上海合作组织参与地区安全治理的特征、限制与改进路径

李孝天 陈小鼎

（1.对外经济贸易大学，北京 100029；2.兰州大学，甘肃 兰州 730000）

自成立以来，深化安全合作始终是上海合作组织（以下简称上合组织）的优先发展方向。作为欧亚地区安全治理重要行为体的上合组织，填补了冷战结束后在欧亚地区出现的地缘政治和安全空白，对维护地区安全与稳定作出了突出贡献。①Michael Salter and Yinan Yin，“Analysing Regionalism within International Law and Relations：The Shanghai Cooperation Organisation as a Grossraum？”Chinese Journal of International Law，Vol.13，No.4，2014，p.871.时至今日，上合组织参与地区安全治理已然取得了较为丰硕的成果。

首先，上合组织应对地区安全问题的地理范围和议题范围明显扩大。扩员后上合组织开展地区安全合作的核心地区从中亚扩展至南亚，致力于应对的地区安全问题也不断增加，主要包括“三股势力”、跨国贩运毒品、非法贩运麻醉药品、非法贩卖人口、有组织犯罪、信息通信领域犯罪、地区冲突、大规模杀伤性武器扩散、能源安全、发展不平衡、粮食市场波动、气候变化、饮用水短缺和疫病蔓延等。其次，上合组织应对地区安全问题的机制不断完善，“大体形成了定期会晤决策机制、条约法律保障机制、联合反恐合作机制三者联动、相互促进的关系”①曾向红：“上海合作组织安全合作机制的建设成就、不足与建议”，载李进峰主编：《上海合作组织发展报告（2019）》，社会科学文献出版社，2019年版，第127页。。再次，上合组织应对地区安全问题秉持规范的内涵趋于充实和成熟，涵盖了新安全观、“上海精神”、“不干涉内政”原则、“协商一致”原则、亚洲安全观、新型国际关系、人类命运共同体等诸多理念。最后，上合组织在地区安全合作上取得的成效颇显，除维护中亚成员国政权稳定和积极推动阿富汗和平进程外，在联合反恐和缉毒两大合作领域取得的成果尤为显著，主要包括发布相关法律文件、建立合作机制、举行反恐联合军演、挫败和防止恐怖活动、缴获毒品、抓捕恐怖分子和非法制贩毒人员等。②详情可参见中国上海合作组织研究中心编著：《上海合作组织：回眸与前瞻（2001—2018）》，世界知识出版社，2018年版，第37页；Wang Jin and Kong Dehang，“Counter⁃Terrorism Cooperation between China and Central Asian States in the Shanghai Cooperation Organization，”China Quarterly of International Strategic Studies，Vol.5，No.1，2019，pp.65－79.

尽管成果丰硕，但上合组织参与地区安全治理的特征仍需明晰、内在限制亟待突破。本文尝试探讨上合组织参与地区安全治理的主要特征，在此基础上剖析其参与地区安全治理面临的内在限制，并提出可行的应对方案，以期有助于更加深入地认识上合组织参与地区安全治理的状况并进一步提升其参与地区安全治理的成效。

一、上合组织参与地区安全治理的主要特征

全球化背景下新安全问题的出现和扩散改变了安全的传统内涵，使得单个国家难以独自妥善应对，在一定程度上突显出国家的局限性。为更好地应对日趋复杂和严峻的地区安全问题，国家间共同建立地区安全合作组织作为地区安全治理的制度框架，在国家和全球制度之间充当桥梁。这种现象被西方学者称为“治理转移”（governance transfer）或“没有政府的治理”（governance without government）。地区安全治理也随之被定义为，公共和非公共行为体在地区层面通过协调的互动方式共同应对地区安全问题的实践，并体现三方面特征：其一，公共与非公共行为体并存的多中心协调形式；其二，行为体是相互依赖的、独立的和平等的，正式和非正式机制相结合；其三，倾向于合作性的“自下而上”实施方式，而非“自上而下”的命令与控制。③Kees van Kersbergen and Frans van Waarden，“‘Governance’as a Bridge between Disciplines：Cross⁃Disciplinary Inspiration regarding Shifts in Governance and Problems of Governabili⁃ty，Accountability and Legitimacy，”European Journal of Political Re⁃search，Vol.43，No.2，2004，pp.151－152.由于这种理解与欧洲地区安全治理实践的契合程度较高，故其一度成为地区安全治理研究的主流核心内涵。不过，以欧洲为中心的地区安全治理研究与实践并不具有普适性。上合组织参与地区安全治理的主要特征就与其不尽相同。

1.1 上合组织参与地区安全治理的主体以成员国为主、非官方机构为辅

既有欧洲中心的地区安全治理研究反映出对国际关系的后威斯特伐利亚理解，忽视了主权国家仍是国际关系中最主要行为体的客观事实。尤其在应对安全问题时，国家作为主导行为体的地位毋庸置疑。国家作为安全提供者，具有两大鲜明优势：在理念上，只有国家具有最高权威与合法性；在物质上，只有国家具有有效应对多元威胁的充足资源。④Bill McSweeney，Security，Identity and Interests：ASociology of International Relations，Cambridge University Press，1999，pp.86－87.上合组织作为政府间合作组织，成员国是其主导者，各国的（共同）安全利益诉求塑造了该组织的地区安全治理议程，各国的相关政策和行为能够对该组织的发展产生显著影响。成员国在上合组织参与地区安全治理的进程中占据主导地位，上合组织的行动能力和权威主要源自成员国。上合组织不能脱离成员国独立参与地区安全治理，其首要功能是满足成员国的共同利益诉求。换言之，上合组织开展相关实践具有浓厚的国家中心色彩。

在参与地区安全治理的进程中，上合组织主要遵循成员国主导的“自上而下”方式，并形成了下设机构“梯次”与“平行”相结合的布局。就上合组织的会议机制而言，成员国元首理事会是最高决策机构，可决定该组织参与地区安全治理的所有重大事务；外交部长会议、国家协调员理事会及其他各安全相关部门领导人会议平行处于第二梯队，负责该组织参与地区安全治理的具体协调工作。上合组织还设有秘书处和地区反恐怖机构两大平行常设机构。其中，秘书处可为上合组织参与地区安全治理提供协调、信息分析、法律和组织技术保障等；地区反恐怖机构则专门负责打击“三股势力”的具体工作，是上合组织参与地区安全治理的重要实体依靠。自2002年以来，上合组织举行了多次成员国联合反恐军事演习，不仅强化了各国之间的军事安全互信，还对以恐怖主义为代表的“三股势力”形成强有力的威慑，为该组织参与地区安全治理树立了合作典范。

