江苏推动自贸区更高质量建设路径研究

□ 高 斌

自由贸易试验区作为改革创新、扩大开放的试验田，为全国投资自由化、贸易便利化等方面提供了大量的探索探路经验。自2013 年以来，全国已批准建设18 个自由贸易试验区，形成了一系列可复制可推广的改革成功经验。2019 年8 月，国务院同意设立中国（江苏）自由贸易试验区，江苏自由贸易试验区建设全面启动。

|上海、广东、天津自贸试验区建设进展

自由贸易试验区是我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化的重要载体，肩负着为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命。根据中山大学自贸区综合研究院发布的《中国自由贸易试验区发展蓝皮书（2018-2019）》，全国排名靠前的自由贸易试验区主要有上海自贸区、广东前海片区、南沙片区和天津自贸区。

（一）上海自贸区建设进展

上海浦东自由贸易试验区是首个获批的自贸区，自贸区探索建设起步早、经验多。进出口规模快速增长。2019 年上海自贸试验区完成进出口总值1.48 万亿元，占上海全市的比重达43.6%，比2015 年增长98.2%。市场活力持续迸发。截至2019 年底，上海自贸试验区内累计新设立企业6.4 万户，实到外资331亿美元；累计超过3200 个扩大开放项目落地。2019 年，上海自贸区外商直接投资实际到位资金83.1 亿美元，比2015 年增长49.6%。金融开放创新探索力度大。截至2019 年，上海自贸区已有58 家金融机构开立自由贸易账户13.1 万个，企业由此获得本外币境外融资总额折合人民币1.7 万亿元。2019 年全年实现人民币跨境结算总额累计3.8 万亿元，比2015 年增长167.2%；累计有1064 家企业开展跨境双向人民币资金池业务，资金池收支总额1.94 万亿元。服务业扩大开放扎实推进。2018 年，上海自贸区服务业营业收入达5018.5 亿元，比2015 年增长39.4%；社会消费品零售总额1515.7亿元，比2015 年增长44.2%。科技创新动力不断增强。2018 年，上海自贸区发明专利授权数达5171 件，比2015 年增长46%。此外，其他指标也保持了较快增长。2018 年，上海自贸区一般公共预算收入648.2 亿元，比2015 年增长45.7%；规模以上工业总产值4965 亿元，比2015年增长27.3%；固定资产投资总额638.1 亿元，增长13.3%。

（二）广东自贸区建设进展

广东自贸区于2014 年12 月31日经国务院正式批准设立，包含广州南沙、深圳前海和珠海横琴三个片区，自贸区紧邻港澳，依托珠江三角洲发达的制造业基础，在营商环境优化、开放型经济发展、国际经济合作等方面取得显著成效。2019年，广东自贸试验区GDP 达1288 亿元，税收达799 亿元，固定资产投资累计超6000 亿元，各项指标居全国自贸试验区前列。全面对接国际高标准营商环境规则。在积极探索各项监管新举措的基础上，大力降低企业制度性成本，创新综合治理模式。2019 年，广东自贸试验区实际利用外资73.38 亿美元，占全省的32.86%；77 家世界五百强企业在自贸区内投资设立388 家企业。推进大湾区海陆空铁互联互通。加快推进国际贸易通关智能化建设，提升出口通关效率；顺应贸易新业态发展，加快监管模式转型。2019 年，广东自贸试验区外贸进出口11535.35亿元，占全省的16.15%；开通250条国际航线，集装箱吞吐量2818 万标箱，占全省1/3。有力推进粤港澳大湾区建设。推进与港澳经济民生等多领域深层次合作，着重加大与港澳地区的制度规则对接。截至2019 年底，广东自贸区累计新增港澳资企业1.67 万家，2019 年实际投资457.77 亿元，占广东实际利用港澳资总额的39.78%。

