基于协同学理论的测绘地理信息监督管理方法研究

2021-01-07魏易从曹建君

矿山测量 2020年6期

魏易从, 曹建君，2

(1.甘肃省测绘产品质量监督检验站，甘肃兰州 730000； 2.兰州交通大学，甘肃兰州 730000)

近年来，国家相继出台了《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》、《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》、《优化营商环境条例》等多部纲领性文件，提出了转变政府职能、加强事中事后监管、优化营商环境等一系列新要求[1-3]。随着国家“放管服”改革的深入推进，如何贯彻落实好放管结合、宽进严管的要求成了摆在政府主管部门面前的新问题。本文以测绘地理信息行业为研究对象，通过深入分析当前测绘地理信息行业在日常监管中存在的问题，准确把握监管工作中的关键因素，基于协同学理论建立了协同监管模式，以期为政府主管部门进一步落实监管责任、健全监管规则、创新监管方式提供了一种行之有效的思路和方法。

1 当前监管工作现状与存在问题

当前，测绘地理信息行业主管部门在行业监管方面取得了一系列成就，但同时也存在着一些问题和矛盾。

1.1 多头管理依然存在

测绘地理信息作为保障经济建设、国防建设和社会发展的基础性行业，涉及水利、能源、交通、通信、资源开发、城乡建设等多个领域。2018年，随着新一轮机构改革中原国家测绘地理信息局合并入自然资源部，测绘地理信息行业多头管理的现象得到了一定遏制，但问题依然存在。特别是在工程勘察、房产测绘等领域[4]，多头管理现象仍较为明显，从而增加了行政资源内耗，降低了行政管理效率。

1.2 监管法律法规不健全

测绘地理信息行业虽然有《中华人民共和国测绘法》等法律法规，但涉及行业监管方面的法律法规、部门规章却很少，对资质、质量、保密等方面的管理规定大都为规范性文件，且废改立工作不及时，难以做为行政处罚、处理的直接法定依据，导致处罚难以落地，对资质单位震慑力不足。

1.3 信用信息利用不够

目前，国家正在大力推进社会信用体系建设，“企业信用”已经俨然成为企业的“第二生命”。虽然原国家测绘地理信息局自2015年12月就已经印发了《测绘地理信息行业信用管理办法》和《测绘地理信息行业信用指标体系》，开展了对测绘资质单位信用信息的征集、发布和管理工作[5]，但从近年应用情况来看，政府主管部门对信用信息的利用还不够，测绘资质单位的信用信息仅被记入测绘地理信息行业信用管理平台，对企业在项目招标、行政审批、市场准入、资质审核等方面的影响有限。

1.4 信息共享不畅、数据挖掘不够

当前，测绘地理信息行业监管中还存在信息共享不畅、数据挖掘不够的问题，对测绘资质单位的人员机构、设备装备、市场经营等基本信息的来源主要依靠于资质单位的主动申报，信息数据不一致、不完善、不准确。特别是对测绘资质单位人员变动、设备年检、项目数量和规模等情况的掌握不够，导致在日常监管中常处于被动地位。

1.5 基层执法力量薄弱

一直以来，基层政府主管部门在人员、经费、装备等方面的投入都严重不足，执法机构、队伍不健全，执法力量薄弱，特别是在中西部县一级的测绘管理工作中更显得突出。

2 基于协同学的监管方法研究

2.1 协同学理论

协同学(Synergetics)亦称“协同论”或“协和学”，是系统科学的一个重要分支，是由德国斯图加特大学著名物理学家哈肯教授(Hermann Haken)于20世纪70年代创立的一门新兴综合性学科理论。它以系统论、信息论、控制论、相变论等现代科学成果为基础，吸取了结构耗散理论的大量成功经验，采用统计学和动力学相结合的方法，研究系统在涨落和非线性作用下产生协同效应，从而自发形成时间、空间和功能的自组织有序结构，揭示了各种系统从无序到有序转变的共同规律[6-7]。

协同学认为，一个系统从无序向有序转化的关键在于组成该系统的各子系统在一定的条件下，通过非线性的相互关系能否产生相干效应和协同作用，并通过这种作用产生出结构和功能上的有序。协同学指出，系统从无序状态转化为有序状态关键要素在于：(1)序参量决定着系统演化的方向；(2)外部环境提供的控制参量对系统有着重要的导向作用；(3)反馈机制是系统不断改进、趋于良性运行的保障；(4)协同效应是系统演化的根本动力[8]。

2.2 协同监管模式

测绘地理信息监管系统是一个具有复杂性的开放系统。系统的复杂性，主要体现在系统由市场供给、需求以及政府管理、社会监督等多维子系统构成，各个子系统中又包含着多种要素，它们之间的关系一般呈现非线性特征。系统的开放性，主要体现在系统将与外部环境诸如政策、经济、科技等方面不断进行交流，并且在输入和输出的过程中通过对系统和要素的整合，使系统向高级有序方向发展和完善，并始终处于开放状态。本文将以协同理论中序参量、控制参量、反馈机制等关键理论为基础，探究监管的新模式。监督管理系统的关系流如图1所示。