为更好地应对日益复杂和严峻的安全威胁，上合组织还积极支持非官方机构。上海合作组织论坛作为上合组织下设的多边学术机构和非政府专家咨询机构，目前已举行了十六次会议。其与会人员主要包括各成员国的上海合作组织国家研究中心、观察员国与对话伙伴国的专家学者、上合组织秘书处和有关国家的外交官等，为上合组织的发展（包括参与地区安全治理）提供了诸多具有前瞻性、针对性和实用性的政策建议。上合组织秘书处还不时协同其他非官方机构举办会议，致力于为该组织的发展提供智力支持。例如，2020年8月11日，上合组织秘书处、上海合作组织中国睦邻友好合作委员会、上海外国语大学以及上海全球治理与区域国别研究院联合召开视频会议，讨论新冠肺炎疫情（COVID－19）对上合组织框架内合作的影响、挑战和机遇，尤其是民间外交发挥的作用。非官方机构是上合组织参与地区安全治理的有效补充。总体而言，在上合组织参与地区安全治理的进程中，以成员国主导的“自上而下”的正式实践为主，以非官方机构开展的“自下而上”的非正式实践为辅。

1.2 上合组织参与地区安全治理的进程由大国引领、中小国平等参与

在参与地区安全治理的进程中，上合组织成员国无论大小、强弱和旧新，均享有平等的地位。在进行决策时，上合组织奉行“协商一致”原则，任何成员国都有一票否决权。该原则的存在使得扩员前上合组织的权力结构并非简单的“2＋4”（中俄＋中亚成员国），中亚成员国拥有与中俄两个大国平等的地位以及践行多边平衡外交的机会。①Neil Renwick，“Contesting East Asian Security Leadership：China and the Shanghai Cooperation Organisation，”in Christopher M.Dent，ed.，China，Japan and Regional Leadership in East Asia，Edward Elgar Publishing，2008，pp.219－222.上合组织扩员后，印度和巴基斯坦同样享有平等的权利和地位，“协商一致”原则使得该组织的权力结构亦非简单的“3＋5”（中俄印＋中亚成员国与巴）。当然，同为正式成员国的大国与中小国在综合国力和影响力等方面存在客观差异，虽然各国享有平等的地位和权利，但在上合组织参与地区安全治理进程中扮演的角色并不相同。上合组织参与地区安全治理主要致力于解决功能性问题，并提供有效与合法的协调。为确保治理的有效性与合法性，上合组织在参与地区安全治理的进程中形成了由大国引领、中小国平等参与的合作格局。这种合作格局既不同于北约式的大国主导格局，也不同于东盟式的“小马拉大车”格局。

在参与地区安全治理的进程中，中国与俄罗斯扮演引领者的角色，为上合组织提供了主要的行动能力和影响力，如物质资源、行动倡议以及理念规范等，秉持“协商一致”的决策原则引领该组织和中小成员国共同开展地区安全治理实践。除承担较大比例的经费和提供较多的物质支持外，中俄还将两国关系践行的不结盟、不对抗、不针对第三方原则引入上合组织的发展中，作为本组织参与地区安全治理的重要遵循规范。在理念规范的贡献上，中国无疑是最主要的引领者。中国已陆续将新安全观、亚洲安全观、新型大国关系和新型国际关系理念、人类命运共同体理念以及共商、共建、共享的全球治理观等与上合组织的发展对接，为本组织参与地区安全治理提供了强大的智力支持。与中俄相比，同为大国的印度成为正式成员国的时日不长，尚未（准备好）成为上合组织参与地区安全治理进程中的引领者，暂时只是平等的参与者。

在中国和俄罗斯的引领下，综合国力相对较弱的中亚成员国积极扮演着平等参与者的角色，对上合组织参与地区安全治理的意义同样重大。中亚成员国主要通过特殊的地缘战略价值、多边平衡外交、作为冲突与动荡的前沿以及群体数量优势等途径，不时对上合组织的发展产生不亚于大国的显著影响。①详情参见曾向红、李孝天：“中亚成员国对上海合作组织发展的影响：基于国家主义的小国分析路径”，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版），2017年第2期，第116－130页。对于上合组织而言，中亚始终是该组织聚焦的地缘安全核心区，②杨恕、王琰：“论上海合作组织的地缘政治特征”，《兰州大学学报》（社会科学版），2013年第2期，第54页。中亚成员国的安全问题是该组织的重要治理对象。为维护本国及周边地区的安全与稳定，中亚成员国为上合组织参与地区安全治理提供着不可或缺的支持。就巴基斯坦而言，虽然成为正式成员国的时日尚短，但它对上合组织的认知相较印度更加积极，正逐步适应平等参与者的角色，与中亚成员国一样能够为该组织参与地区安全治理提供有力支持。

1.3 上合组织参与地区安全治理践行以“不干涉内政”为核心的主权规范

在参与地区安全治理的进程中，上合组织始终坚持践行以“不干涉内政”为核心的主权规范。在《上海合作组织宪章》中，成员国坚持的首要原则便是“相互尊重国家主权、独立、领土完整及国家边界不可破坏，互不侵犯，不干涉内政，在国际关系中不使用武力或以武力相威胁，不谋求在毗邻地区的单方面军事优势”。因此，上合组织一直致力于确保成员国主权完整和政权稳定，坚决反对干涉成员国内政。例如，在“郁金香革命”等重大安全事件爆发后，上合组织向事件发生国提供了及时的政治与外交支持以及适当的人道主义援助，为事件发生国的局势稳定、秩序恢复以及和平实现作出了积极贡献。同时，为确保中亚成员国的主权完整和政权稳定不再受美国推行的民主改造进程的直接威胁，2005年举行的上合组织阿斯塔纳峰会上首次提出了美国主导的“反恐联盟有关各方”从中亚撤军的问题，并表示“在人权领域，必须严格和始终尊重各国人民历史传统和民族特点，坚持所有国家主权平等”。针对2010年爆发的吉尔吉斯斯坦动荡，上合组织也重申了“支持国家主权、独立和领土完整的原则立场，反对干涉主权国家内政”。③“上海合作组织成员国元首宣言（2005年7月5日，阿斯塔纳）”，“上海合作组织成员国元首理事会第十次会议宣言（2010年6月10日至11日，塔什干）”，上海合作组织官网。事实上，历年的上合组织成员国元首宣言均强调对“不干涉内政”原则的坚守。