（三）天津自贸区建设进展

2015 年4 月21 日天津自贸区正式挂牌成立，由天津港片区、天津机场片区、滨海新区中心商务片区三大片区组成。作为华北地区首个自由贸易试验区，天津自贸区位于国家京津冀协同发展战略规划之中，紧邻日韩，处于环渤海经济圈，拥有较为优异的发展条件。主动承接非首都核心功能疏解。天津自贸区认真落实京津冀协同发展要求，加强与北京的合作对接，2019 年承接非首都核心功能疏解项目超过600个，新增市场主体中京津冀企业超过50%。构建京津冀国际贸易大通道。实施京津冀区域通关一体化改革，2019 年进、出口通关时间分别下降至36.8 和3.27 小时。2020 年前三季度，天津港集团累计完成集装箱吞吐量1376.5 万标准箱，同比增长5.2%；累计完成货物吞吐量3.36亿吨，同比增长4.3%。增强制度创新监管创新驱动力。围绕政务环境、市场环境、法治环境、人文环境、产业环境五个方面，对标国际一流营商环境标准，全力推进制度创新、监管创新。截至2020 年上半年，天津自贸区累计新登记市场主体6.9 万户，注册资本2.33 万亿元，是设立前历年登记市场主体的近3 倍。

|自贸试验区建设的规律经验

（一）市场体制机制活

国家鼓励自由贸易试验区积极探索投资便利化方式方法，鼓励自贸区充分发挥市场在要素资源配给中的决定性作用。以外商投入负面清单为例，自2015 年版本中对15 个门类、50 个条目，设定的122 项特别管理措施，缩减至2020 年版本中对12 个门类、设定的30 项特别管理措施，极大拓宽了外商投资领域。2019 年1-10 月，仅原12 家自贸试验区（除新增的6 家外）就新设企业约21.7 万家、外资企业5123 家；实际利用外资1083.9 亿元，实现了占全国14.4%的外商投资。

（二）对外开放水平高

截至2019 年末，全国设立的18个自贸试验区实现了沿海省份全覆盖，并首次在沿边地区布局。探索贸易便利化新举措作为自贸试验区建设的重要任务之一，充分整合各省原有保税区、出口加工区等海关特殊监管区域资源，整体提升对外贸易载体建设成效。积极拓展贸易新方式，跨境电商、平行进口汽车等贸易新模式蓬勃发展；创新通关监管新机制，通过电子化、信息化、智能化等手段，大幅提升通关检验效率。2019 年1-10 月，仅原12 家自贸试验区实现进出口总额3.2 万亿元，占全国的12.5%。

（三）要素资源供给足

自贸试验区在资金、人才等要素资源供给方面开展了众多创新探索，通过监管体制机制改革，有效激发相关优质要素资源向自贸试验区内积聚，为市场注入了强劲动力。自开展自贸试验区建设以来，国家共向全国各地复制推广了“个人其他经常项下人民币结算业务”等9项金融开放创新领域制度改革成果，“领事业务‘一网通办’”“直接采认台湾地区部分技能人员职业资格”等5 项人力资源领域制度创新经验。

（四）政府监管方式新

自贸试验区建设过程中，在大幅放宽市场准入限制、有效激发市场经济活力的同时，大力推进政府事中事后监管体系完善，有效保障公平高效的市场环境。截至目前，国家共向全国各地复制推广了“多领域实施包容免罚清单模式”等25 项事中事后监管制度，以及各部门专业监管制度，有力带动了全国各地政府监管方式改变和服务优化提升。

|江苏自贸区建设面临的机遇与挑战

自国家批准江苏自由贸易试验区设立以来，南京、苏州、连云港3市大力开展制度创新探索，加快实施创新驱动战略，推动全方位高水平对外开放，3 个自贸试验片区建设取得初步成效。2020 年1-9 月，全省自贸试验区在占全省0.11%的国土面积上，实现了全省5.4%的新设立企业数量，10.7%的实际使用外资，10.7%的税收收入和13.3%的进出口总额。但当前国内外宏观经济形势更趋复杂严峻，江苏自贸区建设面临着众多机遇和不少挑战，开拓探索、改革创新的道路仍然任重道远。

