辽宁省小型水库运行管理现状存在主要问题及对策研究

邵 伟

(大连市普兰店区生态环境事务服务中心，辽宁 大连 116200)

为全面掌握辽宁省小型水库运行管理现状、现存问题及其以往的典型经验做法，结合省农村专家顾问团与省水利厅计划安排、工作部署、示范县中期评估以及全省暗访调研成果等，深入调查研究了大连、沈阳、丹东、抚顺、葫芦岛等地区近30座小型水库的运行管理现状。

1 基本概况

调查显示，辽宁省现有小(1)型水库952座、小(2)型水库4815座，小型水库占全国总数8%，总库容38.2亿m3。1960年-1980年属辽宁省大多数小型水库的集中兴建期，受当时建设标准、施工技术、工程投资、经济社会等条件限制，水库病险隐患多、整体质量差，大部分都为“三边”工程，给区域防洪保安和工程管理带来极大的困难。目前，辽宁省已完成加固整治的小型病险水库5610座，累计完成投资56.12亿元，明显改善了水库运行现状，然而仍有157座处于带病运行状态。现阶段，辽宁省呈现出主体多元化的管理模式，其中乡镇、企业或民营企业、县级水管部门管理的水库有1780座、81座、86座，其余大部分水库均由村集体管理。总体而言，90%以上的小型水库管理均由村集体或乡镇承担。

2 运行管理经验办法

2.1 贯彻落实管理体制改革

2014年，辽宁省依据水利部、财政部相关文件要求，重点从水库功能效应、安全运行的角度入手，在全省15个区县开展管理体制改革试点工作，全省于2019年全面实行。改革重点主要包括以下内容：①明晰工程产权与管护范围，小型水库的产权界定由当地县级政府完成，明确产权所有者的义务、权利和水库管理范围。②建立管护责任体系，县级人民政府承担着公布三级管理责任人、逐个落实各级责任制等任务，对于水库的安全运行负总责。③落实管护措施、创新管护模式，实行“县乡水利部门监管+维修养护社会化+管理员日常管理”结合的模式，依据小(2)型水库不低于1人、小(1)型水库不低于2人的标准选聘管理员；此外，实行市场化维修养护模式，实施统一管理的专业队伍则由县水管部门择优确定；县乡水利部门监督考核管护人员，承担着监管责任。④落实管护经费、实行财政奖补，依据小(2)型0.5万元、小(1)型1万元的标准由省级财政对改革县实行奖补，以不低于省级标准为原则各改革县及所在市确保管护资金的落实。目前，全省小型水库管理体制改革已基本完成且安全管理责任人已落实到位，遵循持续深化、以点带面的原则，全省有普兰店区、瓦房店市、庄河市、康平县、沈河区等12个市县创建为改革示范县[1-3]。

2.2 切实完善地方性法规

2011年，针对小型水库辽宁省颁布实施的管理办法，明确规定了工程维护、防汛安全、运行管理和水库建设等要求，这对于地方立法小型水库管理具有引领和指导作用。随后，各市也相继出台了小型水库管理文件，初步形成了法规管理体系。此外，2018年辽宁省第四次修订的安全管理条例，系统规定了水库大坝建设与管理等相关内容。

2.3 纳入湖长制实施范围

2018年，辽宁省将湖长制的实施与水库管理相结合，设立湖长担负责小型水库的管理，即水库的管理与保护工作主要由乡镇政府负责人承担，有利于进一步落实水库管护责任[4]。

2.4 强化教育培训

辽宁省曾多次举办水库安全管理培训、管理体制改革现场会等活动，通过学习培训全面提升管理人员的业务能力。同时，各地区也开展了一系列的学习培训，如庄河市以现场培训的方式集中乡镇的水库管理员，在水库现场开展与教授坝脚维护、坝坡除草等管护工作，这种边培训边工作的方式取得了较好的成效[5]。