此外，当成员国涉足外部重大安全事件时，上合组织既不干涉相关各方的内部事务，也不“偏袒”任何一方。例如，对于俄罗斯出兵格鲁吉亚和克里米亚，上合组织扮演第三方的角色，持相对中立的立场，仅致力于推动问题的和平解决。就俄格战争而言，2008年8月28日举行的上合组织杜尚别峰会通过的宣言表示，“本组织成员国对不久前围绕南奥塞梯问题引发的紧张局势深表担忧，呼吁有关各方通过对话和平解决现有问题，致力于劝和促谈。本组织成员国欢迎2008年8月12日在莫斯科就解决南奥塞梯冲突通过的六点原则，并支持俄罗斯在促进该地区和平与合作中发挥积极作用。”就俄出兵克里米亚而言，2014年9月12日举行的上合组织杜尚别峰会通过的宣言表示，“元首们支持尽快在乌克兰恢复和平，继续旨在全面解决该国危机的谈判进程。元首们欢迎2014年9月4日三方联合小组签订的关于落实乌克兰总统和平计划和俄罗斯总统倡议共同步骤的磋商纪要。”①“上海合作组织成员国元首杜尚别宣言（2008年8月28日）”，“上海合作组织成员国元首杜尚别宣言（2014年9月12日）”，上海合作组织官网。此后的上合组织成员国元首宣言中也都不断重申，应在尽早全面执行2015年2月12日明斯克协议的基础上政治解决乌克兰危机。

1.4 上合组织进行的地区安全治理是综合性的规范框架与实践进程

新安全问题的出现和扩散颠覆了以军事安全为核心对象的传统安全治理形式，促使综合性地区安全治理形式生成和发展。这种综合性地区安全治理既是理念，又是经验事实。或者说，这种综合性地区安全治理是一种更加全面的规范性政治实践，关涉对复杂安全风险进行有效、合法管控的不同理念。②Hans－Georg Ehrhart et al，“Putting Security Governance to the Test：Conceptual，Empirical，and Normative Challenges，”Europe⁃an Security，Vol.23，No.2，2014，p.121.上合组织进行的地区安全治理便是综合性的规范框架与实践进程。在上合组织参与地区安全治理的进程中，作为最主要安全提供者的成员国通过协调和规范指导的方式开展治理实践，各国联合建立的正式与非正式制度共存并相互交织形成网络，以应对更加广泛、复杂的地区安全问题。

首先，上合组织进行的地区安全治理是一个相对完备的规范框架，囊括了“上海精神”、“不干涉内政”原则、“协商一致”原则、新安全观、亚洲安全观、新型国际关系以及人类命运共同体理念等诸多安全治理规范。在此规范框架内，“上海精神”无疑处于核心地位。正如习近平主席所言，上合组织“始终保持旺盛生命力、强劲合作动力，根本原因在于它创造性地提出并始终践行‘上海精神’，主张互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”。③习近平：“弘扬‘上海精神’构建命运共同体——在上海合作组织成员国元首理事会第十八次会议上的讲话”，《人民日报海外版》，2018年6月11日，第2版。从这个角度来看，上合组织更多依靠成熟的规范而非垂直的权威体系去指导地区安全治理实践，践行一种“软治理”（soft governance）形式。上合组织参与地区安全治理秉持规范的合理性与正确性，在很大程度上决定了治理机制的合法性，从而促使成员国遵守治理机制的规范。此外，上合组织参与地区安全治理秉持的规范内嵌于物质结构，能够反映并重新塑造组织内部的权力关系，指导成员国的互动行为，协调成员国的安全利益纠纷。

其次，上合组织进行的地区安全治理还是具体实践进程。虽然规范能够指导实践并反映和塑造权力关系，但规范却不可脱离实践成为空中楼阁。在上合组织参与地区安全治理的进程中，安全治理规范始终与经验性的安全治理实践紧密结合，既适用于本组织覆盖地区的具体安全形势，又能部分满足成员国的合理安全利益诉求。得益于此，上合组织才能在地区安全治理上取得显著的合作成效，并保持着十足的后劲。概言之，功能性的实践是上合组织参与地区安全治理的基础，而指导性的规范是确保实践有效性与合法性的关键，二者相辅相成。

二、上合组织参与地区安全治理面临的内在限制

虽然上合组织参与地区安全治理已经取得了显著成效，但也面临着亟待突破的内在限制，主要体现在以下两个方面。

2.1 上合组织参与地区安全治理的行动能力与方式有待进一步提升完善

如前所述，上合组织进行的地区安全治理既是规范框架，又是实践进程。其中，规范关涉合法性，主要取决于外部承认；实践关涉有效性，主要取决于行动能力。合法性与有效性是治理的两大核心要素。

“上海五国”协同乌兹别克斯坦签署《上海合作组织成立宣言》时，就已将各自的权威与合法性（部分）赋予上合组织。历经多年发展，成员国通过《上海合作组织宪章》以及一系列应对地区安全问题的正式文件，赋予了上合组织更多参与地区安全治理的合法性。例如，《上海合作组织宪章》明确指出，上合组织作为国际法主体，享有国际人格，拥有在各成员国境内为实现其宗旨和任务所必需的法律行为能力，还享有法人权利，可签订条约、获得并处置动产或不动产等。同时，上合组织始终坚守本组织声明的相关原则和《联合国宪章》规定的相关原则，如以“不干涉内政”原则为核心的主权规范等，从未做出有损地区安全治理合法性的行为。鉴于此，上合组织无疑是具备高合法性的地区安全治理主体。