（一）机遇方面

一是国际经贸新格局正在形成。在以美国为代表的逆全球化思维冲击下，区域经济伙伴关系协定、区域自贸协定等区域性自由贸易体系正在加速形成。11 月15 日正式签署的RCEP 是我国签订的第19 个自由贸易协定，至此自由贸易协定覆盖了全国35%的贸易总量。区域自由贸易体系的不断拓展完善，将更有利于外向型经济占比较高的江苏自贸区发展。同时，受疫情影响的部分国外需求订单回流，也为江苏自贸区建设提供了更多机遇。

二是国际贸易结构正在加速演变。随着服务贸易体量不断的扩大，当前服务贸易占全球贸易总量比重已超过30%以上，世贸组织预测至2040 年服务贸易占比将达到50%以上。同时，国际分工体系进一步细化，全球货物贸易中原材料、零部件等产业链中间环节商品贸易量已占70%以上。国际产业分工体系的不断细化，对拥有完整产业配套体系和强大制造能力的江苏自贸区建设提供了重要发展机遇。

三是强大国内市场加快建设。“新发展”格局加快构建，随着我国全面小康的顺利实现和全面开启现代化建设，14 亿人口的国内市场不断壮大。按照远景规划目标，我国到2035 年人均国民收入将达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大，我国将成为全球最大的消费市场之一。江苏规模以上工业企业中国内市场销售产值占80%以上，强大国内市场的加快建设更有利于装备制造业等优势产业发展，也为自贸区建设提供了重要产业发展机遇。

四是科技创新步伐正在加快。近年来，我国大力实施创新驱动战略，持续加大原始创新投入，在5G通信、高速铁路等领域逐渐由跟跑、并跑转向领跑，但芯片制造、软件服务等很多领域还受制于人，中央明确提出了产业基础高级化和产业链现代化的部署要求，围绕产业科技创新投入仍将持续加大，随之带来的科技进步和产业技术革新将更加迅猛。一直以来江苏都是创新大省，尤其在半导体、电子信息和软件等领域，江苏拥有良好发展基础，更有利于自贸区培育引进更多创新型企业。

五是市场主体活力不断增强。近年来，国家和各级地方政府强力推进“放管服”改革，持续优化营商环境，市场主体活力持续释放。2019 年，全国新设市场主体2179 万户，日均新设企业达到2 万户，再创新高，活跃度达70%左右。随着国家不断复制推广各地自由贸易试验区改革创新举措，为自由贸易试验区吸引各类新兴市场主体落户，集聚人才、资金等各类要素资源提供了强有力的引导。

（二）挑战方面

一是全球经济复苏仍然迟缓。受疫情冲击影响，除中国外的主要经济体复苏动力不足，尤其是欧美等发达国家疫情反弹蔓延态势明显，经济持续恢复有待时日。世界银行预计2020 年全球经济将萎缩4.4%，联合国贸发会议预计全球商品贸易额将下降5.6%。全球经济增势低迷、外部市场需求萎缩，将制约江苏自由贸易试验区的外向型经济发展空间。

二是逆全球化思潮涌动。以美国为代表的利用其技术领先优势和美元霸权，持续加大对我国产业升级的遏制，尤其对科技公司发展加大限制力度，严重破坏了原有高效运转的国际分工合作体系，也对我国产业发展关键环节的自主可控问题敲响了警钟。江苏三个自贸片区中，如集成电路、电子信息、生物医药等产业，部分关键核心技术、高端生产设备、基础原材料等均存在主要依靠外企或国外供给的问题，发展的稳定性存在隐忧。

三是科技创新资源集聚难度增大。江苏拥有丰富的科教资源，每年拥有大量的高等院校毕业生人才供给。但随着全国尤其是长三角各地引进人才力度不断加大，高等院校毕业生落户给予的优惠和扶持条件逐步提高，加之南京、苏州等地生活成本较高、连云港产业集聚度不够等问题影响，一定程度上制约了高素质人才在自贸区创业就业。同时，江苏创业投资发展水平仍落后于北京、广东、上海等省市，具有巨大发展潜力的独角兽企业数量较少，大型创新型企业集团缺乏，对相关创新资源集聚能力仍然偏弱。