2.5 以暗访工作提升管护

为保证小型水库的安全运行及督促各地落实管护责任，辽宁省多次开展暗访调研工作，如2018-2019年对全省1126座小型水库实行了暗访，对水库运行的薄弱环节进行了全面的查找，有利于水库风险隐患的及时消除，并大大提升了水库管理水平。

3 现存问题

3.1 管理设施建设存在短板

辽宁省小型水库的前期建设标准低、技术条件差、工程投资有限，而后期管理设施缺项、除险加固不彻底，加之缺乏有效的管理以及日常管养经费不足等，工程整体质量较差。调查显示，现阶段仍有50%的小型水库尚未完成确权化界工作，绝大多数仍然存在缺少雨水情监测系统、未设立管理用房等问题，部分水库防汛道路不同且缺乏安全监测设施。

3.2 水库运行与管理机制待完善

由于改革较晚，部分区县的小型水库运行与管理机制还不完善，由村集体或者乡镇管理的大部分水库主要依托乡镇水利站，完成业务指导与日管理工作，尚未设立专门的管理机构。此外，许多水利站在本轮机构改革中被撤并，因缺乏专业的管护人员，“最后1km”问题在基层水利服务管理中比较突出。个别乡镇政府对管护责任主体定位工作不够重视，并认为县水利部应该作为责任主体承担水库管理的相关工作，主体定位失误导致管理责任缺失。在组织协调方面尚未形成工作合力，各部门之间缺乏沟通，由于住建、自然资源等部门的相关规定部分地区最基本的水库管理用房甚至都无法建设[6-7]。

3.3 管护经费投入不足

辽宁省小型水库具有较强的公益性，主要依靠财政投入维持日常的运行管护。2018年，对于小型水库运行管护省级财政投入了3500万元，加上县市配套资金才基本解决工程简单维护与兼职管护所需的资金，而与保障水库安全运行、维修养护的真实需求仍有较大缺口，尤其是涉农资金整合后明显降低了水库管护资金的保障程度。

3.4 管理能力有待提升

目前，对应知应会的基本管护常识、水库基本情况把握等方面全省一线大部分水库管护人员还有所欠缺，业务能力仍需进一步加强，相关学习培训还不到位。①现场教学偏少、集中培训较多且培训形式单一；②培训内容实操性差、专业知识偏多且不切实际；③管护人员变换频繁、流动性大，未能及时培训新选人员。

3.5 承包租赁不规范

受历史条件限制，部分村集体对外承包的水库渔业养殖功能还不够合理，如未明确承包责任、费用、年限等。为了追求最大化的经济效益，部分小型水库承包人存在私自堵塞放水洞、私设拦鱼网或子堰、过量投放鱼饵、不服从流域调度等，使得库区水质较差、无法保障水库灌溉防洪效益等。

3.6 法规制度体系不系统

目前，与“水利行业强监管、水利工程补短板”的严要求、高标准的总基调相比辽宁省有关小型水库的法律法规体系仍存在较大差距。①未明确规定相关事项，如未明确破坏生态环境与污染水体、妨碍抗旱供水调度与防汛抢险、威胁水库安全运行等水库经营活动的处罚措施。②有关管理规定可行性低，如现行管理办法规定本级人民政府承担小型水库的除险加固、运行管理等经费，上级部门给予一定的补助，而在实际工程中因乡镇财力有限往往无法真正落实。③小型水库管理体制改革有关规定、标准化管理示范县创建标准等还不够完善。

4 对策建议

4.1 全面弥补现存短板

将全省小型水库现状做进一步的深入了解，按照相关要求对不达标的水库实行降等报废处理。通过建立病险水库省级动态管理制度以及定期开展安全鉴定工作，出险一座加固一座，把水库加固作为日常工作以保证其长期有效的稳定运行。考虑水利事业实际发展要求应加强高标准建设，彻底解决观测设施缺乏、出险水库管理设施薄弱的问题；设立专项资金，用于解决防汛道路、安全监测设施、水库管理用房等缺失问题，住建、自然资源等部门之间的协调工作由各级水管部门负责。集中物力、财力争取用2年时间弥补水库工程短板，用5a的时间实现全部标准化管理，优先推进水库管理标准化创建模式[8]。

