竞争，对月球进行了系统地研究并登月。随着人类对外层空间探索能力的提高，对月球等天体资源的开发引起世界各国越来越多的关注。与深海海底资源问题相类似，1979年联合国通过的《月球协定》①全称为《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》（Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies），本文简称《月球协定》。中提出月球及其自然资源是“人类共同继承财产”。该条约是联合国通过的五个有关外层空间国际条约中与资源开发问题关系最紧密、表述最直接的一个国际条约。美国政府虽然参与了该条约的制定，但最终拒绝签署和批准该条约。①“Status of International Agreements Relating to Activities in Outer Space as at 1 January 2019，” UNOOSA，p.9，http：／／www.unoosa.org／res／oosadoc／data／documents／2019／aac＿105c＿22019crp／aac＿105c＿22019crp＿3＿0＿html／AC105＿C2＿2019＿CRP03E.pdf，访问时间：2020年8月26日。因而，观察美国政府在《月球协定》出台过程中与国内外力量的互动，以及近年来美国对外空资源开发的新动向，有助于更好地理解和评估外空资源开发这一不可忽视的议题。美国在2015年推出有关外层空间开发的国内立法，引发了研究者的兴趣和相关有针对性的研究。②廖敏文：“外空资源法律地位的确定问题研究”，《国际法研究》，2018年第2期，第40－66页；陈翔：“威望动机与大国太空博弈”，《太平洋学报》，2018年第2期，第14－24页；王国语、陶阳子：“美国《2015外空资源探索与利用法》的分析及应对建议”，《中国航天》，2015年第12期，第21－25页等。但本文则试图回溯美国这方面政策的长期演变过程，观察美国的决策者、官僚机构、利益集团的互动，从而回答美国政府是如何渐进地推出开发外层空间资源的政策，以及如何在此问题上平衡国内和国际压力等问题。

一、美国参与《月球协定》制定的国内外背景

自人类逐渐展开外层空间探索活动后，国际社会已意识到通过制定空间法规范外层空间探索活动的必要性。联合国大会于1963年通过了《各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》等重要决议，③“各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言”，联合国官 网，https：／／documents－dds－ny.un.org／doc／RESOLUTION／GEN／NR0／185／24／IMG／NR018524.pdf？OpenElement，访问时间：2020年8月26日；尹玉海、余佳颖：“外层空间软法规制之发展及其价值判断”，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》，2019年第1期，第108页。为1967年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》（下文简称《外层空间条约》）的形成奠定了重要基础。到1966年，以美苏两国为首的一些国家都已在外层空间的探索中取得不少成果。1966年5月7日，美国政府提出了美国对外层空间活动的一些基本原则。为了早日使外层空间活动有法可依，各国在1967年以较短的时间达成了《外层空间条约》，对一些外空活动总体原则进行了规定，其成为对外层空间活动进行法律规范的首个条约。美国国会于1967年批准了《外层空间条约》。④Foreign Relations of the United Sates，1964－1968，Vol.XI，pp.430－431.

由于《外层空间条约》第二条规定，“外层空间，包括月球和其他天体在内，不得由国家通过提出主权主张，通过使用或占领，或以其他任何的方法，据为己有”。⑤Outer Space Treaty，Article II。国际社会对于这条规定的解释出现了分歧，关键在于《外层空间条约》是否允许私人对外空资源提出私人财产权？⑥实践中出现过美国人丹尼斯·霍普（Dennis Hope）声称对八大行星的所有权、美国人格里高利·内米兹（Gregory Nemitz）宣布对爱神星拥有所有权等案例。参见凌岩：“试论对月球和其他天体的所有权”，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》，2006年第2期，第36－40页等。美国政府在参与该条约起草时就已考虑到以后私人参与开发外层空间的问题，与苏联发生分歧。苏联希望外空活动只能由国家机构从事，而美国则援引其国内1962年通过的《卫星通信法》，支持私人公司从事外空活动，并认为《外层空间条约》并未明确禁止私人在外层空间主张财产权。⑦Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，pp.77－82.《外层空间条约》第六条规定，“各缔约国对其在外层空间所从事的活动，要承担国际责任，并应负责保证本国活动的实施，符合本条约的规定。非政府团体在外层空间（包括月球和其他天体）的活动，应由有关的缔约国批准，并连续加以监督”。⑧Outer Space Treaty，Article VI.这其实对于个人或私有企业进行外空活动留有余地。此外，在条约起草阶段，国际空间法学会还曾建议在条约第二条中明确写入禁止“私人占有”，但美国代表提出的提案不包括这一点。最终形成的条约文本没有将禁止“私人占有”的字眼写入。《外层空间条约》第一条有关利用的条款也允许各国（政府或非政府组织）利用外层空间。

1969—1972年，美国先后六次成功载人登月，①Donald A.Beattie，Taking Science to the Moon：Lunar Experiments and the Apollo Program，Baltimore：Johns Hopkins University Press，2003，pp.194－250.取回数百公斤月球岩石和土壤，这使人们意识到月球资源开发的可能性。发展中国家的资源意识也不断觉醒。自从1967年马耳他驻联合国大使阿维德·帕多（Arvid Pardo）提出“人类共同继承财产”原则后，这一概念并非只局限在国际海底资源开发领域。随着人类外层空间活动的增加，许多发展中国家认为外层空间的资源不能只强调自由利用，而应注重公平利用原则，并应扩大联合国的作用。而“人类共同继承财产”原则有助于发展中国家利用外层空间资源。但此时，发展中国家和主要航天国家之间也出现了围绕地球静止轨道资源②地球静止轨道的实用价值极高，轨道上能放置的卫星数量有限，因而成为一种稀缺资源。沈鹏：“全球公域治理中的权力与规则：以美国获取地球静止轨道资源为例”，《太平洋学报》，2019年第7期，第15－26页。的争执，如1976年八个赤道国家发表了《波哥大宣言》，对地球静止轨道提出了主权要求，但遭到美国、苏联等国家的反对，这说明世界各国开始意识到外层空间资源问题的重要性。