四是自贸区建设竞争较为激烈。目前，全国已批准建设18 个自由贸易试验区。自由贸易试验区作为我国深化改革创新和扩大开放的试验田，需要集聚更多的要素资源推动改革、深化创新。各地政府在大力推进和引导要素资源向自贸试验区集聚的同时，在项目招引、引进外资等方面提供了更大的支持力度。因此，江苏三个片区还需要在软环境上下苦功，在全面落实国家自贸区复制推广经验的基础上，深入查找实体经济发展、科技创新、国际经贸合作等领域的痛点、堵点，加大改革创新力度，打造发展特色，努力扩大自贸区建设新优势。

|政策建议

（一）充分发挥综合实力优势，树立现代化建设新样板

要聚焦经济社会发展水平处于全国前列的优势开展科学布局，着力在现代化建设中树立更多典型经验。坚持为民务实发展理念，围绕提升劳动力综合素质水平、持续改善收入分配体制机制等领域，加大改革创新力度，为全省居民共享改革发展成果探索经验。紧扣“十四五”发展规划和2035 年远景目标，加快产业基础高级化、产业链现代化建设，持续提升自贸区产业发展层次，增强企业综合竞争实力，实现经济更高质量发展。突出生态环境保护，持续优化沿江、沿海产业布局，科学做好三大片区中产业布局、项目引进的规划蓝图，为全省可持续发展提供样板。

（二）充分发挥产业基础优势，打造产业技术创新高地

良好的产业发展基础是江苏自贸区建设的显著优势。要充分发挥产业体系全、产业配套完善的优势，大力推进先进制造业集群建设，南京、苏州片区要重点围绕集成电路、电子设备、新材料、生物医药等高新技术产业，加大重大项目招引力度，尽快形成产业发展规模效应；连云港片区要充分发挥“一带一路”交汇点和优质港口资源，大力发展外向型经济，聚焦新医药、新材料等领域，加快战略性新兴产业集聚，有力提升产业发展层次水平。引导更多优质人才到自贸区创业就业，培养壮大高素质产业工人队伍，鼓励高校、科研院所在自贸区内开展国际科技创新合作，加大5G 通信、智能制造、人工智能等领域的投入力度，帮助企业抢占新材料、新技术、新产品的产业制高点。

（三）充分发挥对外开放优势，提升国际竞争综合实力

南京、苏州片区要充分发挥外向型经济集聚优势，大力引进一批具有明显技术领先优势、品牌知名度高、综合竞争实力强的外资重大项目落户，大力发展总部经济，有效带动省内相关产业发展水平提升；连云港片区要加大外向型经济发展促进力度，抢抓国际产业链、供应链重构和省内产业转移机遇，快速壮大外向型经济规模，充分发挥区位和基础设施优势。三大片区要在全面落实自贸区现有改革探索经验的基础上，持续加大投资自由化、贸易便利化等重点领域探索力度，为省内现有外资和港澳台资企业发展提供更优的营商环境，吸引更多外资企业落户自贸区。

（四）充分发挥经济循环良好优势，探索新发展格局构建路径

要聚焦扩大内需这一战略基点，积极顺应消费新需求等，加快消费模式创新、消费领域拓展等制度改革，引导企业加大新产品、新业态、新模式探索力度，为形成需求牵引供给、供给创造需求的动态平衡提供更多经验。充分挖掘“双循环”发展潜力，积极响应国内、国际两大市场需求，鼓励传统企业加大新产品研发力度，提升产品品质，引导企业加快抢占新兴消费需求市场，积极拓展新兴国际市场，有效实现国内国外市场相互促进的良性循环。聚焦新兴投资领域，加大对战略性新兴产业、高新技术产业发展的扶持力度，尤其做好产业项目、要素资源和配套体系集聚发展的规划引导，形成产业链条完整、上下游联系紧密、产销供给顺畅的产业集群。