广州打造粤港澳大湾区人才高地的思考

□李世兰

党的十八大以来，党中央从党和国家事业发展全局的战略高度出发，对我国人才事业发展作出一系列重要指示，深刻回答了为什么建设人才强国、什么是人才强国、怎样建设人才强国的重大理论和实践问题，提出了一系列新理念新战略新举措[1]。2021 年9 月27—28 日，习近平总书记在中央人才工作会议上进一步提出加快建设世界重要人才中心和创新高地的战略目标，为新时代人才工作擘画了宏伟蓝图。同时提出，在北京、上海、粤港澳大湾区建设高水平人才高地，在一些高层次人才集中的中心城市着力建设吸引和集聚人才的平台，开展人才发展体制机制综合改革试点的目标要求。

建设粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、部署、推动的重大国家战略。粤港澳大湾区经济实力雄厚、教育基础良好，具有建设高水平人才高地的巨大潜力和广阔前景。早在2012年，中央人才工作协调小组就已经批复将“广州南沙—深圳前海—珠海横琴粤港澳人才合作示范区”列为“全国人才管理改革试验区”。中央提出粤港澳大湾区建设高水平人才高地的战略部署，赋予了广东新的重大机遇、重大平台、重大使命。广州作为大湾区建设的重要引擎，有能力、有基础争当高水平人才高地“战略支点”和“领头雁”。

一、广州打造粤港澳大湾区人才高地的重要意义

习近平总书记强调，发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力，人才资源是支撑经济持续增长的根本，也是促进经济增长方式转变的重要推动力量。推进粤港澳大湾区建设，为广州率先建立具有国际竞争力的人才制度体系提供了契机。广州要抓住建设粤港澳大湾区重大机遇，不断完善人才制度体系，奋力打造粤港澳大湾区人才高地。

（一）提升广州全球城市竞争力的必然要求

经典的人力资本投资“钻石模型”显示，人力资本丰富的城市的竞争力更强、发展更快，因为拥有更高人力资本水平的城市能更多地享受知识的溢出效应，人力资本能够通过提高一个城市吸收现有思想、创新及适应经济环境的能力，从而实现更快的成长[2]。因此，加大人力资本投资可以优化城市资本，提升产业竞争力，进而提升城市竞争力。2021 年《全球城市综合排名》基于2020 年中国第七次人口普查数据的研究发现，对城市得分相关性最强的指标是“城市大专以上学历人数”，只有对高技能、高学历、年轻化人才有吸引的城市，才是具备长期竞争力的城市。

作为我国重要的中心城市，广州综合经济实力不断增强，国际化程度也不断提高，在世界城市体系中的地位也不断提升。《广州蓝皮书：广州城市国际化发展报告(2021)》研究结果显示，在广州，创新企业、高校和科研机构、人才的集聚形成了良好的创新生态系统，使广州在全球城市体系中的创新优势日益凸显。广州已经成为巩固粤港澳大湾区国际科技创新中心、提升区域创新能力、参与国际竞争的重要一极。城市的竞争归根结底是人才的竞争，要提升广州在国家乃至世界一线城市群中的核心竞争力，广州需要更加重视人才队伍建设，尤其是世界级引领型人才队伍建设，增强对高端人才、国际化人才的吸引力。

（二）实现老城市新活力和“四个出新出彩”的必然要求

2018 年10 月，习近平总书记在视察广东时，要求广州实现老城市新活力，在综合城市功能、城市文化综合实力、现代服务业、现代化国际化营商环境方面出新出彩。这不仅是新时期党中央对广东的殷切希望，也是对广州提出的新要求。要实现“四个出新出彩”，就要从国家战略大局出发，站位要高，切实把人才作为第一资源。人才政策的目标是实现最大程度的人才资源优化配置，使得人才发挥更大作用。因此，各地政府应根据城市定位和目标需求，不断优化人才政策，充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用，制定出台更多具有示范引领性的人才政策，形成更具城市特色的人才发展政策体系。