图1 监督管理系统关系流

2.2.1 选取序参量

序参量是描述一个系统有序程度的变量，它来源于子系统间的协同合作。在协同学理论中，序参量对系统的协同化趋势起着重要的作用[9]，能够支配子系统的行为及发展方向。

在测绘地理信息行业监管中，监督抽查在经济发展的各个时期都起着重要的引导作用[10]，尤其是国家深化“放管服”改革以来，已经将“双随机、一公开”联合监督抽查确定为政府管理市场的基本手段。因此，将单一的行业监督抽查拓展为多部门的联合监督抽查后，其将成为支配系统发展的一个重要序参量。因为联合监督抽查不仅具有联合检查、统一执法、结果互认的独有特性，实现各部门间的协同监管，还能使政府主管部门对受检单位做出全方位、多视角的综合评价，有利于政府主管部门建立更科学的评价、处罚、促进机制。

2.2.2 充分发挥控制参量

控制参量是推动系统走向有序平衡的内在机制与外部环境之和。作为开放的复杂系统，测绘地理信息行业监管的有序发展离不开外界环境的影响。控制参量对序参量有着一定的导向作用。测绘地理信息行业监管系统作为一个复杂开放系统，将其监督管理的内容仅仅定义在测绘地理信息行业内部是远远不够的，这会抑制测绘地理信息监管系统的良好自运行，放缓系统从低级有序向高级有序的演化进程。因此，寻求一个与外部环境有紧密联系并能够不断进行物质信息交流的“控制参量”就显得十分重要。

当下，“企业信用”已经成为市场经济的基石，各行各业都在积极建设适用自身的企业信用体系。推进信用管理，是加强市场监管的重要手段，对于保证工程项目质量、提高管理服务水平、优化市场环境、维护产业整体利益等都具有重要意义。因此，将“企业信用”作为“控制参量”能够良好发挥其自身特性，有效调节和控制自组织的演化。然而将“企业信用”仅仅定义为测绘地理信息行业信用过于狭义，对企业和市场的影响力及其有限，应当加快构建跨地区、跨行业、跨领域的失信联合惩戒机制，将监督抽查结果作为测绘资质单位信用的重要数据来源[11]，依法依规建立联合惩戒措施清单，依托“互联网+监管”、国家企业信用信息公示系统、“信用中国”网站等权威平台，动态更新并向社会公开，形成行政性、市场性和行业性等惩戒措施多管齐下，社会力量广泛参与的失信联合惩戒大格局，从根本上解决失信行为反复出现、易地出现的问题[12]。

2.2.3 建立反馈机制

协同学指出任何一个开放系统由低级向高级演化时，都离不开反馈调节作用。系统反馈机制是系统进行物质、能量和信息相互交换，改善自身行为和功能，排除干扰，实现协调有序、稳定优化的重要机制。

建立反馈调节机制，是维持系统稳定，实现系统持续演化的重要保障。当前，测绘地理信息行业监管的主要反馈调节机制主要体现在如下几个方面：一是广泛征求被管理单位的意见和建议，及时了解行业和市场的动态，聚焦监管行业重点领域；二是积极调研考察，吸取国家以及其他省市的优良经验；三是不断总结提升，适时调整检查的方向，改进和规范监督检查的流程和方法。通过反馈调节机制，将进一步优化监管系统的组织结构，消除系统中的不利因素，使其更快更好向有序方向发展并趋于完善。

2.3 形成协同效应

协同效应是系统演化的根本动力。当系统产生协同效应后，系统就会逐渐从无序趋于有序，有序是协同的产物。通过上述协同监管模式的构建，将有效放大测绘地理信息监管系统内部的良性协同作用力，加速了各子系统与要素间产生了非线性耦合，产生监管、信息、资源、奖惩等多级协同效应，解决当前在测绘地理信息行业监管中存在的问题。

监管协同：依托协同监管模式，在纵向上可增强国省市县四级的行业主管部门的联动，横向上能加大与住建、招商、发展改革、保密等部门的配合，形成“多管合一、政出一门、系统评价”的联合监管工作机制，实现“横向到边、纵向到底、上下联动、齐抓共管”的监管新格局。通过这一举措，将有效解决政府多头管理的问题，使监管形成合力，弥补当前法律法规不健全的缺陷。

奖惩协同：应用协同监管模式，将每年受检单位的检查结果与其行业准入、项目审批、评先选优等内容关联起来，对检查结果优秀的单位给予表彰和奖励，对检查结果不合格的单位实施联合惩罚，进一步补齐信用信息利用不够的短板，发挥联合奖惩机制作用。

信息协同：依托协同监管模式，利用“互联网+监管”、电子政务网等系统，能够有效实现各部委间的信息共享，解决“信息孤岛”问题，实现对企业、项目的动态监控。并通过对共享数据的挖掘，进一步发挥数据监管效能，提高管理效率，拓宽监管的途径和渠道。

资源协同：应用联合监督抽查模式，有效实现人力、物力、技术等资源的整合，节约经济成本，解决基层监管力量薄弱的问题，提升监管效能。