4.2 持续完善运行与管理机制

对村集体所有的小型水库遵循所有权与管理权分离的原则，将管理权收到乡镇并由其承担管理主体责任，严格落实管理人员以及深化管理体制改革，县级水管部门提供技术服务、指导并负责监督。在湖长制管理范围中纳入小型水库，有机结合安全管理责任人与湖长设置，各级部门要高度重视水库管理工作。

4.3 加大资金保障力度

在省财政专项预算中列入小型水库维修与运行管理经费，建立县、市、省三级财政专项经费并带动地方财政加大投入，以涉农资金约束性指标控制水库运行管护资金。贯彻落实省自然资源厅、发改委、财政厅、水利厅规定的小(2)型、小(1)型水库不低于3万和6万的补贴标准，保证配套资金能够按时足额到位。设立专项经费力争建设高质量工程，将农村环境综合整治与水库标准化建设有机结合，考虑“乡村振兴”实施战略建设“乡村美丽水库”。

4.4 提升水库管护水平

在水利工程与河湖管理范围划定工作中纳入小型水库管理范围划定任务，加快落实化界工作和水库标准化管理。根据“县水管部门监管+巡查员日常管理+日常维护社会化+维修养护专业化”的原则，考虑当地实际情况因地制宜的形成适宜的管护模式，逐步提升管护水平。由水库管理主体责任单位选聘专职安全巡查员，并负责相应的维修养护工作，通过购买服务的方式对有管理单位的小(1)型水库实行日常维护物业化管理；对量大而面广的小(2)型水库可以采取的方式有：①实行小型水库日常管护、维修养护一并由大中型水库负责代管的“以大代小”管理模式；②对多个小型水库按照流域、区域实行集中管理的模式，其维修养护工作由乡镇政府负责。

4.5 持续强化监督考核

①充分考虑“四不两直”暗访工作和河湖长巡河巡护工作进展，对水库的运行管理进一步加大监督检查。②编制监督督查计划，逐步形成专家督查机制和第三方机构督查制度。③在湖长制考核中纳入小型水库管理工作，切实提升各级对水库管理重视。

4.6 加强信息化建设

①完善小型水库安全监测、视频监控系统和雨水情自动监测体系，加快形成无人或少人值守机制。②应用现代化技术手段和GPS软件对管护人员的工作轨迹进行实时自动记录，采用“水库巡查APP系统”相关责任单位能够及时的分析处理安全隐患，从而实现动态化、痕迹化、可追溯管理。

4.7 强化培训工作

①培训机制的不断完善。在小型水库运行管理体系中纳入巡查管护人员的培训工作，制定年度培训计划并确保上岗前每位巡查管护人员都能接受不低于24学时的培训。②培训内容的合理设置。在省级层面确定培训内容与培训大纲，“应知应会内容”和培训重点应包括应急处置、防汛抢险、维修养护、安全职责、监测预警、巡视检查、相关法律法规及小型水库基本知识等。③结合实际定期组织学习，选拔实践经验和专业知识丰富的专家组建讲师库，综合利用远程教学、课堂教学、经验交流与现场实践等方式进行水库运行管理培训。

4.8 加快法规制度建设

为有效解决现阶段水库管理所存在的问题以及为水库管理提供可靠的法律支撑，应加快修订管理办法。通过开展小型水库标准化管理、安全运行暗访调研、研究细化工作标准等，以完善的法规体系保证水库管护有规可循、有标可依。

5 结 论

成熟完善的水库运行管理机制，能够及时准确的掌握水库现状，为流域防洪调度及防洪部门掌握汛情变化提供参考，为防洪调度的全面部署提供依据。为了保证辽宁省小型水库的安全稳定运行，最大程度的发挥水库工程效益，文章结合目前小型水库存在的问题提出有效的管理对策，可为实现水库高效运行、流域生态用水和水库防洪安全等目标提供重要保障。