相比之下，上合组织应对突发重大安全事件的能力虽不断发展，但仍有较大提升空间。“9·11”事件爆发后，美国于2001年10月7日发起了针对塔利班政权的阿富汗战争。战争持续到11月中旬结束，塔利班政权被推翻。同一期间，遵循“不干涉内政”原则的上合组织未介入阿富汗事务，更多是表明立场。例如，9月14日，上合组织发布了《上海合作组织成员国政府总理声明》，对“9·11”事件表示强烈愤慨，对美国及其公民表示慰问和同情，并表示将“同所有国家和国际组织密切配合，采取有效措施，为根除恐怖主义带来的全球性危险而进行毫不妥协的斗争”。①“上海合作组织成员国政府总理声明”，2001年9月14日，上海合作组织官网。作为新生地区安全合作组织，上合组织此举符合其宗旨要求与当时实际。尽管上合组织能够迅速表明合作反恐的决心和立场已属难能可贵，但依旧被西方媒体智库等苛责，认为上合组织没有太多实质性参与，而质疑其行动能力。②Sean Yom，“Power Politics in Central Asia，”Foreign Policy In Focus，July 1，2002.

此后，上合组织的制度框架逐渐成形，如通过了《上海合作组织宪章》、建立了地区反恐怖机构和秘书处两大常设机构等，在一定程度上强化了本组织的行动能力。到2005年“郁金香革命”和安集延事件爆发后，上合组织作出了比较及时的反应，在同年7月举行的阿斯塔纳峰会上要求美国主导的“反恐联盟有关各方”撤出中亚军事基地，并接纳印度、巴基斯坦和伊朗为观察员国。上合组织的行为既表达了对维护地区安全与稳定的决心，又表达了对美国在中亚军事存在的排斥以及对美国推行“颜色革命”的不满。与“9·11”事件发生时相比，上合组织此次的行为显然更积极。不过，吉尔吉斯斯坦发生政权更迭以及乌兹别克斯坦出现大规模骚乱和人员伤亡，对上合组织参与地区安全治理的行动能力和提出了更高要求。

2010年吉尔吉斯斯坦动荡发生后，俄罗斯、中国和哈萨克斯坦都对吉进行了人道主义援助。其中，俄强烈谴责巴基耶夫政权，积极支持反对派，是吉的最主要援助者，③Stephen Aris，“The Response of the Shanghai Cooperation Organisation to the Crisis in Kyrgyzstan，”Civil Wars，Vol.14，No.3，2012，p.463.向吉提供的援助包括2 000万美元资助、3 000万美元优惠贷款以及超过2万吨石油产品等；中国为吉提供了数百万人民币的紧急人道救援物资后，又陆续提供了大额资金援助；哈为吉提供了近700万美元的人道主义援助。上合组织对吉国内动荡多次发表声明表示严重关切，呼吁制止犯罪和违法行为，希望尽快稳定局势、恢复法律秩序、实现民族和解。此次动荡的结果是吉国再次发生政权更迭。赵华胜认为，吉动荡对上合组织形成了严重的负面冲击，再次显露出该组织缺乏行动能力和资源的缺点，仅用囿于“不干涉内政”原则来解释其表现显然是不够的。④赵华胜著：《上海合作组织：评析和展望》，时事出版社，2012年版，第101页。

由此，如何在坚持“不干涉内政”等一贯原则的基础上，不断提升和完善上合组织应对地区突发重大安全事件的能力与方式、提高其参与地区安全治理的有效性，是上合组织需要解决的内在困境之一。

2.2 除中国外的其他成员国对上合组织的认同程度仍有较大提升空间

作为成员国主导的地区合作组织，上合组织的发展受到成员国对本组织认同状况的显著影响。成员国的高程度认同，是确保上合组织行稳致远的关键所在。然而，目前除中国外的其他成员国对上合组织的认同程度仍有较大提升空间。这已成为众多国内学者的共识，也是上合组织参与地区安全治理面临的又一内在限制。成员国对上合组织的认同程度，主要体现在它们对该组织的认知、利益诉求及行为上。

中国在认知上对上合组织抱有特殊情结。上合组织是唯一在中国境内建立、以中国城市命名、总部设在中国的地区合作组织。中国始终是上合组织发展的最主要推动者。除将上合组织视为维护新疆及其周边地区安全与稳定的平台外，中国更加重视其承载的“崇高的价值理想、政治理念和历史使命”①赵华胜著：《上海合作组织：评析和展望》，时事出版社，2012年版，第103页。，将其视为践行新型国际与地区秩序观的载体。中国不断赋予上合组织以新的战略内涵，积极推动该组织践行本国倡导的重大理念。近年来，新型大国关系、新型国际关系、人类命运共同体等重大理念陆续与上合组织对接，为该组织参与地区安全治理提供了新的方向性建议和选择。中国始终与上合组织保持高频互动，积极参与该组织开展的地区安全治理实践，如打击“三股势力”、举行反恐联合军演、建设地区反恐怖机构、敦促重大安全事件发生国和平解决矛盾与冲突等，致力于推动地区安全问题的良治。某种意义上，中国与上合组织互为标签。②有巴基斯坦学者持类似观点，认为上合组织以中国为标签。参见Baber Ali Bhatti，“SCO：Aims and Objectives，”Pakistan Observer，October 10，2017.因此，中国对上合组织保持高程度认同。

总体来看，俄罗斯官方对上合组织的态度一直比较积极，但重视程度与中国相比较为有限。上合组织成立初期，虽然俄官方对该组织持正面评价，但对提升其“决策能力和发挥实质性政治作用则关注不够”③王晓泉：“俄罗斯对上海合作组织的政策演变”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2007年第3期，第67页。。同时，需要指出的是，俄在中亚留有军事存在。例如，俄在除乌兹别克斯坦外的三个中亚成员国境内都设有军事基地，其边防军曾一度在各国的边界巡逻。俄的这种行为有悖于上合组织秉持的“不干涉内政”原则。另外，俄出兵格鲁吉亚和克里米亚的行为一度致使上合组织陷入两难的境地（支持俄有悖于“不干涉内政”原则，不支持俄容易引发俄的消极态度），对本组织参与地区安全治理产生了一定的消极影响。