到1975年为止，国际空间法体系先后出现了《外层空间条约》《营救协定》《责任公约》和《登记公约》等四项国际公约，③黄惠康：“世纪之交空间法的回顾与展望（上）”，《中国航天》，2000年第9期，第18－22页。这些公约得到了包括美、苏等主要航天国家的批准或加入。鉴于《外层空间条约》仅以一般性原则的方式建立了空间法律秩序的基础，而未对月球及其他天体可能会面对的资源开发等问题作出具体的规定，国际社会对于建立一种有关人类在月球和其他天体活动的具体法律制度的呼声越来越高。但到了20世纪70年代后半期，国际形势发生了变化，主要空间活动国家对制订新的国际条约持谨慎态度。在这个时期，联合国推动各国签署新的关于外层空间的条约已经变得更加困难。《月球协定》的部分内容试图规定外层空间的资源所有权和开发问题，围绕月球及其他天体资源的获取、利用和分配，将出现发达国家与发展中国家的利益冲突。

从美国的国内情况来看，到1975年，由于太空知识的普及以及媒体对人类空间活动的报道，许多美国人对太空探索发生兴趣。逐渐地，一些俱乐部和利益团体开始出现。1975年，L5协会（L5 Society）的组建成为美国空间游说活动的分水岭。L5协会长期积极组织关于太空事务的研讨和活动。从1975年9月到1987年4月为止，该协会定期发布名为《L5新闻》的内部通讯刊物，④《L5新闻》，参见国家空间学会网站：https：／／space.nss.org／l5－news／，访问时间：2020年8月26日。发表了许多涉及人类外层空间技术新进展、L5协会在国会的游说情况等问题的文章，其中不少内容涉及外层空间资源开发。L5协会作为一个草根组织，其成员具有很强的目标性和活动热情。在20世纪70年代，该协会为游说活动建立了“电话联络网”（Phone Tree）并与另外数十个空间组织建立了联络。到1983年，无论在规模上还是数量上，外层空间利益集团都有极大增长。它们有的是经济利益驱动的，有的则是意识形态驱动的，有的并没有明确的目标，有的则有非常专业且有限的目标。其中，最重要的利益团体是L5协会、国家空间研究院（National Space Institute）及行星学会（The Planetary Society）。⑤1987年，L5协会和国家空间研究院合并，组成了国家空间学会（National Space Society），该学会被认为是当今最重要的美国民间空间组织，拥有会员12 000多人。

在美国参与《月球协定》制定和批准的过程中，美国国内利益团体的游说对美国政府施加了很大压力。以L5协会为代表的这些利益集团希望推动美国太空事业的快速发展，尽快利用外层空间资源，因而认为美国政府应确保私人开发外空资源的投资安全。这些外层空间利益集团的人数虽然并不如其他领域利益集团的人数那么众多，但是由于其专业性，其他民间团体很难在这一领域发挥与之相抗衡的影响力。因此，他们在游说国会方面取得了巨大成功。

二、《月球协定》的出台与美国的政策过程

2.1 《月球协定》提出后美国政府的态度

1970年，在阿根廷代表提交《月球协定》草案后，联合国和平利用外层空间委员会随即展开了条约起草。①参见Henri A.Wassenbergh，Principles of Outer Space Law in Hindsight，Dordrecht，The Netherlands：Kluwer Academic Publishers，1991，p.40；联合国和平利用外层空间委员会2779（26）号决议，http：／／www.unoosa.org／pdf／gares／ARES＿26＿2779C.pdf，访问时间：2020年8月26日。该机构认为必须起草新的条约以解决涉及外层空间资源开发的模糊问题，只有建立外层空间资源制度才能避免人类在外层空间发生冲突，并为国家和私人企业在外层空间提供一个安全的投资环境，而“人类共同继承财产”原则可以实现这一目的。

阿根廷提出《月球协定》草案后，美国尼克松政府的态度积极。阿根廷仅就“人类共同继承财产”原则提出了建议，而正是美国于1972年向联合国和平利用外层空间委员会正式建议将该原则加入《月球协定》草案。②Marion Nash，“Contemporary Practice of the United States Relating to International Law，” in Glenn Reynolds and Robert Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，pp.111－112.在条约的磋商过程中，美国与其他国家的观点有不少分歧，集中在资源分配和利用的原则及管理机构方面。例如，“人类共同继承财产”原则要求“公平分享资源”意味着什么？其中是否应包括技术分享？美国认为发达国家的义务不应过多，应只限于不滥用外层空间并使其利用价值下降。发展中国家则强调发达国家应履行《外层空间条约》规定的与发展中国家分享外层空间技术的义务。美国等发达国家还十分关心积极进行外层空间资源开发的国家是否会从利益再分配中获得足够多的好处，负责管理资源开发的机构的结构将如何安排等问题。③Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space，” Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，p.85.另外，在管理月球资源开发的国际制度建立之前是否不得开发月球资源？一些发展中国家希望《月球协定》中明确写入在国际制度建立之前暂停开发月球资源的条文，但美国表示反对。《月球协定》最后使用了“一俟月球自然资源的开发即将可行时，建立指导此种开发的国际制度”的语言。④“关于各国在月球和其他天体上活动的协定”，第11条，联合国官网https：／／www.un.org／zh／documents／treaty／files／A－RES－34－68.shtml，访问时间：2020年8月26日。但美国政府坚决否认这意味着要求在国际制度建立之前暂缓开发月球资源。⑤Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space，” Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，p.87.