新时代广州的新担当新使命就是努力在实现老城市新活力、“四个出新出彩”，在全省实现“四个走在全国前列”和当好“两个重要窗口”中勇当排头兵，广州的人才政策需要为此目标服务。决定城市发展实力的是人才的发展质量，尤其是高端人才的质量。可以说，高端人才是城市打造人才高地的重要标杆，发挥着示范引领创新的重要功能。广州要在综合城市功能、城市文化综合实力、现代服务业方面出新出彩，离不开高端人才的支撑，要在现代化国际化营商环境方面出新出彩最终目的也是为了增强对高端人才的吸引力。因此，充分发挥人才在经济社会发展中的基础性、先导性、战略性作用，是广州实现“四个出新出彩”的必然选择，对广州推动经济社会高质量发展、更好发挥示范引领作用、实现老城市新活力具有重大现实意义。

（三）发挥粤港澳大湾区核心增长极作用的必然要求

根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》的战略部署，广州作为粤港澳大湾区的四个核心城市之一，要充分发挥国家中心城市和综合性门户城市引领作用，广州的目标定位是发挥粤港澳大湾区核心增长极作用，辐射和引领湾区经济发展。这就要求广州要提高全球资源配置能力，在全球范围内吸纳、集聚和配置高端人才资源，建设全球资源配置中心，提升城市集聚能力和辐射能力。

近几年，广州加快推进人才发展规划落地，实施产业人才一揽子创新政策，出台了湾区内首个城市人才发展战略性文件——《关于实施“广聚英才计划”的意见》（简称“广聚英才计划”），设立粤港澳大湾区人才大数据中心，面向全球集聚“高精尖缺”人才，全方位优化人才发展环境，加快推进人才信息共享和数据开放，助力构筑具有高度竞争力、辐射力、引领力的国际创新人才战略高地。目前，广州在国际和区域人才竞争中优势显著，成效显著。但不论是与国内先进城市相比，还是与国际一流城市相比，广州在高端人才资源方面的吸引力尚有一定的差距。因此，广州应立足国家战略和城市定位，聚焦高端国际化人才，打造人才资源集聚和流动的高地，积极解决广州发展面临的高端国际人才短缺、后劲不足等问题，不断提升人才集聚能力，充分发挥湾区核心增长极作用。

（四）破解广州构建现代产业体系突出短板的必然要求

广州不断调整优化产业结构，从指标上看，广州的许多指标都在全国名列前茅。但是广州在构建现代产业体系方面的短板问题也比较明显，比如高端产业占比不高，新兴产业发展还不完善，现代服务业国际化水平偏低，科技创新的驱动力亟待加强。当前，广州正在大力推进国家创新中心城市和国际科技创新枢纽建设，大力发展新一代信息技术、人工智能、生物医药（简称“IAB”）和新能源、新材料（简称“NEM”）等战略性新兴产业，积极对接粤港澳大湾区建设，着力构建高端高质高新的现代产业体系。为了破解产业结构和人才之间的矛盾，广州围绕重点发展的新一代信息技术、人工智能、生物医药、新能源和新材料等产业领域开展了有针对性的引才工作，强化智力资本集聚力，尽快推动形成以国际化领军人才为核心的引智引技引资新格局。随着新兴产业在广州产业比重中重要性的提升，在未来一段时间内，新一代信息技术、人工智能、生物医药等领域的发展将会是全球发展方向，也是广州市战略性新兴产业的重要发展方向，完备的产业体系与丰富的人才资源将持续推动广州城市发展。