在参与地区安全治理的进程中，俄罗斯对上合组织的安全利益诉求带有明显的零和色彩。俄的安全利益诉求至少有五：第一，遏制美国与北约在中亚的影响，抵制促使俄与中亚国家出现非正常政权更迭的“颜色革命”；④Aijan Sharshenova and Gordon Crawford，“Undermining Western Democracy Promotion in Central Asia：Chinas Countervailing Influences，Powers and Impact，”Central Asian Survey，Vol.36，No.4，2017，p.455.第二，将上合组织当作抵御伊斯兰极端主义的缓冲区，借助该组织打击“三股势力”及其他跨国犯罪，维护国内及周边地区的安全与稳定；第三，加强与中国的联系，在安全上服务于“东向战略”以期“借东制西”；第四，巩固在中亚的既有影响并尝试平衡中国的影响力；⑤Marcin Kaczmarski，“Russia Attempts to Limit Chinese In⁃fluence by Promoting CSTO－SCO Cooperation，”CACI Analyst，October 17，2007；Alexander Frost，“The Collective Security Treaty Organization，the Shanghai Cooperation，and Russias Strategic Goals in Central Asia，”China and Eurasia Forum Quarterly，Vol.7，No.3，2009，pp.83－102.第五，借助上合组织实现“大欧亚伙伴关系”（Greater Eurasian Partnership）构想。⑥吕萍：“俄罗斯学界及媒体对上海合作组织的最新评价”，载李进峰主编：《上海合作组织发展报告（2019）》，社会科学文献出版社，2019年版，第281－283页。基于功利性的认知，一方面，俄有选择地积极参与上合组织开展的合作实践；另一方面，俄不希望上合组织在中亚及其周边地区的影响力超过自身主导建立的地区合作组织，尤其对“中国倡议”持复杂多变的立场，经常发挥否决作用。⑦朱杰进、邹金水：“对‘中国倡议’的不同反应——俄罗斯在上合组织中的国际制度行为选择”，《俄罗斯研究》，2020年第3期，第54－79页。在安全领域，俄将集体安全条约组织作为第一选择，视上合组织为补充性机制。为平衡中国在上合组织的影响力，俄在扩员条件不够成熟的情况下积极支持印度和伊朗加入该组织，“无视”此举或将使该组织面临“论坛化”或成为“象征性的组织”（symbolic organization）①Linda Maduz，“Flexibility by Design：The Shanghai Cooper⁃ation Organisation and the Future of Eurasian Cooperation，”Center for Security Studies（CSS），ETH Zurich，May 2018，pp.1－28.的风险。概言之，如果说中国对上合组织的态度是“全心全意”，那么俄的态度则是“半心半意”。②卢海清：“俄罗斯对独联体与上海合作组织的政策比较”，《战略决策研究》，2015年第5期，第70－80页。

中亚成员国对上合组织的认同程度仍有较大提升空间。尽管当前各国对上合组织的态度积极，将参与该组织框架内的合作视为重要外交工作之一，③详情参见高焓迅：“中亚国家视阈下的上海合作组织扩员：收益认知与战略考量”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2018年第5期，第121－122页。但对该组织的重视程度仍相对有限。④例如，哈萨克斯坦出台的《2020—2030年哈萨克斯坦外交政策纲要》仅在表示“积极参与国际组织在亚洲的活动”时提到上合组织。在应对新冠病毒疫情方面，中亚成员国主要依靠的地区合作组织也并非上合组织，而是欧亚经济联盟。各国对上合组织的共同安全利益诉求至少有三：第一，打击“三股势力”及其他跨国犯罪，管控或解决中亚的诸多争端，维护国家及周边地区安全；第二，抵制来自西方的民主、人权批评与干涉，获得集体外交支持，维护国家主权与政权稳定；第三，借助上合组织平衡中国和俄罗斯，尤其是削弱俄在特定事务上的外部影响，⑤Roy Allison，“Virtual Regionalism，Regional Structures and Regime Security in Central Asia，”Central Asian Survey，Vol.27，No.2，2008，p.195.推进“去俄罗斯化”⑥杨成：“去俄罗斯化、在地化与国际化：后苏联时期中亚新独立国家个体与集体身份的生成和巩固路径解析”，《俄罗斯研究》，2012年第5期，第93－154页。进程。在参与地区安全治理的进程中，各国对上合组织秉持的“不干涉内政”原则、“协商一致”原则等规范比较认同，因为这些规范能够确保它们在该组织内部不受干预且拥有与大国平等的地位；但各国尝试借助上合组织平衡中俄的安全利益诉求，也侧面体现出本组织内部缺乏积极的地区认同构建。⑦Timur Dadabaev， “Shanghai Cooperation Organization（SCO）：Regional Identity Formation from the Perspective of the Central Asia States，”Journal of Contemporary China，Vol.8，No.85，2014，pp.102－118.大体而言，各国对上合组织的态度和行为主要取决于后者能否满足它们的利益诉求：利益满足程度越高，它们就越“亲近”上合组织；利益满足程度越低，它们就越“疏远”上合组织。这种功利性态度和行为，是各国对上合组织认同程度较低的主要表现。

印度对上合组织的认同程度最低。与其他成员国相比，印度对上合组织的认知和利益诉求更具零和色彩。印度加入上合组织主要是基于地缘战略竞争的考量，相比之下反恐等诉求并没有那么迫切。⑧丁新科、秦云周：“上海合作组织‘外溢’效应初探”，《太平洋学报》，2006年第1期，第66页。一方面，印度将上合组织界定为中国主导的、优先服务于中国在欧亚地区扩张其影响力的地区合作组织，认为自身在该组织内部所能发挥的作用十分有限，担心在该组织内部可能被边缘化；另一方面，印度也将上合组织当作满足本国地缘战略利益诉求的工具，尝试借助该组织构建欧亚地区战略伙伴关系网络并制衡中国和巴基斯坦，以期成为具有显著影响力的欧亚大国。⑨详情参见李孝天：“印度对上海合作组织的认知、利益诉求及其影响”，《国际论坛》，2019年第6期，第50－61页。中印边界冲突产生的持久消极影响、中巴友好合作关系的持续深化以及中印战略互疑，也使得印度对上合组织的态度相对谨慎和消极。在印度看来，上合组织的重要性不如金砖国家集团等多边机制，而印巴冲突带来的负面影响可能使得印度成为该组织效力低下的“替罪羊”。⑩Phunchok Stobdan，“IndiaƳs Accession to the Shanghai Co⁃operation Organisation，”The National Bureau of Asian Research，Au⁃gust 20，2015.除以上消极认知、利益诉求和行为外，印度在克什米尔地区以及洞朗和加勒万河谷地区主动挑起消极冲突和对峙，亦表现出该国对上合组织的忽视。