经过磋商，1972年5月，联合国和平利用外层空间委员会的法律小组委员会达成了草案。1973年，又取得进一步共识。这些成果为《月球协定》奠定了基础。⑥参见Sylvia Maureen Williams，“International Law before and after the Moon Agreement，”International Relations，Nov.，1981，p.1185；联合国和平利用外层空间委员会3182（28）号决议，http：／／www.unoosa.org／pdf／gares／ARES＿28＿3182C.pdf，访问时间：2020年8月26日。《月球协定》的最终文本同时照顾了发展中国家和发达国家的利益，实际上是妥协的产物。

《月球协定》第十一条对“人类共同继承财产”原则及相关国际制度做了如下具体规定：

“第一款规定，月球及其自然资源均为全人类的共同财产；

第三款规定，月球的表面和表面下层或其任何部分或其中的自然资源均不应成为任何国家、政府间或非政府国际组织、国家组织或非政府实体或任何自然人的财产。在月球表面和表面下层，包括与月球表面和表面下层相连接的构造物在内，安置人员、外空运载器、装备设施、站所和装置，不应视为对月球或其任何领域的表面和表面下层取得所有权；

第五款规定，本协定缔约各国承诺一俟月球自然资源的开发即将可行时，建立指导此种开发的国际制度，包括适当的程序在内；

第七款规定，关于需要建立的国际制度的主要宗旨应为：（1）有秩序地和安全地开发月球的自然资源；（2）对这些资源作合理的管理；（3）扩大使用这些资源的机会；（4）所有缔约国应公平分享这些资源所带来的好处，而且应对发展中国家的利益和需要，以及对那些直接或间接对探测月球作出贡献的国家所作的努力，给予特别的照顾。”①《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》，第11条，https：／／www.un.org／zh／documents／treaty／files／A－RES－34－68.shtml，访问时间：2020年8月26日。

此外，第六条第二款规定，缔约各国进行科学研究时有权在月球上采集并移走矿物标本，也可使用适当数量的矿物以支援它们的任务。②同上，第6条。

上述条款只是规定了月球资源开发制度的总体原则，远不如《联合国海洋法公约》第十一部分以及1994年《执行＜联合国海洋法公约＞第11部分的协定》对国际海底开发制度的规定具体。③Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，p.113.因此，美国政府起初倾向于接受《月球协定》。

2.2 美国国内围绕《月球协定》展开的政治博弈

当美国政府与其他国家努力达成一致意见后，美国国内的相关利益集团则积极游说美国国会反对美国行政部门接受《月球协定》。L5协会雇佣华盛顿的律师兼专业游说人员李·拉提诺（Leigh Ratiner），并与美国太空协会（American Astronautical Society）、未来生活（Future Life）、航空工业协会（Aerospace Industries Association）等组织联合反对批准《月球协定》。拉提诺作为L5协会的积极成员对国会进行如何游说提供了建议，努力的重点放在说服参议院外交委员会反对《月球协定》。利益集团的反对意见主要有以下四个方面：④Charles Sheffield，“AAS against Lunar Agreement，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－aas－against－lunar－agreement／，访问时间：2020年8月26日。其一，《月球协定》用语模糊，缺乏准确定义，包含了有疑问的法律概念。例如，“全人类的利益”与“所有国家的利益”并不是同义词。其二，《月球协定》对“人类共同继承财产”原则的规定将对“自由市场制度”造成破坏，对外层空间资源开发造成阻碍。美国如果批准该条约，将使潜在的外层空间资源和技术投资者受到制约，不敢冒险将其资本置于一个可以决定利润分配的国际制度之下。其三，虽然美国代表曾对天体资源财产权进行过单方面的解释，但拟议中的外层空间资源开发制度仍与当时联合国正在制定的国际海底开发制度相似。这种制度将造成资源开发“事实上的暂停”（de facto moratorium），因为《月球协定》没有明确说明国际开发制度建立之前关于天体资源的使用权问题。其四，《月球协定》规定的资源分配方式将造成资源开发活动效率低下，“自由市场制度”才能使美国保持外层空间技术创新，并且第三世界国家分享空间技术的要求将对美国国家安全造成威胁。因此，美国立法者应致力于发展一种鼓励外层空间广泛商业活动的法律激励机制，而不是批准《月球协定》。⑤Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space，” Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，pp.90－96.

L5协会等组织的游说活动很快在国会取得了效果。李·拉提诺在国会众议院科学与技术委员会组织的听证会上作证反对《月球协定》；该委员会主席唐·福奎阿（Don Fuqua）对《月球协定》表示严重质疑；约翰·布鲁（John Breaux）等国会领袖公开表示反对《月球协定》。⑥“Bulletin from the Moon Treaty Front，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－bulletin－from－the－moon－treaty－front／，访问时间：2020年8月26日。但最显著的效果出现在国会参议院外交委员会。

1979年，国会参议院外交委员会开始了关于批准《月球协定》的讨论。美国国务院此时积极为《月球协定》进行辩护。10月30日，参议院外交委员会主席弗兰克·丘奇（Frank Church）和参议员杰考布·杰维茨（Jacob Javitz）致信国务卿塞勒斯·万斯（Cyrus Roberts Vance）反对该协定，认为《月球协定》中的“人类共同继承财产”原则与联合国关于国际海底问题的磋商一样，与美国的经济利益背道而驰。同时，《月球协定》要求谈判建立一种资源开发制度，这会造成依赖于美国私人企业参与的美国外层空间资源开发活动事实上的暂缓，却并不会给苏联的资源开发活动造成影响。①Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，pp.109－110.