二、广州打造粤港澳大湾区人才高地面临的挑战

（一）人才国际化程度偏低，高层次人才规模偏小

广州市委市政府高度重视人才工作，自2005 年正式启动高层次人才引进工作以来，陆续出台《关于加快吸引和培养高层次人才的意见》及12 个配套办法（简称“1+12”文件）、《广州市留学人员来穗工作资助管理办法》《中共广州市委广州市人民政府关于加快集聚产业领军人才的意见》《关于加快吸引培养高层次人才的意见》及其10 个配套实施办法等扶持政策，广州国际化人才建设取得重大进展。然而，对比北京、上海等城市人才数据发现，虽然广州人才结构不断优化，高层次人才总量逐年递增，但仍然存在人才国际化程度偏低的问题，高端人才尤其是在全国教育、科技、产业领域有话语权和影响力的大师级人才尤为紧缺。《2020中国城市人才生态指数报告》研究显示，深圳、北京、上海、杭州、广州位列城市人才生态第一梯队，发展水平也相对比较均衡，其中深圳和北京的指数相对其他三个城市具有明显优势，广州稍显落后，指数水平和宁波相当[3]。从粤港澳大湾区内部人才分布结构来看，粤港澳大湾区工业企业R&D人才主要集中在广州、深圳、珠海和中山，占湾区总量的70%以上，其中深圳占比最大，达1/3以上，广州虽然总量排名第二，但是占比尚不到1/6，和深圳还有很大差距。

（二）新经济、新业态领域高端人才集聚效应尚待加强

随着产业结构的调整升级和现代信息技术的冲击，新经济、新业态不断涌现，逐渐成为经济高质量发展的支撑力量。2020年广州市政府工作报告提出，要大力发展“四新”经济，即新技术、新产业、新业态、新模式。从新经济总量上来看，北京的新经济增加值已突破万亿，占到全市经济总量的1/3 左右，深圳新经济增加值也超1 万亿元，占GDP 的40%左右，而广州2020 年战略性新兴产业增加值占GDP 比重仅在20%左右，这表明广州新经济发展和其他一线城市相比还存在比较明显的差距。

新的经济形式和新的业态需要新型的懂市场、会管理、善经营的复合型高端人才做支撑，但广州新兴产业、新经济领域人才数量偏少，质量也不高，与产业发展需求相比差距较大。真正有影响力、号召力的产业领军人物还不多，与新兴产业、新经济发展的巨大潜力和未来发展相比，人才集聚效应还不够明显，人才后备力量也相对比较薄弱。据《广州互联网行业人才紧缺指数报告》显示，广州互联网人才紧缺指数达到2.21，远远高于其它行业，除了互联网行业，电子通信硬件及医疗化工也出现明显的供不应求。广州人才整体结构不均衡，人才流出率相对比较高，航运金融、信息咨询、交易定价等方面能够参与国际竞争的高端航运服务业人才也极为短缺，广州新经济新业态领域人才需求缺口比较大，对国际化人才和高端人才的吸引力和集聚能力尚待加强。

（三）人才培养、引进和流通机制尚不健全

对比国际经验和国内先进城市，广州存在的差距主要体现在：一是国际化人才培养体系尚不健全。广州优秀国际学校尚不多，根据胡润百富旗下国际教育平台胡润百学发布的《2021胡润百学·中国国际学校百强》，北京和上海是中国优秀国际学校的重要集聚地，上榜学校分别有21 所和17 所，广州仅有6 所学校上榜。在前十名中，北、上海京各有三家，广州仅有一家上榜。广州虽然高校众多，但是尚无世界百强大学，国内高水平大学也只有5 所，与北京、上海差距较大。广州企业参与国际化人才培养的过程较少，产学研结合不够深入，对国际化人才的培养尚没有形成合力。二是在人才引进方面，广州国际化人才引进市场化程度不高，主要依靠政府部门和有关熟人介绍等人为方式引进[4]，很少通过中介市场等市场化操作方式引进国际化人才。人才引进后更多采用的是硬性指标和约束方式，更加侧重引进长期和全职在穗工作的人才，“柔性”人才引进方式尚不健全。三是国际化人才流通机制尚不完善。粤港澳大湾区因为经济发展体制的不同，人才流动方面存在很大的障碍，人才在就业许可、执业互认和税收管理等方面还有存在很多壁垒，对粤港澳大湾区人才到内地就业创业的吸引力还不够。