同为新进成员国，巴基斯坦对上合组织的认同程度要高于印度。与印度相比，巴更多关注的是加入上合组织对于促进地区和平与本国发展的积极意义，⑪Zahid Shahab Ahmed et al，“Conflict or Cooperation？India and Pakistan in Shanghai Cooperation Organisation，”Pacific Focus，Vol.34，No.1，2019，pp.5－26.更加重视对地区安全问题进行有效治理。基于此种动机，巴致力于深化与上合组织创始成员国的合作关系，共同应对“三股势力”、非法贩运毒品与武器等非传统安全问题，如积极参与联合反恐军演等反恐活动、与中国和俄罗斯就阿富汗问题举行三方会谈等。巴与创始成员国（尤其是中国）的友好合作关系，也使得巴比印度更加认同上合组织。不过，印度对巴的制衡战略，促使巴采取相应的反制措施，如在克什米尔问题上与印度针锋相对、坚决拒绝印度借道与阿富汗交往等。印巴之间颇具零和色彩的交往方式，使得两国加入上合组织的诸多共同利益反而变得相互冲突，进而导致它们在中亚、阿富汗和伊朗的战略竞争难以避免。①Shahram Akbarzadeh，“India and Pakistans Geostrategic Ri⁃valry in Central Asia，”Contemporary South Asia，Vol.12，No.2，2003，pp.219－228.从这个角度来看，巴对上合组织的认同程度将受到印度在该组织内部地位的显著影响。在上合组织框架内，如果印度成为与中俄相同的“引领大国”，那么巴大概率不会甘于作为中小成员国认同并积极参与由印度引领的地区安全治理进程。届时巴对上合组织的认同程度可能会有所下降。

除中国外的其他成员国对上合组织认同程度差异，以及各国对该组织所持认知和安全利益诉求的异质性，限制了该组织参与地区安全治理的行动能力和效力。其中，中俄印三个大国对上合组织的认知和安全利益诉求的鲜明异质性，或将导致本组织治理权威的碎片化，从而对本组织参与地区安全治理的有效性与合法性构成严峻挑战。此外，印度的消极认知以及基于零和思维的安全利益诉求和行为，可能导致中印边界争端和印巴冲突长期存在、上合组织内部出现选边站的分裂现象等严重后果，进而削弱本组织的凝聚力，危及本组织内部关系的和谐稳定，对本组织参与地区安全治理的有效性与合法性构成严重威胁。

三、提高上合组织参与地区安全治理能力的路径

3.1 构建上合组织地区冲突预防机制

促进上合组织参与地区安全治理合法性与有效性平衡发展的关键在于，在坚定支持“不干涉内政”原则的基础上提升该组织应对地区重大安全事件的能力。为此，早在“郁金香革命”发生后的2006年，成员国就通过《上海合作组织五周年宣言》表示，“将研究在本组织框架内建立预防地区冲突机制的可能性”。对于上合组织官方文件释放的积极信号，国内学者是响应的最主要群体。例如，许涛阐述了在上合组织框架下建立预防地区冲突机制的基础和意义。2010年吉尔吉斯斯坦动荡后，赵华胜提出应与时俱进地看待“不干涉内政”原则的内涵与外延，在上合组织框架下建立应对地区重大安全事件的相关机制，探索“建设性介入”地区冲突的可能性。张晓慧和肖斌对上合组织如何通过冲突管理在确保中亚地区安全上发挥更大作用进行了分析。②许涛：“上合组织建立预防地区冲突机制的实践意义”，《现代国际关系》，2006年第12期，第12－16页；赵华胜：“不干涉内政与建设性介入——吉尔吉斯斯坦动荡后对中国政策的思考”，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版），2011年第1期，第23－28页；张晓慧、肖斌：“地区安全主义视野中的上海合作组织”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2011年第4期，第64－68页。在上合组织开启扩员进程前后，考虑到印巴冲突可能产生的消极影响，越来越多的学者开始提及强化该组织管控地区重大安全风险的能力。③参见薛志华：“巴基斯坦加入上海合作组织的原因、挑战及前景分析”，《东南亚南亚研究》，2015年第4期，第34页；张宁：“关于上海合作组织扩员的战略方向的分析”，《辽宁大学学报》（哲学社会科学版），2016年第4期，第153页。首次扩员完成后，李进峰提出建立上合组织预防冲突管理协调与监督机制，发挥协调成员国间矛盾与冲突、协助处理成员国内部突发事件、监督成员国落实相关政策等功能。李亮对建立上合组织成员国间冲突调解机制进行了专题研究，阐明了建立该机制的必要性和可行性，并针对调解成员国间冲突的障碍提出了机制建设的具体思路。④李进峰：“参与全球治理：上海合作组织面临的机遇与挑战”，载李进峰主编：《上海合作组织发展报告（2020）》，社会科学文献出版社，2020年版，第43页；李亮：“上海合作组织建立成员国间冲突调解机制初探”，《俄罗斯研究》，2020年第3期，第19－53页。

可以看出，建立相关机制以提升上合组织应对地区重大安全事件的能力十分必要，部分国内学者对此提出的一些思路也颇具启发性。不过，尝试探索在不违背“不干涉内政”原则的前提下使上合组织介入地区冲突或在该组织框架下建立成员国间冲突调解机制的可行性不高。相比之下，遵循上合组织官方倡议研究建立地区冲突预防机制无疑更加可行。当然，本文无力就地区冲突预防机制的建立提出较为完备的设计方案，只能在既有相关研究的基础上尝试性地提出一些想法，以期为该机制的建立以及提升上合组织参与地区安全治理的有效性提供些许参考。