11月28日，万斯给两位参议员回了一封长信称，11月1日，美国驻联合国安理会副代表理查德·皮特里（Richard W.Petree）大使已在联合国关于《月球协定》的特别政治委员会上对该协定某些条款的解释发表了美国的看法，其中包括两位参议员提出的关切。而美国已于11月2日与另外27个国家，包括英国、联邦德国、法国、比利时、荷兰、意大利、加拿大、澳大利亚和日本，共同向联合国大会发起了要求通过《月球协定》的决议案。②Ibid.，pp.110－111.万斯进一步澄清了美国行为在法律上的重要性，指出美国政府发起决议案并投赞成票并不意味着美国已需履行法律义务，只有美国参议院批准该条约后美国才有法律义务。关于开发月球及其他天体自然资源的问题，该条约并未要求暂缓开发，事实上它的条款还鼓励这种开发。例如，《月球协定》第十一条规定，外层空间的“不得据为己有”原则只适用于“尚未被开采出来”的天体上的自然资源，因此，第十一条第三款允许国家或私人实体对“已经开采出来”的自然资源拥有财产权。③《月球协定》第11条第3款的有关英文用语是：“Neither the surface nor the subsurface of the moon，nor any part thereof or natural resources in place（作者加注），shall become property of any State，international intergovernmental or non-governmental organization，national organization or non－governmental entity or of any natural person.”1973年4月19日，联合国和平利用外层空间委员会法律小组委员会的美国代表曾就“in place”的含义提出美方的解释，强调这一词组的使用意味着相关制度建立之前或之后都没有要求暂缓开发天体资源。美国代表的这一表态并未遭到反对或回应。Art Dula，“Free Enterprise and the Proposed Moon Treaty（Part 1），” L5 News，https：／／space.nss.org／wp－content／uploads／L5－News－1979－10.pdf／，访问时间：2020年8月26日。并且《外层空间条约》规定的“外空自由”原则也允许开采活动。万斯还称，正是美国在1972年首先提出了利用外层空间的有关条款和“人类共同继承财产”概念的，而苏联一直到1979年7月之前都强烈反对“人类共同继承财产”原则，可见，该条约不会对苏联有利而对美国不利。此外，美国国会在批准《外层空间条约》时也同意开发和利用外层空间应照顾所有国家的利益，不论这些国家的经济和科学发展水平如何。

万斯还随信交给国会一份皮特里大使的声明，皮特里在声明中强调，“《月球协定》是对国际空间法发展的有益推动，该条约包含了一系列关于人类在外空活动的规定，通过它非常重要”。他还重申条约并未要求暂缓开发外空资源，但指出条约规定开发天体的自然资源要遵循第十一条第七款来进行。④Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，（Boulder，CO.：Publisher：Westview Press，1997），pp.111－112.

11月13日，参议院外交委员会成员理查德·斯通（Richard Stone）又致信敦促万斯重新评估美国对《月球协定》的立场。他认为该条约具有极其危险的倾向，因为它可能降低美国开发未知领域的能力，并极大阻碍美国企业开发外层空间的活动和欲望，破坏自由企业制度。⑤Ibid.，p.112.

1980年1月2日，助理国务卿布莱恩·阿特伍德（J.Brian Atwood）代表国务卿答复斯通称，《月球协定》的条款必须在《外层空间条约》设定的情势下进行审视，美国和数十个国家都签署了《外层空间条约》，参议院批准《外层空间条约》时并无任何保留意见。除了要求按第十一条第七款规定的宗旨进行天体资源开发外，《月球协定》对政府和私人开发天体资源的规定并未超出《外层空间条约》已经包含的内容。⑥Ibid.，pp.112－113.

除了美国行政部门为《月球协定》所做的辩护之外，对于美国国内利益集团提出的立场，发展中国家（如阿根廷）也提出针锋相对的意见：一是《月球协定》并未具体规定天体资源开发制度的内容，因此所谓天体资源开发制度与国际海底区域开发制度相类似的说法是没有根据的，并且根据一致同意原则，那些参与开发制度建设的国家有权否决对它们不利的部分制度规定。二是虽然部分发展中国家希望在开发制度正式建立之前暂缓开发天体上的自然资源，但大部分发展中国家也拒绝在《月球协定》中写入这一规定。因而大多数发展中国家不认为《月球协定》会造成事实上的暂缓开发，或对开发外层空间资源造成阻碍。相反，《月球协定》允许谋取利润，照顾了资源开发者的利益。三是在技术分享方面，《月球协定》将推动发达国家和发展中国家之间发展经济关系，减少发展中国家的外部依赖，对所有的国家都是有利的。①Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space”，Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，pp.96－102.