（四）人才发展保障长效机制尚需完善

粤港澳大湾区是在“一国两制”背景下的新实践，湾区合作的难点在于体制机制障碍，内部要素流通不通畅，要素联动机制尚待简化。由于粤港澳三地在教育、医疗、住房、保险等社会保障性服务制度上存在差异，通关便利化程度不高，人才的自由流动受到阻碍。目前，广州出台了一系列人才扶持政策，吸引港澳青年来穗创新创业，但留住人才的配套政策和长效机制以及外部环境还不够完善，影响人才脱颖而出、发挥作用的体制机制障碍仍然存在，人才竞争比较优势尚不明显，人才资源开发投入也相对不足。因此，如何打破制度壁垒，畅通要素流通通道，通过建立长效机制为人才发展提供全方位服务是一个亟待解决的问题。未来需要进一步完善相关配套政策和人文环境，进一步健全体制机制，为人才尤其是高端国际化人才的引进和可持续性发展创造条件。

三、广州打造粤港澳大湾区人才高地的对策建议

（一）实施更加开放的国际化人才政策

相比世界其他湾区，粤港澳大湾区具有独一无二的“一个国家、两种制度、三个法律体系”的特点，如何破除体制障碍，推进三地开展更深层次的交流合作、实施更高层面的协调发展、形成更大的发展合力，是事关粤港澳大湾区长远发展的关键[5]。广州应在高层次人才认定、服务保障、培养资助等方案落地的基础上，进一步破解粤港澳大湾区发展中的体制机制障碍，实施更加开放的国际化人才政策。一是探索行业职业资格互认制度，开放对港澳专业服务人才的从业限制，可以借鉴香港行业协会制度，在大湾区人才建设方面试行推广职业资格互认，促进专利代理、金融、法律、财税、仲裁和建筑等各类专业服务执业资格向港澳高层次人才单方面开放。探索建立国际职业资格认证中心，打破专业性高端人才流动壁垒，实现湾区内人员自由流动。二是探索粤港澳三地人才在跨境公共服务和社会保障方面的无缝衔接，落实粤港澳居民在社保、子女教育、医疗服务、养老等方面享受与当地居民同等待遇[6]。三是探索建立“人才飞地”。通过允许人才自由出入境简化通关手续，实现通关便利化、自由化、无纸化，对适用政策的高层次人才实行“刷脸”通关，加快人员流动，产生人才集聚效应，提升广州对国际人才吸引力。四是充分发挥“广州—深圳—香港—澳门”科技创新走廊优势，破除体制机制障碍，大力推动粤港澳三地高校、科研机构合作进行科研攻关、共同培育创新人才，形成国际化人才培养基地，并为广州输送国际化人才。

（二）加大国际化人才培养力度

什么是国际化人才？目前采用的较多的是张华英（2003）对于国际化人才的定义：国际化人才是指具有国际化意识和胸怀以及国际一流的知识结构，视野和能力达到国际化水准，在全球化竞争中善于把握机遇和争取主动的高层次人才[7]。国际化人才的引进和培养，一方面要依靠引进，另一方面也要依靠本土的教育培养。一是积极布局国际化学校，争取教育部的支持，探索建立“高等教育国际园区”，鼓励香港、澳门地区及国外著名高校、科研院所、世界知名培训咨询机构等来穗合作办学或设立分支机构，引进国外知名大学来穗办学。面向学术前沿、面向国家重大发展战略需求，面向国家和区域社会经济发展需求，在粤港澳大湾区内开展更多的项目合作为粤港澳地区创新驱动发展贡献力量。以高标准的国际化办学定位，开办与广州现代化经济体系和开放型经济格局高度匹配的专业设置，为学生打通国际化、多元化的成才之路。二是实施“走出去”战略，围绕广州战略性新兴产业、主导产业的升级发展和前沿研究，从行业企业、高等学校和研究所中挑选最优秀的技术骨干、学生、研究人员，送到世界最好的科技企业、大学或者研究所去培养，确保他们学成回国，迅速迈向产业链的顶端，带动核心产业项目入驻，实现人才和产业双驱动发展。三是充分利用南沙建设全国人才管理改革试验区、粤港澳人才合作示范区和国际人才特区的机遇，深化人才管理体制机制改革，加速形成引才聚才、养才育才、纳才爱才的核心优势，建立更具国际竞争优势的人才政策体系。