考虑到地区重大安全事件对上合组织参与地区安全治理的行动能力构成严峻挑战，可尝试在该组织框架下建立地区冲突预防机制，并考虑给予该机制与地区反恐怖机构同样的常设机构地位。地区冲突预防机制的主要目标是预防地区冲突发生与缓和相关各方的矛盾纠纷。该机制的构建和运行务必由所有正式成员国共商、共建、共享，坚持践行“协商一致”原则和“不干涉内政”原则。在各成员国元首拥有最终决定权的基础上，其他重要具体事宜，如承担经费和工作人员的总数与比例、总部设立地点、具体行动决策等，要根据各成员国元首协商的具体结果而定，务必做到公平、公正、合理和一致通过。地区冲突预防机制负责人的任命可采取“轮流制”，由各成员国选派人员轮流担任。同时，该机制的运行可尝试“上合组织成员国＋”的形式，允许观察员国和对话伙伴国参与地区冲突预防事宜，提供建议和意见以供参考。

为确保地区冲突预防机制顺利建成和运行，上合组织可以《上海合作组织宪章》《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》《上海合作组织成员国元首关于构建持久和平、共同繁荣地区的宣言》等纲领性文件为基准、结合不断变化的地区安全形势修订《上海合作组织关于应对威胁本地区和平安全与稳定事态的政治外交措施及机制条例》，进一步明晰如“重大安全事态”、“采取必要措施”等表述的具体内容。在此基础上，上合组织还需制定与预防地区冲突直接相关的具体指导性文件，与既有文件共同为地区冲突预防机制开展相关实践提供规范性指导。出台相关文件的一般流程是，提出草案—听取和审议—表决—通过—公布。在出台文件的过程中，各成员国元首拥有决定通过和一票否决的权力。

为更好地实现预防地区冲突发生与缓和相关各方矛盾纠纷的目标，地区冲突预防机制可设置两个具体机制。其一，成立地区冲突预防研究所，负责搜集、整理和备份相关信息，在此基础上进行追踪研究并提供政策建议。在相关各方允许的情况下，研究所成员应定期前往多次发生重大安全事件的地区进行实地考察，确保获得及时、有效的信息。研究所的主要成员，可采取任命和聘用相结合的方式，吸收各成员国从事相关领域研究的学者及其他专业人士担任。在开展工作时，研究所应积极与上合组织秘书处进行协作，在汲取经验的基础上为地区冲突预防机制提供信息分析、组织技术保障等方面的服务。其二，建立专门的多层级会晤机制，给予预防地区冲突更多重视，通过多边协商促进成员国间信息对称与相互信任，以期减少由战略误判引发的冲突。其中，成员国元首会晤可在每年上合组织峰会前后举行，作为各国交换相关立场、提出冲突应对方案以及达成和平承诺协议的多边平台；成员国外长和安全部门负责人会晤可根据现实情况决定时间和次数，作为各国进行具体协商的多边平台。

同时，地区冲突预防机制参与地区安全治理时应坚持采用以“自上而下”为主、“自下而上”为辅的方式。一方面，在应对地区重大安全问题时，各成员国元首一致通过的相关决策，下达至地区冲突预防机制协同各国共同付诸实践；另一方面，在不违背上合组织秉持地区安全治理规范的前提下，地区冲突预防机制与各成员国也可主动提出“自主贡献”承诺，为维护地区和平与稳定作出更多力所能及的贡献。这种“软硬结合”的运行方式，无疑有助于提升地区冲突预防机制参与地区安全治理的有效性。以“自上而下”为主、“自下而上”为辅的形式，则可确保地区冲突预防机制参与地区安全治理的合法性。在构建地区冲突预防机制时，应以成员国为主，以非公共行为体为辅。如此有助于均衡提升该机制参与地区安全治理的合法性与有效性。在具体的制度设计和实践中，可改变固守统一规则的僵化模式，尝试设立灵活的、可协调的标准，根据具体情况践行之。换言之，地区冲突预防机制的实践要以解决问题为主，走“经验主义治理”的道路，通过复合、多层次平台集体解决地区安全问题。此外，上合组织还应强化与联合国、东盟、独联体集体安全条约组织的交流与协作，在有选择地向后者学习的同时，积极探讨合作预防地区冲突的可能性。

3.2 培育求同存异的协调互动理念，内化人类命运共同体意识

在上合组织参与地区安全治理的进程中，除中国外的其他成员国对本组织的认同程度相对较低，各国对本组织所持认知和安全利益诉求的异质性，不时导致该组织在应对重大安全事件时难以形成有效的共同政治意愿。鉴于此，还有必要进一步提升成员国对上合组织的认同程度，统筹各国相关认知和安全利益诉求的异质性，以期在该组织内部形成应对地区安全问题的有效共同政治意愿，进而为其提供充足的行动资源或能力。倘若成员国能够形成一股强大的政治合力，外界对于上合组织参与地区安全治理有效性的质疑亦将不攻自破。欲达成此目标，需真正做到“务实”与“务虚”相结合。其中，地区冲突预防机制建设属于“务实”范畴，理念培育和内化属于“务虚”范畴。虽然上合组织存在“说得多做得少”的问题，但这并不意味着可以放松在“务虚”方面的工作。在某些情况下，理念培育和内化能够对上合组织的发展产生更加实质性的影响。在“务虚”方面，至少应做到以下两点。

第一，进一步培育辩证的求同存异协调互动理念。随着上合组织不断发展壮大，成员国对本组织的认知和利益诉求越发多元，异质性愈加突显。某种程度上，这种异质性已成为上合组织持续深入发展的结构性障碍，短时间内难以清除。不过，由于各国在所处地缘环境、发展模式、发展程度、所属文明等诸多方面都不尽相同，因而它们对上合组织持不同认知和利益诉求也属正常现象。鉴于此，在正视问题的同时，需坚持在上合组织内部培育辩证的求同存异协调互动理念，积极推动各成员国对本组织的认知达成基本一致并扩大安全利益诉求交汇面，保留或搁置难以调和的认知和安全利益诉求。遵循此种思路，共同点无疑是基本的，分歧只是局部的。培育辩证的求同存异协调互动理念的主要目的，并不在于促使各成员国对上合组织的认知和利益诉求完全一致，而在于在尊重和包容差异的基础上实现共同安全和共同发展。如果成员国的共同利益诉求能够得到基本满足，那么各国的相关认知将会变得更加积极，对上合组织的认同程度也会明显提升。过度追求成员国之间的“同一性”将威胁到各国的“独特性”，①有关认同框架下“同一性”与“独特性”的辩证关系的讨论，可参见李孝天：“国家集体认同与人类命运共同体的发展阶段”，《社会主义研究》，2020年第3期，第133－135页。容易引发部分成员国的猜疑和反感，反而会产生与预期相反的消极影响。