上述政策过程分析表明，为了协调美国国内外利益冲突，卡特政府不但对《月球协定》进行了自己的解读，还想通过强调美国已经作出了某些承诺来说服国会。但美国国内利益集团并不为美国行政部门的解释所动。由于没有强烈的民间声音游说国会支持《月球协定》，以L5协会为代表的这些专业性较强的利益集团极大地影响了国会的立场，并阻挠了美国行政部门提出的政策。

三、对美国拒绝批准《月球协定》的分析

1979年12月5日，《月球协定》由联合国大会通过。12月18日开始开放签字。②联合国大会第34／68号决议，联合国官网，https：／／www.un.org／zh／ga／34／res／，访问时间：2020年8月26日。1980年春，美国国内利益集团加紧反对《月球协定》的活动。美国国务院及其他相关行政部门则开始筹备部门间会议，以决定是否放弃《月球协定》。1980年1月，美国太空协会主席查尔斯·谢菲尔德（Charles Sheffield）在《L5新闻》上发表文章，号召更多的人反对《月球协定》。③Charles Sheffield，“AAS Against Lunar Agreement，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－aas－against－lunar－agr-eement／，访问时间：2020年8月26日。同时，虽有美国航天航空学会（American Institute of Aeronautics and Astronautics）成员戴尔伯特·史密斯（Delbert D.Smith）等人表示支持《月球协定》，但这种声音并未得到国会的支持。美国国会对《月球协定》的反对持续增强。众议院矿物和矿业委员会主席詹姆斯·桑提尼（James Santini）加入了反对《月球协定》的行列。参议院商业、科学和运输委员会主席霍华德·坎农（Howard Cannon）则公布了对《月球协定》的三项研究，基于这些研究，该委员会拟在卡特总统准备签署《月球协定》时召开听证会。④Carolyn Henson， “Moon Treaty Update，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－moon－treaty－update－march－1980／，访问时间：2020年8月26日。

1980年7月29日和31日，参议院商业、科学和运输委员会的史蒂文森小组委员会召开关于《月球协定》听证会，国务院法律顾问罗伯茨·欧文（Roberts Owen）、美国国家宇航局局长罗伯特·弗洛许（Robert Frosch）及各利益集团代表参加了听证会。罗伯茨·欧文称行政部门间会议仍在评估《月球协定》，尚未作出决定。他重申了美国国务院的立场，但做出了一个重要的让步：认为需要减少《月球协定》的某些不确定性，因而在条约批准时可能需要加入美国对条约的解释。L5协会、美国矿业协会等团体的代表则尽力表达了反对意见。李·拉提诺建议美国要求联合国和平利用外层空间委员会通过一个文件来界定“人类共同继承财产”，保证在实践中该概念的内涵不会出现任何疑问，从而保护美国的利益。史蒂文森参议员询问拉提诺是否认为美国国务院有可能成功地通过谈判对“人类共同继承财产原则”下一个“好的定义”，拉提诺认为这是不可能的。⑤“Moon Treaty Hearings，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－moon－treaty－hearings／，访问时间：2020年8月26日。

随着1981年里根政府的上台，支持美国批准《月球协定》的势力大为减弱，美国行政部门对《月球协定》的支持也停止了。而此前卡特政府对《月球协定》进行的部门间会议根本未能提交一个报告和结论。里根政府与国会达成了默契，即行政部门不准备将《月球协定》提交给参议院批准。即便提交，参议院外交委员会也不会批准。⑥“UN Moon Treaty Falling to US Opposition Groups，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－un－moon－treaty－falling－tous－opposition－groups／，访问时间：2020年8月26日。美国的这一行为极大强化了其他国家对《月球协定》的拒绝倾向。苏联一直不接受“人类共同继承财产”概念，并处于犹豫中，①Mark Robson，“Soviet Legal Approach to Space Law Issues at the United Nations，”Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review，Vol.3，1980，pp.119－123，https：／／digitalcommons.lmu.edu／ilr／vol3／iss1／6，访问时间：2020年8月26日.也拒绝批准该条约。

《月球协定》虽然于1984年7月11日生效，但截至目前，只有澳大利亚、奥地利、荷兰和菲律宾等18国加入了《月球协定》；另有法国、危地马拉、印度和罗马尼亚4国签署了协定，但未批准。②根据联合国外层空间事务办公室2021年1月的统计，参见https：／／treaties.un.org／Pages／ViewDetails.aspx？src=IND＆mtdsg＿no=XXIV－2＆chapter=24＆lang=en，访问时间：2021年2月4日。

美国拒绝批准《月球协定》的深层次原因有以下四个方面：第一，美国政治文化传统中自由和开放原则在这一问题上表现得很明显。美国国内利益集团和国会坚决认为，《月球协定》的规定将限制自由经济的发展。考虑到投资外层空间产业所需的大量资本和需要承担的巨大风险，他们认为只有充分保护私人投资的安全，企业才愿意进行投资。美国行政部门虽然认为不能对外层空间提出主权要求，但也一直在国际场合坚持国家和私人有权自由开发外层空间资源。③Nancy L.Griffin，“Americans and the Moon Treaty，”The Journal of Air Law and Commerce，Vol.46，1981，pp.752－753.第二，美国担心强大的国际机构插手外层空间活动。利益集团担心发展中国家将控制国际开发机构，并提出不利于美国开发者的利润分配原则。前国务卿亚历山大·黑格（Alexander Meigs Haig，Jr.）曾称，“很明显，条约中表达的人类共同继承财产概念表明第三世界国家希望从根本上重新分配全球财富……通过推动人类共同继承财产概念，第三世界国家显然希望控制重要的原材料并获得开发这些原材料的技术”。④Kemal Baslar，The Concept of the Common Heritage of Mankind in International Law，Kluwer Law International，1998，p.165.第三，美国持国际主义立场的力量十分弱小，无法制约反对《月球协定》的力量。国务院的立场甚至得不到美国国家航空航天局的支持，而利益集团和国会的立场却得到众多学者在理论上的支持。⑤Nancy L.Griffin，“Americans and the Moon Treaty，”The Journal of Air Law and Commerce，Vol.46，1981，pp.754－755.第四，外层空间是一个国际机构管理相对较少的区域。《月球协定》在联合国大会通过后，签署国不多，这减轻了美国决策者的压力。一些国际法学者也认为开发外空资源仍是相当遥远的事情，可以在这个问题变得突出时再讨论其解决办法。