（三）搭建市场化引才机制

未来，广州要从国际化人才的需求出发，采用柔性引才和硬性引才相结合、政府引进和市场引进相结合的方式，激发市场活力，构建市场化引才育才机制。一是充分利用大数据技术，构筑国际化人才资源云平台，为广州本地产业、行业企业和组织机构提供世界一流人才的信息、海外商业与市场情报，以及全球范围内的最佳范例，引导广州产业、行业企业和组织机构明确需求，强化智力资本集聚力。二是构建多样化信息化交流平台，为信息平台成员构筑联络沟通的桥梁，促进广州本土专业人才与国内外高端专业人才之间的联络，增强国内外高端专业人才与广州产业、行业企业、组织机构等的合作伙伴关系，推动他们在不同层面，以各种形式参与广州的经济建设和经济活动。三是对接产业需求实施精准引才。根据广州未来发展定位，围绕未来发展重点产业和新兴产业需求配置创新创业资源，制定区域人才需求目录，实现引才引智与产业需求、创新驱动发展有机结合。在此基础上，以更大力度推进人才引进计划，引进在战略性新兴产业领域具有较强自主创新能力的学科带头人、科技领军人才和战略科学家。四是探索政府猎头和市场猎头相结合的方式，通过财政支持、购买服务等各种手段，扶持建立国际化、市场化、专业化的猎头机构，尤其要大力扶持重点发展领域以及紧缺领域的专业型猎头机构，不断完善人才引进市场化机制。

（四）完善国际人才保障机制

一是建立人才引进宣传机制。目前人才的竞争已经从单一的个体人才竞争走向以城市为载体的综合人才竞争，城市的发展理念、发展品质、城市归属感、城市的发展潜力等都是影响城市竞争的重要因素。目前，粤港澳大湾区内各个城市纷纷制定各种优惠政策吸引高端人才集聚，区域内城市间人才的竞争日趋激烈。广州市委市政府近几年也陆续出台了一些关于引进各种高素质人才的文件，并对各种人才提供了各种档次的奖励和激励机制。未来，广州应加强对城市的创业优势、环境优势、产业优势、政策优势等方面的宣传，提升广州城市的吸引力和集聚力，增强大湾区的国际化人才比例，特别是吸引港澳青年到内地就业创业。

二是建立人才创业创新激励机制。引导国际化人才在IAB(即新一代信息技术、人工智能、生物科技）、NEM（即新材料、新能源）等重点领域和关键技术方面的研究，政府在政策上和经费上给予保障，加大对复合型人才的激励，加强对相关人员的培训，在人才认定和税收方面给与扶持。提高人才创业创新金融扶持力度，完善企业融资风险补偿资金和中小微企业融资担保制度，提高融资便利程度。根据《中共中央印发<关于深化人才发展体制机制改革的意见>的通知》要求，重点推动知识、技术、管理、技能等生产要素按贡献参与分配方面先行综合试点，松绑国际化人才在科研经费使用、科研成果收益分配、税收比例等方面的限制，为创新创业型企业科研成果转化提供便利。

三是建立人才引进服务机制。一个城市不但要加大力度吸引人才，更要想办法留住人才。要以进一步完善人才签证、永久居留、税收政策、社会保障等方面相关政策法规和制度建设为重点，最大限度破除人才流入刚性约束，以便利化为目标，采用更加“柔性”的方式为人才引进提供切实可行的政策保障。要切实落实人才引进后的事后跟进和服务保障，积极主动了解人才的现实需求及急需解决的问题，尤其是在家属安置、子女入学、看病就医、社会保障等关系到人才生活的方方面面问题，要积极持续跟进服务，解决引进人才的后顾之忧，让引进人才有城市归属感和职业成就感，解决引进人才“留得住”的问题。