与此同时，在涉及成员国核心利益的原则性事宜上，搁置争议并不代表任何一方作出妥协，或者放弃缓和乃至解决分歧。各成员国仍要继续秉持“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”，不断尝试化解分歧。成员国之间分歧的化解将使得客观同质性增强，进而减少由异质性引发的冲突，②［美］亚历山大·温特著，秦亚青译：《国际政治的社会理论》，上海人民出版社，2008年版，第342－343页。有助于提升各国对上合组织的认同程度。此外，当某一成员国的核心利益与上合组织的核心利益发生冲突时，在不损害其他成员国核心利益的前提下，应优先考虑该成员国的核心利益，而后兼顾本组织的核心利益，尽量将损失控制到最小限度。因为上合组织的首要任务本就是满足成员国的合理利益诉求。不过，这并不意味着成员国可以凌驾于上合组织之上，二者之间更多是一种合法的委托—代理关系。成员国的共同利益与上合组织的发展利益在根本上应当是一致的。在秉持求同存异协调互动理念的基础上，上合组织可积极践行共商、共建、共享的安全治理理念，扩大地区安全公共产品供给，以期更快和更好地实现维护地区安全、促进共同繁荣发展的目标。

第二，内化人类命运共同体意识。培育求同存异的协调互助理念是统筹成员国对上合组织认知和利益诉求异质性的有效策略，内化人类命运共同体意识则具有显著提升各国对本组织认同程度的巨大潜力。鉴于此，上合组织应继续宣传并倡导成员国内化人类命运共同体意识，以平等、共同、综合、合作、可持续安全为基础，秉持共商、共建、共享的治理观，共建上合组织命运共同体。只有全体成员国在主观上都能认同客观命运共同体的存在，各国才能真正做到摈弃分歧、精诚协作，不断致力于提升上合组织参与地区安全治理的有效性与合法性。正如习近平主席所言，“要继续在‘上海精神’指引下，同舟共济，精诚合作，齐心协力构建上海合作组织命运共同体，推动建设新型国际关系，携手迈向持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”。①习近平：“弘扬‘上海精神’构建命运共同体——在上海合作组织成员国元首理事会第十八次会议上的讲话”，《人民日报海外版》，2018年6月11日，第2版。

欲在上合组织内部成功地内化人类命运共同体意识，需使用合理、有效的方略进行宣传。就宣传渠道而言，除官方宣传外，应开辟更多非官方宣传渠道，“自上而下”与“自下而上”双管齐下，确保人类命运共同体意识在成员国的官方与民间深入、全面地内化。同时，应以灵活、公开的辩论形式对各成员国进行宣传，要以各国能够理解的方式进行宣传和探讨，尊重不同的文化和声音。这有助于推动人类命运共同体意识在不同成员国的内化进程，提升各国对人类命运共同体理念的认同。在宣传过程中，人类命运共同体理念可能面临其他规范的竞争。鉴于理性的国家往往会主动地接受最佳规范，故还需在理论上进一步丰富人类命运共同体理念的内涵，努力使其成为国际社会公认的最佳规范。就宣传的核心内容而言，应着重宣传人类命运共同体理念的“原则化信念”和“因果信念”。其中，原则化信念指涉“详细说明区分对与错、正义与非正义标准的规范性观念”。②［美］朱迪斯·戈尔茨坦、［美］罗伯特·基欧汉：“观念与外交政策：分析框架”，载：［美］朱迪斯·戈尔茨坦、［美］罗伯特·基欧汉主编，刘东国、于军译：《观念与外交政策：信念、制度与政治变迁》，北京大学出版社，2005年版，第10页。它是指导人类命运共同体的构建、运行与发展的核心规范。成员国对原则化信念的态度深刻影响着它们对人类命运共同体理念的态度。因果信念指涉有关构建人类命运共同体的因果关系的看法，如为何要构建人类命运共同体。人类命运共同体理念的原则化信念和因果信念能够为维护地区安全、促进共同发展提供“路线图”，推动上合组织地区安全治理体系朝更加公正、合理的方向发展。

四、结 语

当前世界正处于百年未有之大变局，全球与地区层面的不确定性和不稳定性越发明显。作为欧亚地区安全治理的重要行为体，上合组织在维护地区安全、培育治理理念等方面作出了突出贡献。然而，在回顾业已取得的成就时，不应忽视上合组织参与地区安全治理面临的内在限制和旧新安全挑战。在上合组织覆盖地区，既有重大安全问题如“三股势力”以及非法贩运毒品和武器等跨国犯罪尚未得到完全解决，又有新冠肺炎疫情等安全挑战接踵而至，对本组织参与地区安全治理构成新的严峻挑战。就抗击肆虐全球的新冠肺炎疫情而言，上合组织迄今还未发挥太多实质性作用。多数成员国似乎也没有对上合组织寄予厚望。相比之下，俄罗斯和中亚成员国更多寄希望于欧亚经济联盟应对疫情，且欧亚经济联盟的确作出了实质性贡献。换言之，上合组织应对此类突发重大公共卫生安全问题的能力和效力仍有很大提升空间。此外，考虑到塔利班重新执政后阿富汗国内形势具有高度不确定性，上合组织还要谨防阿富汗国内安全风险向周边地区外溢。为妥善应对既有、突发和未来可能出现的地区重大安全挑战，上合组织需做到与时俱进和未雨绸缪，结合不断变化的地区和全球安全形势，着力推进地区安全治理体系与治理能力现代化。