总之，美国对《月球协定》的决策过程体现了美国国内利益集团和美国国会对外层空间资源分配的极大关注。与国际海底区域资源问题一样，他们的利益诉求与发展中国家积极支持的“人类共同继承财产”原则之间形成巨大冲突。美国行政部门在《月球协定》的起草过程中表现出一定的灵活性，“人类共同继承财产”原则在外层空间中的运用得到了美国行政部门的支持。在条约的批准阶段，行政部门曾试图通过对这一概念的内涵进行美国式的解释协调国内外的尖锐矛盾，但最终政策仍以国内利益为导向。外层空间资源在当时并不太引人注目，但联合国试图以出台《月球协定》的方式解决外层空间中的资源所有权问题的目的还是未能达成。美国拒绝加入《月球协定》的行为也非特立独行，事实是航天大国都没有加入。这说明“人类共同继承财产”的概念还没有得到公认，航天大国从自身利益出发而不易接受。

四、美国的政策对当今开发外层空间资源的影响

阿波罗登月计划实现之后，月球探测活动进入低潮期。1994年之后以美国发射新的探月器为标志，月球探测重新受到关注，月球开发呈现新趋势。探月的趋势朝着把握月球资源分布和利用方案研究的方向进展。⑥欧阳自远、邹永廖、李春来、刘建忠：“月球某些资源的开发利用前景”，《中国地质大学学报》，2002年第5期，第498页。美国2009年10月的“撞月寻水行动”将人类开发资源的活动带向了外空。除官方活动之外，越来越多的美国私人实体参与到太空活动中来。在美国政府的推动下，私人实体探索或开发月球及外层空间资源成为一个吸引力越来越大的领域。2004年6月设立的美国探索政策委员会号召更多地依赖私人企业进行空间活动并鼓励私人外空投资。2010年，奥巴马政府发布的《国家空间政策》把促进商业航天发展作为一项基本原则。①National Space Policy of the United States of America，The White House，https：／／obamawhitehouse.archives.gov／sites／default／files／national＿space＿policy＿6－28－10.pdf，访问时间：2020年8月26日。逐渐地，美国国内出现了多家以开发外空资源为业务的公司。例如，谷歌公司联合创始人拉里·佩奇（Lawrence Edward Page）、知名导演詹姆斯·卡梅隆（James Cameron）等投资成立了行星资源公司（Planetary Resources）。②2018年，区块链公司孔森斯（ConsenSys Inc.）宣布收购行星资源公司。该公司计划从小行星入手，探查近地小行星并尝试提取矿产或水资源，还拟将业务扩展至向各大矿业勘探机构出售地球运行轨道观察平台、矿物探测服务等项目。此外，深空工业（Deep Space Industry）、月球快车（Moon Express）等公司也推出各自的勘探计划。美国政府层面上也有对外空自然资源开采的专门计划。例如，美国国家航空航天局在2015年曾发布“小行星重定向任务”，计划从一个小行星上获取一块巨石并进行采样。虽然该计划在2017年被取消，但其许多核心技术的发展得到保留。③“美国国家航空航天局的小行星重定向任务是什么？”美国国家航空航天局网站：https：／／www.nasa.gov／content／what－isnasa－s－asteroid－redirect－mission，访问时间：2020年8月26日。

自从里根政府时期美国拒绝批准《月球协定》和《联合国海洋法公约》后，美国行政部门在涉及外空资源开发问题上的立场已经与70年代大为不同，更不用说美国国会和相关利益集团了。为了推动外空资源开发的趋势，美国政府近年来不断试探通过单边立法推进企业的积极性，并以此试探国际社会的反应。2014年，由一些学者草拟的《小行星法》提案被提交到美国众议院科学、空间和技术委员会，在经过审议后未获通过。但修改和改名后的提案在2015年再次提交国会，得到两院通过。④法案号为H.R.1508（the Space Resource Exploration and Utilization Act of 2015），参 见https：／／www.cbo.gov／sites／default／files／hr1508.pdf，访问时间：2020年8月26日。2015年11月25日，奥巴马总统签署《外空商业发射竞争法》（第114－90号美国公法），其中第四部分为《外空资源探索与利用法》。此后，这一部分编入《美国法典》第51编第五部分第513章。⑤Space Resource Commercial Exploration and Utilization，USC 51，Chapter 513.

《外空资源探索与利用法》对“外空资源”的定义是外层空间的非生命资源（包括水和矿物质）。这包括从月球、行星、小行星及任何其他天体上获取的资源，比2014年提案（只涉及小行星）涵盖的资源范围扩大了。植物或细菌等生物资源则不包括在“外空资源”范畴中，这是为了避免违反《外层空间条约》中规定的“避免污染”原则。法案的第三条赋予“美国公民”对其所开采的外空资源的所有权，确立私人实体在外空资源开发活动中的主导地位。⑥Ibid.其中“美国公民”的定义比国籍法中的定义宽泛，包括（1）拥有美国公民身份的自然人；（2）按照美国法律或州法律组成或存在的实体；（3）按照外国法律组成或存在的实体（前提是其控股权由前两类个人或实体所掌握）。定义之所以包括按照外国法律组成或存在的实体，是为了安抚国际社会的争议并吸引更多的外国技术和投资。法案只对私人实体的权利进行规定，并未规定政府能否进行开采，目的也是避免政府主张所有权时引起国际争议，但实际上私人与政府之间仍可以交易。法案规定通过适当的联邦机构，总统应推动美国公民对外空资源的商业探索和开发；在遵守美国国际义务的前提下，减少政府对开发外空资源的阻碍；并在政府的授权和持续监督下，促进美国公民参与空间资源商业探索和商业回收并免受有害干扰。⑦Ibid.美国政府还在摸索如何在各部门间分配监管外空资源开发的责任，但各大航天事业有关部门都将介入外空资源开发的监管问题。⑧王国语、陶阳子：“美国《2015外空资源探索与利用法》的分析及应对建议”，《中国航天》，2015年第12期，第23页。

美国等国①与美国相似，卢森堡于2017年7月通过了《探索与利用空间资源法》，成为全球第二个为开发外空资源制定全面法律框架的国家。的国内立法是对《外层空间条约》第二条“不得据为己有原则”的单方面解释。美国的行为引起了一系列国际反应。

一方面，从2014年美国相关法案起草、论证时就已经引起了国际社会和空间法学界的讨论和质疑。一些国际知名法律专家对其可能冲击现行国际空间法律秩序表示不安。在2016年4月召开的第55届联合国外层空间委员会法律小组委员会会议上，俄罗斯、墨西哥和智利等国家对美国的立法表示了质疑和批评。由于“不得据为己有”原则的适用主体和适用对象仍存在争议，联合国外层空间委员会并没有得出美国的做法违反国际法的结论。国际空间法学会在2015年12月也就美国的立法行为发表了意见，指出利用外空资源是被允许的。美国的立法并未违反《外层空间条约》关于国家不得对外层空间提出主权的原则。美国的立法可能是一种对外层空间条约的解释，但其他国家是否以及在多大程度上认同这种解释，还有待观察。②Position Paper on Space Resource Mining，International Institute of Space Law，http：／／iislwebo.wwwnlss1.a2hosted.com／wp－content／uploads／2015／12／SpaceResourceMining.pdf，访问时间：2020年8月26日。在美国立法行为的刺激下，国际宇航科学院（International Academy of Astronautics）发布了《外空矿物资源：挑战与机遇的全球评估》报告，这是国际宇航界首次组织不同国家和不同背景的专家从不同视角就外空矿物资源进行的全方位研究，探讨了外空矿物资源开发的可行性、时间表和路线图。③参见［美］阿尔瑟·M.杜勒著，张振军主编：《外空矿物资源：挑战与机遇的全球评估》，中国宇航出版社，2017年版。

另一方面，美国的行为使得外空资源开发也逐步成为联合国框架下空间外交和空间法关注的热点问题。2014年12月，海牙全球正义研究所（The Hague Institute for Global Justice）等机构发起并成立了海牙外空资源治理工作组（The Hague Space Resources Governance Working Group）。④“A／AC.105／C.2／2018／CRP.18－The Hague Space Resources Governance Working Group，” UNOOSA，http：／／www.unoosa.org／res／oosadoc／data／documents／2018／aac＿105c＿22018crp／aac＿105c＿22018crp＿18＿0＿html／AC105＿C2＿2018＿CRP18E.pdf，访问时间：2020年8月26日。

成员和观察员来自世界各国的科研机构、产业界及社会组织，成为一个半官方国际规则制定平台。但工作组并没有得到联合国的授权。经过第一阶段磋商，2017年9月13日，工作组推出了《关于发展外空资源活动国际框架文本草案》。虽然草案对发展中国家和航天大国的利益都有体现，但也在外空资源财产权的国际认可、外空资源活动安全区的建立、利益分享等方面存在争论。草案初步规定国家可以赋予发现和获取外空资源的空间活动主体排他性的财产权利，但需要国家间通过互相认可来承认此种财产权。⑤王国语、马冬雪、王瑞娟：“‘海牙外空资源治理工作组国际框架文本草案’谈判进展：迈向外空采矿国际法律确定性的第一步”，《国际太空》，2017年第12期，第21页。这大致呼应了美国的《外空资源探索和利用法》关于开发外空资源的诉求。美国也改变了不支持制定外空资源活动规则的立场。⑥“Building Blocks of a Future Space Economy，” Parabolic Arc，http：／／www.parabolicarc.com／2019／12／18／building－blocks－of－a－future－space－economy／，访问时间：2020年8月26日。.2019年4月，希腊和比利时正式提议在外空委法律小组委员会设立工作组讨论外空资源开发有关规则，得到俄罗斯、德国、中国等不少国家的支持。这些国家认为应在外层空间条约确立的法律框架的基础上，利用外空委平台探讨建立相关国际制度，但美国、卢森堡、加拿大和荷兰等国表示反对，认为应先明确工作组的职责和成果预期等细节安排。此后，工作组经过第二阶段4次磋商正式通过了《制定国际空间资源活动框架的构成要素》。⑦“A／AC.105／C.2／L.315－《制定国际空间资源活动框架的构成要素》”，UNOOSA，http：／／www.unoosa.org／oosa／oosadoc／data／documents／2020／aac.105c.2l／aac.105c.2l.315＿0.html，访问时间：2020年8月26日。为了强化美国的政策立场，2020年4月，特朗普政府曾发布一项名为“鼓励国际支持获得和利用太空资源”的行政命令，称美国人有权根据法律从事商业探索，获取和利用外层空间资源。①“Executive Order 13914，Encouraging International Support for the Recovery and Use of Space Resources，” The American Presidency Project，April 6，2020，https：／／www.presidency.ucsb.edu／documents／executive－order－13914－encouraging－international－support－for－the－recovery－and－use－space，访问时间：2020年8月26日.

近年来，美国的这些举措可以勾勒出其对外空资源开发的大致路线图，即从长期默许到通过立法和总统行政命令公开支持开发外空资源。在与联合国规定的条约义务不明显冲突的基础上，积极主导新的国际规则的制定，以在外空资源开发领域发挥重要影响。笔者认为，虽然美国的行为并未违反国际义务，并可能激励私人实体探索开发外层空间的积极性，但也可能造成各航天强国占有外空资源的“竞赛”，不利于弥补原有国际条约的不足和也不利于“为全人类谋福利”的理念。因此，国际社会仍需思考建立多边合作的外空资源开发机制，平衡私人实体与国际社会的利益。

五、结 语

本文回溯了美国参与《月球协定》制定的过程，并讨论了美国对外空资源开发政策立场的发展和变化。虽然《月球协定》还没有达到被国际社会普遍认可的程度，但它仍然发展了部分国际法。近年来，国际社会一直努力提高五大外空条约的信守度和有效性，在当前各航天大国加大外空探索的背景下，外空国际规则的制订和磋商也变得活跃起来。作为曾经支持《月球协定》制定的国家，美国当前对《月球协定》的态度是不认为该条约是推进外层空间探索和利用的一个有效和必要的工具。因此，反对其他国家或国际组织将《月球协定》视为习惯国际法的任何企图。②Ibid.美国对外空资源开发的政策立场从游移不定逐渐发展到鼓励私人开发，并积极寻求突破现有的相关国际规则。美国的行动无疑将导致《月球协定》的修改和谈判变得更为困难，并使各国探索和开发外空的竞争更趋激烈。这使得重新审视美国在此问题上的政策演变过程具有现实意义。

与此同时，由于美国国家航空航天局计划在2024年将美国宇航员送上月球，为了配合这一计划，美国政府目前正在推动一项关于利用月球资源的国际协议，名为《阿尔忒弥斯协议》（Artemis Accords）。协议目标是在未来的月球基地周围建立“安全区”，防止敌对国家和公司造成干扰或破坏，为私人公司提供协助，允许它们拥有在月球开采所得的资源。使潜在的月球探险者的工作空间不受来自其他国家的干扰。③The Artemis Accords，NASA，https：／／www.nasa.gov／specials／artemis－accords／img／Artemis－Accords－signed－13Oct2020.pdf，访问时间：2021年2月4日。美国倾向与在月球矿产开发方面有“类似兴趣”的国家进行交流。加拿大、日本、澳大利亚、英国、卢森堡等国于2020年10月13日首批签署该协议。而不同意美国提出的规则将被排除在外，俄罗斯等航天大国即被排除在该协议的早期合作伙伴之外。美国认为谈判现存条约的进程太慢，与没有航天技术的国家合作没有成效，可见，美国获取外空资源的步伐不会因没有国际共识而减慢，美国组织一些国家形成小集团的可能性很大。随着未来美国外空资源开发技术的逐渐成熟，获取外空资源的问题将变得更为现实，必然会与其他国家在外空资源所有权问题上产生分歧，而国际法的缺失与美国法律的背离，需要国际社会对此问题进行更深入的探讨，以在更大的范围内达成新的国际规则。考察美国政策制定的背景对于理解其未来政策走向也具有参考价值。研究者应更加关注外空资源开发方面的国际法发展和国际政治博弈。

中国作为发展中国家，已跻身于航天大国的行列，虽然在技术上与美国的太空活动能力还有差距，但中国的探月工程及火星探测任务正稳步推进。④“探月‘三步走’收官‘有看头’：中国探月工程嫦娥五号任务正式启航”，新华社，2020年11月24日，http：／／www.gov.cn／xinwen／2020－11／24／content＿5563794.htm。目前中国的太空探索关注点集中在月球探测、深空探测能力建设等方面，目的在于“探索外层空间，扩展对地球和宇宙的认识；和平利用外层空间，促进人类文明和社会进步，造福全人类；满足经济建设、科技发展、国家安全和社会进步等方面的需求，提高全民科学文化素质，维护国家权益，增强综合国力”。①“《2016中国的航天》白皮书，”中华人民共和国国务院新闻办 公 室 网 站，http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1537007／1537007.htm，访问时间：2020年8月26日。中国虽未提出任何外空资源开发的计划，也没有明确的法律规定，但未来必将关注外空资源开发这一重要的战略领域。对于开发外空资源，中国认为应谨慎开发和利用空间资源，采取有效措施保护空间环境，保证空间活动有利于全人类。中国主张世界各国通过国际协议等方式谨慎地处理相关问题，并在平等互利、和平利用、包容发展的基础上，帮助发展中国家参与外空资源开发。中国已积极参与到相关国际工作组的磋商和相关议题的探讨中。未来，中国还需就此问题进行更好的战略规划、考虑完善国内的航天立法。例如，应大力提高工业基础，鼓励民间资本逐步参与航天活动，增强外空资源开发方面的技术和运输能力。在航天立法领域，解决目前航天法规位阶低、可操作性差和存在立法空白等问题。在未来的立法中不要忽视外空资源开发的内容。